经济理性、制度结构与乡土逻辑：农村政策执行中的“共谋”现象研究

2016-03-24王猛中国人民大学公共管理学院北京100872

湖北社会科学 2016年2期

王猛（中国人民大学公共管理学院，北京100872）

王猛
（中国人民大学公共管理学院，北京100872）

摘要：基于制度逻辑与利益逻辑，建立政策执行的“主体—情境—行为”分析框架。本框架关注政策执行中的行动者及其利益、政策执行的正式制度情境与非正式制度情境、政策执行的行为选择及行为结果。对G村两起政策执行共谋的案例研究发现，利益冲动是共谋的内在动因，分离的执行结构与虚置的监督体制为共谋提供了制度空间，乡土逻辑与农村文化则是共谋的社会土壤。这意味着政策执行需要通过制度设计来实现“激励兼容”，并重视民情与运用地方性知识。

关键词：政策执行；经济理性；制度结构；乡土逻辑；共谋

一、研究问题与相关研究

政策执行是发生在多层级[1](p78)、多主体间的互动行为，上下级政府间、政策执行者与政策对象间在政策执行中的行为和互动模式成为理解政策执行的关键。农村公共政策执行必然涉及多层级的执行主体以及基层政府与村民间频繁、持续、紧密的行为互动，因此，农村政策执行中的偏差行为历来是政策执行研究的重要议题。农村政策执行中的“共谋”现象作为政策执行偏差的特殊表现形式则是我们理解当前农村公共政策执行基本逻辑与运作形态的重要窗口。

国外公共政策执行的理论研究大致经历了三个阶段，即关注自上而下途径的第一代研究、关注自下而上途径的第二代研究与强调整合模式的第三代研究[2](p48-50)。国内学者对中国公共政策执行亦尝试构建本土化的理论和模型。归纳而言，对中国公共政策执行的研究和解释可大致划分制度理论（如府际关系[3]、行政发包制[4]、科层制结构[5]、制度缺陷论[6]）、行动理论（如政策激励[7]、政策偏差[8]、政策变通[9]、政策执行类型学[1]）与博弈理论（如利益差别说[10]、博弈理论[11]、委托代理理论[6]）三条进路。对政策执行中共谋现象的研究，主要关注了政府与政府之间、政府与企业之间、企业与企业之间三种类型的共谋行为。对政策执行中政府间共谋行为的解释中制度逻辑与利益逻辑是两种典型的竞争性理论。如周雪光在中国行政体制的制度背景下探讨基层政府间的共谋行为；[12](p40)倪星与杨君从“纵向隐蔽利益同盟”的产生与延续解释了地方政府（官员）间的纵向共谋行为。[13](p69)而米恩广对政府间共谋行为的发生基础和触发机制进行了归纳。[14](p86)

但这些研究和解释都值得进一步拓展。其一，政策执行研究把讨论的议题放在了各级政府与各种利益集团的策略行为与博弈关系上，而很少将焦点集中于目标群体（政策对象）上，[15](p42)较少研究执行主体与政策对象在执行过程中的互动。对共谋行为的探讨，则较少关注政府与公民特别是基层政策执行者与政策对象间的共谋行为。因此，在研究主题上关注基层政策执行者与政策对象之间的共谋行为，可以拓展政策执行与共谋现象研究的范围。其二，在很多情形下，基层执行者与政策对象间常存在低度的利益一致或潜在的冲突。利益逻辑并不能完全解释基层政策执行者（主要指乡镇干部与村干部）与政策对象（村民）之间的共谋行为。其三，许多政策如计划生育、退耕还林都经过广泛的政策动员，并且有强有力的政策执行体制和政策资源支持，但这样一种组织严密的政策执行却并未能有效解释实际政策执行中的偏差行为。因此，本文着重探讨基层政策执行者与政策对象相互配合，采取策略共同规避上级政府政策的“共谋”行为，在整合已有理论的基础上提出理解农村政策执行中“共谋”现象的理论框架。

