国家资源型城市黄石市行政区划优化问题研究

黄德林，周典

（中国地质大学（武汉）公共管理学院，湖北武汉430074）



国家资源型城市黄石市行政区划优化问题研究

黄德林，周典

（中国地质大学（武汉）公共管理学院，湖北武汉430074）

摘要：以国家资源型城市湖北省黄石市为例，运用有关行政区划理论，结合黄石市的实际情况，对行政区划优化问题进行研究，以期为此类城市行政区划优化提供借鉴。文章深入研究了该市中心城区行政区划的现状、存在的问题及原因，并针对黄石市行政区划优化提出了具体路径。

关键词：黄石市行政区划；资源型城市；改革。

一、前言

“十八届三中全会”通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：要“优化行政区划设置”。行政区划是一个国家地方治理的重要组成部分，具有相对稳定性，同时也随着国家政治、经济等其他方面的变化而变化。新中国成立以来，我国行政区划在继承历史上行政区划特点的同时，也有所创新，特别是改革开放以来，行政区划改革出现许多新情况。对于我国目前的行政体制而言，城市能否得以快速发展、以及政府的权利如何分配，都直接受到行政区划的影响。因此城市发展的好坏受行政区行政权力以及行政资源的影响非常大。

自1997年以来，我国行政区划调整可以分为三个阶段。1997~2004年为第一阶段，在此阶段，各类行政区区划经常调整。1997年县改市被冻结，行政区划调整的主要方向便是撤县（市）设区，此种方式扩大了城市辖区。2005~2010年为第二阶段，被调整的行政区数量开始减少。[1](p23-28)2003年撤县设区的标准提高，行政区划调整的重点又从撤县设区转向了市辖区调整与区县调整。2011年至今为第三阶段，被调整的行政区划数量开始增加。

比较分析我国中部地区近年来撤地设市、撤县（市）设区、区县调整三种行政区划的调整方式，其中撤地设市次数最多，其次是区县调整，最少的是撤县（市）设区。不过，近几年撤县设区的步伐有开始加快。这表明我国中部地区政府部门认为，需要扩大城市规模增加城市数量，通过城市的发展调动周边县乡地区的经济发展。

二、黄石市行政区划基本概况

黄石市于1950年8月21日正式成立。黄石市的形成有着源远流长的历史。东汉时有相关史料的记载，其中就有“黄石城”一说，而因该地区矿产资源丰富，冶炼业较为发达，后于宋乾德五年以前建大冶县。黄石地区采矿冶炼的历史也是非常悠久的，有着三千多年的冶炼文化，而考古甚至可追溯到春秋时期。

目前，黄石市国土面积4583平方公里，人口95.09万人。黄石市辖4个城区：黄石港区、西塞山区、下陆区、铁山区；1个县级市：大冶市；1个市管县：阳新县；1个国家级开发区：黄石经济技术开发区。其中，黄石港区人口23.5万人，辖区面积为42

黄石地区分布着丰富而多样的矿产资源，属于资源型发展地区，所以在黄石地区，行政区划的划分、工业的分布都与矿产资源有着密不可分的联系（图1）。而黄石地区的矿产资源南北分布不均，北边分布相对集中，所以黄石城区依托矿产资源发展，依矿产资源周边而建。金属矿、煤、水泥用灰岩是黄石地区主要的三种矿产资源，矿产资源的分布与冶炼产业的分布是一致的。其中金属类矿产铁、铜、金、银、钨、钼、钴等，相对集中分布于沿铜绿山一带地区，因而在这一带地区，采矿冶炼企业较多。煤炭相对集中于牛头山－黄荆山等地，还有铁山周边铁矿储量丰富，因此众多铁矿、煤矿在此建立发展；水泥用灰岩在黄石地区储量充足，大都分布在沿江地区，例如阳新县沿江地区水泥用灰岩具有运输便利优势。

以上分析表明行政区划划分、工业布局与资源分布区域有着密切的关联。储量丰富的矿产资源推动了黄石地区经济的的发展，但是与此同时，这也让黄石转变为资源型城市，对资源产生依赖。但是资源毕竟是有限的，因此在资源开采的历史过程中势必会影响到冶炼业等工业的发展，进而影响城市规划发展。[2] (p141-144)

三、黄石市行政区划设置存在的问题及其原因分析

（一）存在的问题。

1.市辖区数量设置过多，发展空间狭隘。

本文选择了同样位于湖北省的所有地级城市与黄石市进行比较。与之比较的数据包括：市辖区平均面积、市辖区平均人口数量、市辖区平均GDP以及市辖区数量。（表1）

图1　

由上表可看出，相比较的10个地级市中，拥有1个辖区的地级市有3个，拥有2个辖区的地级市有2个，拥有3个辖区的地级市有3个，拥有4个辖区的地级市仅有1个，拥有5个辖区的地级市也仅为1个。由此可见，湖北省大部分地级市设置的市辖区数量并不算多。