二、经济理性、制度结构与乡土逻辑：“共谋”现象的解释框架

依循利益逻辑（理性逻辑）与制度逻辑并不能有效和全面把握农村政策执行中的共谋行为。利益逻辑与制度逻辑的解释囿于政策执行体制内部，而缺乏对体制外环境、行为互动如何影响政策执行进行研究，[16](p6)并且没有提炼形成具有解释力的分析概念与理论框架。因此，本文在理性逻辑与制度逻辑之外，引入解释农村政策执行中共谋行为的“乡土逻辑”，并提出“主体—情境—行为”的分析框架，通过对川北G村两个政策执行案例的考察，对农村政策执行中的共谋行为进行阐释，并进一步拓展基层政策执行的解释框架。

本文所指的“乡土逻辑”是农村政策执行中所形成的区别于城市政策执行的乡土特质，适应于乡土社会政治生态、非制度化的问题解决方式，如不成文的惯例、规范、习俗、潜规则等。在这一意义上，“乡土逻辑”具有托克维尔所讲的“民情”[17](p332)与吉尔兹所言的“地方性知识”（Local Knowledge）[18]的含义。笔者之所以引入“乡土逻辑”的概念是因为公共政策在基层的执行要特别关注其面临的真实情境及在此情境中形成的主体间互动关系，农村政治社会生态、地方知识对政策执行的影响。这也启发政策制定者与执行者必须考虑“地方差异性”问题，[16](p6)关注政策运行的真实情境与互动结构，采取差异化、权变型的策略。基于此，构建了理解农村政策执行的“主体—情境—行为”框架（图1）。政策执行“主体—情境—行为”框架不仅关注制度主义解释框架对制度的强调，而且关注行动主义所强调的具体行为，更是以过程主义的视角全面考察怀有理性动机的行动者在国家制度嵌入乡村、正式制度结构与非正式制度互动与调适的具体情境中是采取何种行为与互动模式的。

图1　政策执行的“主体—情境—行为”框架

行动主体的分析着重考察政策执行中的利益相关者及其角色。农村政策执行中通常包含乡镇干部、村干部和村民三大主体。乡镇干部处于行政体制的末端，是国家权力在基层最直接的代言者，也是公共政策的直接执行层。通常说来，乡镇干部通常有两大利益诉求：一是通过完成上级政府交代的任务实现晋升；二是在晋升空间有限的情况下谋求自身经济利益的最大化。村干部处于乡镇干部与村民之间，处在连接基层政府与农村之间的乡村政策执行的节点上。一方面，村干部本身作为村民，亦是政策执行的目标群体；另一方面，村干部还扮演着实际的政策执行者角色。村干部及所在的村委会常常是乡镇政府完成政治任务的重要工具，[19](p100)承担着乡镇政府交办的大量的政策执行事项。而作为政策对象的村民则遵循自身获利最大、受损最小的逻辑，或规避，或顺从政策执行。在乡镇干部、村干部与村民的三角互动关系中，存在两种“委托—代理”关系，即村民与村干部之间存在的“显性、软约束”的“委托—代理”关系、乡镇干部与村干部间存在的“隐性、硬约束”的“委托—代理”关系。村民与村干部之间的委托代理关系是显性的，但在实际运行中村民对村干部及村委会较难实现制度化的约束和控制，而更多依靠一些人情、关系等软制度来进行制约。而乡镇干部与村干部之间的委托代理关系虽然是潜在的，但乡镇干部则能对村干部进行实际控制。因此，处在乡镇干部与村民之间、乡镇政府与农村之间的村干部实际扮演着政策掮客（policy brokers）的角色。

政策执行框架中的制度情境考察政策执行体制的制度结构在渗入基层乡村社会中是如何运行的，特别是在融入乡村的社会政治生态后又是如何变化和调试的，乡土逻辑在“遭遇”国家制度时又会做何反应。基于经济理性、制度结构与乡土逻辑共同作用，政策执行过程中的行动主体又会如何行为，这种行为选择的结果、意义和价值又是什么。接下来，笔者以川北G村两起政策执行的案例对此进行解释与研究。

三、政策执行中的“共谋”：川北J镇G村的案例

J镇位于四川东北部，全镇以低山丘陵地势为主，幅员面积50.24平方公里，辖24个行政村，10个社区，10.8万人口（2010年）。G村位于J镇东北部，有河流沿村而过，下有甲、乙、丙、丁四个自然村（组）。全村共330户，约1500人。G村交通闭塞，劳动力多外出务工，无任何特色农产品。甲、丙两组位于河坝区，沿河而建，地势较平坦，耕地位于低处；乙、丁两组位于山区，耕地多分散在坡地上，狭窄而贫瘠。

案例1 2004年，G村开始实施退耕还林政策。由于丁组在四个村组中所处位置较高，林地和荒地更多。在统计上报退耕还林面积时，丁组组长联合该组村民多上报了64亩土地以获取更多粮食补偿。G村村委会在统计和核实丁组耕地面积时，发现了丁组的多报情况，在要求每年将一部分补偿款交于村委会后给予了允许。次年，在发放退耕还林补偿款后，乙组村民得知丁组多报退耕还林面积后将此事反映到镇政府。镇政府分管副镇长Z和一位农林办工作人员L进出核查此事，并重新丈量退耕还林面积，发现情况基本属实。丈量过程中，还发现了丁组村民有在已退耕土地上继种庄稼的情况。丈量后，组民留乡镇干部和村干部在丁组Q家吃午饭。经乡镇干部与村干部协商，考虑到丁组“耕地多位于山林地区，土地十分贫瘠，农业歉收非常严重，农民生活水平确实较低”的现实情况，并未对违反政策续种的土地进行强制清理。对多报土地面积的情况做如下处理：考虑到多报了64多亩地确实过多，故减少到32亩左右，对外宣称多报了32亩地。并决定用丁组的荒山、荒地和荒沟来填补这32亩地，不足部分则由丁组每户均摊，32亩地所获补贴按照拥有土地的人头平分（“黑人”即超生人口，不拥有土地则不享有）。乡镇干部要求村干部“把材料搞好些，免得遭查出来了”，要村民们“莫要声张，注意影响”。

案例2 丁组村民胥某（夫）和何某（妻）育有一子，已17岁（2007年），有些“哈戳戳的”（脑子不灵活、做事不灵便），小学辍学，在家干农活。2007年2月，许某和何某在未办理“准生证”的情况下又生一子。5月，该情况被同村人举报到镇政府。派出一名副镇长和一名计生办人员下乡核实情况并处理。两人进村后首先找到了村支书和村主任初步核实此事，后到胥家“集体办公”、“解决问题”，声称要罚款（社会抚养费）。夫妇二人见干部到自家来办公，就礼貌性地安排就座、烧水、泡茶和上烟，并将办“满月酒”时亲戚送的礼品拿出来供乡镇干部和村干部品尝。随后，何某忙里忙外准备午饭，胥某则陪干部“摆龙门阵”（聊天）。席间，镇计生办工作人员W向胥某和何某宣讲了当前的计划生育政策和缴纳社会抚养费的规定，并说“趁大家（乡镇干部、村干部、当事人和邻居）都在，一起想办法把这个问题解决了”。计生人员认为该家孩子仅是有些哈戳戳和没有上学，并不符合准生二胎条件，且没有办理“准生证”，违反了计划生育政策。胥某和何某诉说了家里困难的情况，声称“家里莫钱，你们看到办”。副镇长认为，这个事情可以慢慢商量，要考虑他家的具体情况。今年镇里超生户有好多个，县上也在检查，还是不要把事情闹大了。村支书X（与胥某是远房亲戚）和村主任L表态，考虑到该家长子“脑壳有点问题”，家庭条件“比较具体”（比较贫困），生二胎可以理解，罚款就不要太多，“意思”一下就行。最后商量决定：对外就说这个娃儿是捡来的，算做领养；罚款一千元作为乡镇干部下乡办公的津贴，并缴纳三百元的“准生证”手续费。①经调查，当时该县收取社会抚养费农村平均在8000元左右，城镇在40000元左右。显然，胥某家缴纳的费用远低于这个标准。且需注意，既然是领养也就没有办理准生证一说。乡镇干部和村干部再三向胥某夫妇强调要和邻居们说好，对外都一致说“这个娃儿是捡来的”，免得以后查出来大家都遭殃。2007年底，胥某凭村委会和镇民政部门开具的领养证明，在派出所给孩子顺利地上了户口。