与黄石市相比较的9个地级市中，所有地级市的市辖区平均面积均比黄石市市辖区的平均面积大得多。相比较的这九个地级市中，与黄石市相差最大的城市是十堰市，十堰市市辖区平均面积为1686.7平方公里，比黄石市市辖区平均面积62.75平方公里大1623.95平方公里；与黄石市差距最小的城市是黄冈市，黄冈市市辖区平均面积也比黄石市市辖区平均面积大接近300平方公里。

表1　湖北省所有地级城市与黄石市的比较

对比各地级市市辖区平均人口数量，可以看出：与黄石市相比较的所有地级市，其市辖区平均人口数量均比黄石市市辖区平均人口数量多得多。孝感市市辖区平均人口数量为85万人比黄石市辖区平均人口数量17万人多68万人，是9个地级市中与黄石市相比差距最大的城市；与黄石市相比差距最小的城市是荆门市，该市市辖区平均人口数量为27.6万人，也比黄石市市辖区平均人口数量多10.6万人。

黄石市市辖区平均GDP规模与这9个地级市市辖区平均GDP规模相比，也有较大差距。九个与黄石市相比较的地级市中，仅鄂州市与黄冈市市辖区平均GDP比黄石市市辖区平均GDP少。其中鄂州市平均GDP为86亿元，比黄石市市辖区平均GDP132亿元少46亿元；黄冈市市辖区平均GDP 为123亿元，仅比黄石市市辖区平均GDP少9亿元。然而，值得注意的是，鄂州市和黄冈市市辖区平均面积、人口数量均比黄石市多，不仅如此，鄂州市市辖区数量也比黄石市市辖区数量少1个，而黄冈市仅拥有1个市辖区——黄州区，黄冈市市辖区数量比黄石市市辖区数量少3个。

通过与湖北省所有地级市的对比，从整体上来看，黄石市市辖区面临人口数量过少的问题；不仅如此，黄石市更面临辖区数量设置过多，造成了辖区面积过小的局面，进而导致黄石市市辖区面临发展空间狭隘的问题。这些不合理的因素很大程度上制约了这些地区的经济发展。

黄石市四个市辖区中，黄石港区2014年地方生产总值为150亿元；下陆区2014年地方生产总值为201亿元；西塞山区2014年地方生产总值为156.1亿元；铁山区2014年地方生产总值为21.68亿元。在一定的经济总量和行政区管辖范围的限制性条件下，类似黄石市这样，市辖区设置过多，则会导致在行政管理上，市政府与区政府出现缺位以及越位的情况。另外，各区经济发展不平衡状况加剧，各区经济发展与各区所辖行政区面积不匹配。

市辖区设置数量增多，行政管理层级进而增多，自然意味着行政管理工作量的大增，与此同时，因为层级的增加，使得行政管理程序变得更加复杂，因而导致市、区政府行政管理效率下降。[3](p86-89)另外，在实行从垂直管理体系的相关行政部门，区政府的管理范围和权力空间将会被压缩，同时由于其内部部门的管理缺少制约，进而使得其内部各部门的工作协调以及维护工作难度变大。[4](p81-86)

2.体制不顺。

很多地级市都存在城乡并存的情况，黄石市亦位列其中。黄石市辖区的管理幅度很大,总人口达95.09万人。由于各辖区不仅需要承担中心城区的管理职责，同时还要承担其周边区域的县级管理职责，因此，黄石市辖区根本无法能够既行使好管理城市的职责，同时又抓好农村的发展建设工作。这样的体制，导致典型的“市区同城”——市、区政府同时管理中心城区现象出现。

3.区级政府工作的被动性。

一般情况下，市政府会通过决议或者文件拖动某项涉及城市建设的政策得以实施,而此时，市辖区常常是这些决议与政策实施的配合者。因此,在这些决策开始被实施的时候，市辖区往往会从自己的角度考虑，判断被实施的政策能给其带来怎样的收益或者代价。[5](p95-98)区级政府一旦发现政策实施的机会成本比较大，就有可能出现懒政的情况，造成市政府要求实施的政策难以执行，这样一来，政府的承诺将存在难以兑现的可能，政府信誉面临透支，因此，市政府不得不给区政府施加压力，强硬推进。[6](p63-83)

4.农业政策难落实。

近些年来，对于“三农”问题，中央予以高度重视,特别是针对欠发达的农业地区，中央对此有诸多的惠农政策以及农业补助。由于黄石市下有较多市辖区以及街道办的缘故，因此没有被纳入真正意义上的农业区，故中央诸多的惠农政策、农业补助未能落实，使得政区内农业基础相对落后，农民经济增收困难。