上述两个案例虽具有一定的特殊性和局限性，但在中国基层社会还是比较典型的，特别是偏远的乡镇和农村地区。因此，对此类案例的分析和讨论对理解与认识公共政策在基层社会的运行现状具有典型意义。

四、农村政策执行：经济理性、制度结构与乡土逻辑

上述两案例的共性是：并非村民或村干部政策意识淡薄与不懂政策的问题，而是有意地共谋规避政策。因此，我们以上述两个案例为主轴展开，探讨乡镇干部、村干部和村民缘何产生共谋行为，以期获得对政策执行偏差或异化的一个场景化认识和初步结论。

（一）共谋的内在动因：利益冲动。

传统的解释很容易政策执行偏差或共谋行为归因为政策宣传不足、执行资源不足、政策执行人员和农民素质不高等因素。显然，对共谋规避政策的现象做以上解释是简单粗暴的，特别在基层社会对计划生育、退耕还林等类似政策的宣传力度不可谓不大，呈现出宣传手段多样化、密集度高、覆盖面广等特征的情况下。这些解释并没有把握这些原因之间的逻辑关联。政策执行过程在本质上是利益分配方案的落实过程。在政策调控下，理性的自利人都会追求自身的最大利益，进行利益权衡。对公共政策执行的理解，要善于把握和分析执行情境中的行动者。农村公共政策执行一般涉及乡镇干部、村干部和村民三大利益主体。

1.乡镇干部：基于政策执行与自我利益的双重考量。

从利益角度出发，作为执行者的乡镇干部与政策对象达成共谋主要基于以下三方面考虑：首先，政策对象的利益与政策执行者的地域利益、部门利益和个人利益存在潜在一致。在J镇G村的案例中，其所在的Y县是四川省退耕还林重点县。Y县在落实该省退耕还林政策过程中采取了目标责任制，要求各镇退耕还林面积需达到一定比例。而J镇由于人均耕地少，村民担心退耕后粮食不足，积极性并不高。因此，乡镇政府为完成Y县的政策目标也就对G村的虚报行为给予了默许。同时，多报退耕还林面积，镇政府还可以获得更多的粮食或现金补贴以及退耕还林的管理经费。而案例1的另一背景是当时还未取消农业税。农业税还是乡镇政府的主要财政来源。因此，乡镇政府在完成县上的退耕还林指标时，希望尽量少地减少本镇耕地面积以保证农业税收入。

案例2中，该县实行“重点管理、一票否决、追踪奖惩”的计生管理制度，把计生工作作为考核个人政绩和个人实绩的重要依据，对主管乡镇领导、计生办工作人员、包村干部实行同奖同罚。将计划生育率、社会抚养费征收率、再生育审批、统计误差率、计生服务、综合治理等指标纳入考核。以社会抚养费征收和再生育审批为例，该县规定，社会抚养费征收例数兑现率达100%得2分，每低10%扣1分，扣完为止；金额兑现率达80%得10分，每低10%扣1.5分，扣完为止；未及时审批的（先生后批）每发现1例扣2分，扣完为止。考虑这一背景，就容易理解为何乡镇干部并没有对胥某家强制收取社会抚养费。如果强制收取，也就承认了超生（计划外生育）的情况。一方面，胥某家“先生后批”就会影响该镇的计划生育率；另一方面，胥家的经济条件势必会拖延甚至抗拒缴纳社会抚养费，又会直接影响社会抚养费征收率。因此，将小孩视作捡来收养的既不影响上述若干指标，同时也减少了对胥某家的罚款，算是一个权宜之计。