5.存在“市管市”的情况。

黄石市下辖的大冶市是一个县级市。“市管市”体制的存在，不仅导致行政区划层级混乱、城市行政区通名矛盾等问题，而且由于城市行政区的地域性倾向非常明显，县级市城市与乡村的性质被混淆甚至扭曲，严重违背了城乡分治的惯例。

（二）原因分析。

1.与行政区划有关的法律法规不完善，行政区划的划定缺乏法定程序。

目前，关于我国行政区划方面的法律法规内容简单，规定粗略，缺少细则化、科学化的量化指标，因此，与之相关的法律法规在行政区划实践中缺乏可操作性。正因如此，没有细则的规定、科学化的指标，行政权力得到了非常大的任意行使空间，行政区划的法治力度被削弱，政府意志违反法律的现象时有发生。同时，在行政区划方面，对政府的违规行为进行制裁的法律条款比较少，因此，法律法规的约束力基本成为空中楼阁。由于法律的不完善，法定程序的缺乏，致使有令不行，有禁不止的情况，在行政区划的执法过程中时有发生。

2.行政部门存在膨胀的内在动力。

政府职能重心定位与行政区划调整之间内在联系密切。政府职能中心在不同的具体条件下的调整，从根本上决定了行政区划改革的基本目标，因此，行政区划改革始终围绕着政府基本职能以及政府基本执政目标的有效实现进行。行政区的扩大，往往意味着地区经济体量的增大，作为政绩考核的重要指标之一的GDP推动着政府的各种行政行为，因此，一旦政府部门想要通过调整行政区划的方式来实现经济体量的快速增大，行政区域将被迅速扩大。

3.社会参与和监督力度薄弱。

“人是政治的动物”。在行政区划划分制定中，基本看不到公众参与的身影，制定全程几乎全由政府主持，在此期间虽然有部分专家能够参与政府关于行政区划制定的讨论中，但是最终行政区改革与否以及如何改革都由政府说了算。另一方面，公众对于政府的行政行为监督比较弱，提别是在行政区划制定方面，由于行政区划的制定相对于其他行政行为而言，处于并非易见之处，因此，公众对于政府在行政区划制定方面的行为监督力度更为薄弱。由此，政府可以带着几乎完全的随意性与主观性制定行政区划。

四、黄石市行政区划优化路径探讨

从必要性方面看，改革现有市中心城区行政区划势在必行、刻不容缓。

融入武汉城市发展圈的黄石市经济不断发展，由此面临城市建设不断加快的新形势和新环境。顺应客观经济规律，调整行政区划格局，是加速城市化进程、理顺城市管理体制的需要，是加快推进市中心城区发展、适应新一轮城市总体发展规划、全面协调规划与区划矛盾的需要，也是促进生产力合理布局、实现经济资源整合的需要。

黄石市中心城区行政区划战略调整是促进政府改革、职能转变，提高行政效率，降低行政支出成本的需要，是推进社区建设和发展民主政治的需要，也是更好地服务群众，营造安居乐业环境，全面建设殷实和谐文明的幸福黄石的需要。

1.重新划分黄石市中心城区的行政区划结构。

黄石市四个区的面积大小、经济发展状况、人口规模均有较大的差别。如铁山区面积29平方公里与42平方公里的黄石港区面积相差无几，然而两区的经济总量相差巨大，黄石港区2014年的经济总量为150亿元，而面积与之相差不大的铁山区同年的经济总量仅为21.68亿元。各市辖区经济发展不平衡状况可见一斑。因此，为平衡各区经济发展状况，同时也为黄石市未来长远的经济发展考虑，可将彼此相邻的两个区合并为一个区，即四区变两区。

（1）将黄石港区与西塞山区合并为一个区，因该两区相邻，黄石港区经济总量与人口数量分别为150亿元、23.5万人，西塞山区经济总量与人口数量同黄石港区相比相差无几，分别为156亿元、24.2万人，但此两区面积相差甚大，黄石港区面积仅为42平方公里，西塞山区面积为112平方公里，因此，将黄石港区与西塞山区合并有利于该两区的优势互补，强强联合促进经济发展。

（2）将下陆区与铁山区合并为一个区，因该两区相邻，且下陆区的经济总量与人口数量分别为201亿元、18万人，铁山区的经济总量与人口数量分别为21.6亿元、5.8万人，同时下陆区与铁山区面积相差也比较大，分别为68平方公里与29平方公里，将下陆区与铁山区合并，有利于经济强大的一方带动经济薄弱的一方，以强扶弱，促进区域经济协调发展。

这样一来，黄石市通过辖区的合并，减少了该市辖区政府行政机构，有利于节省黄石市辖区政府的行政成本，并在相当大的程度上提高了政府的行政效率。

2.调整“市管市”体制。

这一点由黄石市下辖的大冶市便可见一斑，正是由于这种体制的存在，造成了行政层级的混乱，从体制上就不利于黄石市与大冶市的健康快速发展，给黄石市与大冶市的发展带来了一系列的负面影响。按照相关法律法规，这种行政区域设置虽然有《设立县级市标准》为依据，但对其管理所使用的“代管”方式，是缺乏根据的。黄石市代管大冶市，从本质上来说，大冶市只是在名称上改称为市，实质上仍由黄石市实行市管县方式进行管理。大冶市并没有地级市所应具有的所有权力，在发展经济，招商引资时，也会受到黄石市直接或间接的压制。另外，县的工作重心向农村经济倾斜，而市的工作重心则是发展商业经济，将大冶转换为县级市，在其商业经济的发展受到黄石市一定压制的同时，对其农村经济的发展也形成了一定的打击。因此由黄石市代管大冶市的这种“市管市”体制应该被调整甚至取消。

3.坚持行政区划调整的法治化。

地方政府往往存在土皇帝的做派，与此同时，也存在因上级指示的缘故，不顾地方发展状况，将行政区划进行随意调整。而黄石市政府则属于前者。黄石市下辖的黄石港区、石灰窑区（2001年更名为西塞山区）、下陆区、铁山区四区，是黄石市在1979年正式设立的。历经36年，经济状况早已改变，多年前设立的四个区的做法也已不再适应如今黄石市的经济发展了。然而，纵使这样的行政区划阻碍了黄石市经济的发展，黄石市政府仍毫无法治意识，对此视而不见，出现懒政怠政的行为。

在进行行政区域调整的同时，必须要坚持法制化这一原则。要求国家在设置行政区域时必须依据宪法以及相关法律的各项要求，必须依据各种法制规范行事，切不可随意、随心而为。同时，依照法制化的原则设置行政区域也有利于管理以及城市的健康发展。

4.坚持行政区变更的程序化。

在相当大的程度上，行政区划的变更是否民主、理性都由程序决定。然而，行政区划的变更程序在我国实际的操作中并没有得到重视。虽然《行政区划变更报批程序》对变更行政区划的程序作了部分规定。然而，该规定缺少对计划单列市、副地级市和乡镇行政区划设置程序的规定。从现有规定和实际操作上看，行政区划的设置程序未对外部开放，缺乏应有的科学论证，审批程序非常复杂，从某种程度上而言，行政区划的变更程序完全是行政机关内部的程序。要保障人民群众的根本利益，保障国家与地方的利益，就应改革我国的行政区划变更程序，使其更民主更科学。

5.明确城市行政区设置的标准。

现阶段，包括黄石市在内的城镇型政区设置相当混乱。从1955年国务院发布了《关于设置市、镇建制的决定》，到改革开放以后，国务院提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的方针，再到1993年，国务院批转民政部《关于调整设市标准报告》，国家对于行政区设置在不断地进行调整，但是每次调整都不彻底，在实行新规定时对于原有的旧的原则的改革总是不彻底的，总有一些残留，这就导致对于行政区设置的标准有点模糊，各种时期的体制导致的结果并存于原本不适应原有体制的时代。所以，还需进一步对行政区设置的标准加以明确，尤其是区县的划分标准。

五、结语

行政区的划分是一个复杂的过程，与相关法律政策的完善程度、公众与专家参与程度以及行政部门的意愿有着非常大的联系。对城市行政区划进行改革，是根据城市发展现实情况的需要，实现城市发展的最大化。

当前黄石市行政区划的改革面临重重困难却又势在必行。作为资源型城市的黄石市，必须要实行城市发展转型，在这一转型过程中，必然要面临城市行政区划的改革。因此，必须要从行政区划的改革方面入手，通过优化黄石市行政区划，精准发力，推进黄石市行政区划改革，促进资源型城市转型，以此引导黄石市形成经济繁荣、社会和谐、城市发展协调的新局面。

笔者撰写此文，通过分析黄石市行政区划现状，探析其原因，并针对性地提出具体的改革路径，与此同时，笔者亦有意通过黄石市行政区划改革的探讨，为其他同类型城市行政区划改革提供借鉴与参考。

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责任编辑周刚

作者简介：黄德林（1959—），男，中国地质大学（武汉）公共管理学院教授，博士生导师。周典（1992—），男，中国地质大学（武汉）公共管理学院公共管理专业硕士研究生。book=55,ebook=61平方公里；西塞山区人口为24.4万人，辖区面积为112平方公里；下陆区人口为18.1万，辖区面积为68平方公里；铁山区人口为5.8万人，辖区面积为29平方公里。

中图分类号：F127

文献标识码：A

文章编号：1003-8477（2016）02-0058-05