其次，共谋能够降低政策执行成本。乡镇政府所执行的政策以“三农”为主，必需农民的积极配合。此外，农民在抵制政策时往往具有群体性和效仿性等特征。如果乡镇干部（与村干部）在执行政策时做得“太绝”，得罪的人太多，以后下乡办事就会“寸步难行”，“老百姓对上面政策啥的也是不冷不热”。那样，政策执行的成本就会大大增加。如果乡镇干部和村干部严格按照政策规定办理上述两例，取得既定政策效果，那么在该组集资修路、水利工程建设、森林防火、村委会选举等政策实施中就可能遭遇巨大阻力。

最后，基于自我利益的考虑。乡镇干部参与政策共谋都会或多或少得到一些好处。获得“回扣”、“下乡办公津贴”、百姓送礼都是实在的物质利益。据了解，2005年，丁组有多位组民到副镇长Z家送过新收大米和年猪肉。对身处基层的乡镇干部而言，其利益还包括社会信誉、百姓评价等。另外，乡镇干部多出生在本镇或邻镇，都是从农村“走出去”的，可能其家人和亲戚也在农村。所以，在执行政策时要留有余地。

2.村干部：政策对象与政策执行者的双重角色。

理解村干部的行为逻辑必须从其既是政策对象，又是政策执行者这一双重角色探讨。一方面，村干部自身作为政策对象，同样受到这些政策的影响和规制，也同样面临退耕还林等类似的问题，在涉及自身利益时，也有参与合谋的动机。作为政策执行者的村干部虽不能算作政府工作人员，处于政策执行体制的末端，但作用巨大。村干部对本村情况熟悉，了解每家每户的家境、户主的个性，而这些地方性知识乡镇干部显然严重缺乏[20](p33)。因此，乡镇政府要落实某项政策、下乡办事，绝不可能直接越过村干部。而村干部是本村“土生土长”的人，须在乡镇干部与村民之间寻求平衡。一方面，不能得罪本村居民。正如上述两个案例表明的那样，村干部如果不能为本村人谋利，村民会认为他们“没有良心”，其权威会在本村大大降低，号召和动员力也会减弱。另一方面，由于村干部实际为乡镇政府“任命”，村干部想继续“当官”的话就必须积极配合乡镇工作，与乡镇干部保持一致。

3.村民：自我利益的坚定维护者。

G村的案例中，村民们都从政策规避中直接获益。因此，他们更有动力争取村干部和乡镇干部的同情和支持，更愿意合谋规避国家政策来逃避处罚或争取更多的资金补贴。在镇政府退耕还林检查之前，丁组组民就联合商讨了“对付”的策略以及“闹大”的办法。①丁组曾经因安装闭路电视的问题偶然碰到该县县委书记，最后得到了妥善处理。因此，丁组村民常说：“县委书记都帮我们解决了问题，我们还怕啥子”。作为政策对象的村民还能够“用脚投票”，采取抵抗、消极不合作、逃避、“钻政策空子”等方式来阻碍政策执行以维护自身利益。同时，如果农村公共政策执行缺少村民的互动参与，任何公共政策都可能流于形式，偏离政策目标。

（二）共谋的制度空间：分离的结构与虚置的制衡。

理解公共政策在基层的运行逻辑，还需把握正式的国家制度、政策执行制度在基层社会是何种状态，又是如何进入基层社会的。政策执行体制的多层级性和“倒金字塔”结构，为我们理解政策执行中的共谋行为提供了制度分析的视角。首先，我国行政体制的多层级性决定了公共政策决策与执行分离的结构设计。从内容上看，乡镇政府执行的公共政策80%来源于上级政府，15%来源于同级政权（乡镇党委、人大和政府）、5%来源于其他公共组织或实体，内容以“三农“为主。[21](p71)乡镇政府及其工作人员承担了大量来自上级的政策执行任务。而与负责制定政策的上级政府强调公共利益与理想的政策目标不同，乡镇干部在执行具体政策时往往更有可能追求本级政府的利益甚至是私人利益，强调具体政策执行情境中的现实政策目标。这种分离的决策和执行结构也可能造成政策制定与现实距离较远、信息不对称，执行中会产生“水土不服”。其次，政策执行体制呈现“倒金字塔”结构，从中央到基层，越往下政府的规模不断缩小，但政府事项却并没有减少。这种现象被形象地描述为“上面千条线，下面一根针”。乡镇政府对上级政府派发的大量政策任务常常是疲于应付，产生消极懈怠心理。而在非紧张时期，“乡镇干部甚至没有动力认真执行退耕还林、计划生育等政策”。其次，决策与执行分离、“倒金字塔”的结构决定了基层的乡镇干部在政策执行过程中具有很大的自由裁量权，而纵向问责机制的滞后、横向监督机制虚置，大大降低了乡镇政府维护个人、本级政府利益的成本，为共谋创造了较大的制度空间。最后，乡镇干部作为典型的街头官僚，与政策对象直接性、高频率的接触，则为共谋创造了时空条件。在这过程中，悬浮于乡镇政府与农村之间，抑或说附属于政策执行体系末端的村干部，是衔接乡镇干部与村民之间的桥梁，黏合了三者间的利益，强化了共谋行为。

对政策执行体制的认识也得到了丁组村民的印证，事后他们说道：

本来只有这么点地，还叫人退（退耕还林），上面也是不晓得我们山上面的情况哟。就说多报点地嘛，中央就晓得哦？离那么远，上面未必还真的派人下来查哦。

而J镇工作人员的一番话则道出了乡镇工作人员对政策执行的真实看法。

上面交代的事情太多了，镇里（镇政府）就那几个人，领导还不干事，我们哪里忙得过来？上面的工作我们勉强把它完成就可以了。这辈子也莫啥希望了，“当一天和尚，撞一天钟”。说实话，计划生育这些跟老百姓有关的，我们也不会那么莫良心，只要莫人告，做得不过分，我们也就“睁一只眼、闭一只眼”。

（三）共谋的社会情境：乡土逻辑与文化。

从根本上讲，一个乡镇就是一个“熟人”，至少也是一个“半熟人”社会，官与官熟、官与民熟、民与民也熟[21](p72)。这一特征决定了面子、人情、关系、传统权威等因素仍在乡村发挥作用并影响公共政策的执行。农村政策执行不可避免带有熟人、半熟人社会的特征。

1.“抬头不见低头见”的相处。

在熟人、半熟人的社会结构中，人们会考虑长期的交往和联系，不能像陌生人社会那样做“一锤子买卖”。在一个村或小镇上，人们总是“抬头不见低头见”，“做事留有余地”的观念影响着人们的行为方式。彼此熟悉的社会环境决定了努力寻求一种不伤和气的方式解决问题和纠纷。村干部L这样说：

都是一个村的乡亲，几乎是天天见。我们也不想什么事情都做绝，主要还是上面（指镇政府）有压力。有时候确实没办法了，我们也想办法跟大家解释、做工作。

2.说不清的面子。

农村社会更类似于情理社会[22](p48)，因此乡村社会中的“面子”起着维系村庄社会结构和村民价值体系的作用[23](p33)。政策执行过程中，要给各方都留足面子。在案例2中，一方面不能把胥某夫妇给逼绝了，以后彼此都“没有好脸色看，面子上也挂不住”。同时，大家会认为村干部不讲情义，不袒护本村人，以后开展工作会很困难。另一方面，村干部也必须维护代表政府权威的乡镇干部的面子，不能让乡镇干部在村里“丢脸”，因此对胥某家进行了一定罚款。同时，乡镇干部也允许村干部有一定的“做主”空间，也要在村民面前给足村干部面子，让村民觉得村干部说话是有分量的。这至少反映出被村民视为“知识分子”和“官”、①虽然我们知道一般的村干部连国家公务员都不算，但偏远地区的村民依然认为那些村干部在他们眼中是“官”、“国家干部”。代表乡村传统权威的村干部仍在解决农村问题中发挥着作用和影响。在案例1中，村干部告诉丁组村民：

莫要跟镇里面的干部雄起，惹急了对哪个都不好，你们把他们好好招待一下不就好好解决了。要是脖子一硬起，人家也急，还怎么解决嘛。

而G村计生主任H（同是丁组村民）这样告诉胥某和何某：

你莫跟镇里和村里那几个人急，反正他们拿你们也没有办法。来了你管一顿饭就是了，让他们好来好走。

3.神奇的烟酒茶。

乡镇干部与村干部在执行政策时往往还会在意一些细节。烧茶、递烟、摆席这些活动，显然能拉近干部与村民间的距离，让彼此间不再那么生疏，很多事情也就可以在烟酒茶中解决和化解。村民或主人家在这些方面能否“懂起”成为影响政策执行的关键。在G村，如果干部办事到某家，茶水、烟酒都没有准备，就会觉得这家太抠，让干部们没面子、不爽。计生主任H事后这样说道：

胥某还算懂得起。人家干部大老远来了你总得给人家烧杯开水哟，也还要留下吃个晌午。烟儿啥的也要扎起（四川话，给充足的意思）。他去买了几包“云烟”（当时十元一包的烟），莫搞两块的“天下秀”噻。十块和两块档次还是不一样噻。人家觉得你屋虽然穷，但礼行还是懂得起。把晌午吃了，酒喝了，还不是要想办法帮你屋把这个问题解决了。

这些留存在农村社会执行政策和解决问题的方式在政策执行研究中往往很少关注，但确是我国农村地区政策执行的真实写照并在解决农村社会问题中发挥着一定的作用。

五、结论与讨论

理解政策执行要构建其包括主体、情境、行为的过程主义框架。G村的两起案例典型地反映了政策执行中的共谋行为产生的原因：既有政策执行中行动主体即乡镇干部、村干部与村民的利益动机，也有政策执行体制中决策与执行分离、纵横向监督虚置的制度结构，更有依然在农村中发挥强有力作用的“乡土逻辑”的影响。一些被研究者们称为“民情”、“地方性知识”在农村社会中的作用，意味着在政策执行过程中，国家正式制度嵌入乡村的过程，也是适应农村社会政治生态，与留存在农村中的非制度形式及乡村社会文化相互影响和建构的过程。这也提醒我们政策执行研究的重点要关注如何通过制度设计来实现“激励兼容”，政策制定与执行要重视民情与运用地方性知识。

共谋只是农村政策执行偏差的一种类型，甚至可以说是十分特殊的情形。也正因为如此，认识政策执行中的共谋行为对进一步提高政策执行水平具有重要意义。首先，共谋规避政策的情形使我们认识到基层政府的工作人员并不必然是公共利益的代表，他们也有自身利益、部门利益。在升迁可能性较小的情况下，反而更在乎自身的现实利益和熟人社会的评价。因此，完善政策执行体制一项非常重要的工作在于完善对基层公务员的激励机制。其次，充足的政策资源、高素质的政策执行人员、正确的政策、良好的沟通协调等因素并非实现既定目标的充要条件。现实的政策执行必然是充满复杂性和不确定性的，并且深受政策环境影响。因此，政策执行研究必须直面真实的执行情境而摒弃教科书式的陈述，从充足的执行案例中去理解政策执行的真实逻辑。再次，政策执行中的共谋行为使我们认识到政策制定与执行体制分离设计、政策监督体制虚置的可能缺陷及造成执行偏差，这提醒我们必须反思和重视公共政策的适应性和科学性问题以及政策创新的必要性。最后，乡土逻辑、农村社会文化依然并将长期对农村政策执行产生影响。我们不能片面和简单地认为这些因素对政策执行就是消极负面的。这至少说明农村社会遗留的解决问题的方式仍然发挥着作用甚至是积极作用。这意味着提炼中国的政策执行理论要关注类似的本土资源；同时这也蕴含着一种政策创新的可能性。

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