论法治与改革的良性互动

2016-03-23莫林

重庆开放大学学报 2016年1期

关键词：法治法律改革

莫　林

（西南政法大学　行政法学院，重庆401120）

论法治与改革的良性互动

莫林

（西南政法大学行政法学院，重庆401120）

法治与改革曾被认为是相互矛盾的，或必须通过技术手段加以调和，但二者实为共生互益和良性互动的关系。“共生”意指法治与改革伴随着社会进步与发展的始终，以各自不同的功能推动社会变迁。“互动”表明二者在改革的优先性与合法性、人的创造性与法的安定性、改革思维与法治思维三方面呈现良性动态演进趋势。法治以其规则性、商谈性、强制性等特征在凝聚改革共识、规范改革进程、防止改革停滞等方面发挥着更重要的作用，而这一功用的发挥以法律程序为关键契合点。

法治；改革；共生；互动；法律程序

自20世纪80年代以来，还未有哪两个词语如“法治”和“改革”一般，在当代中国被如此紧密而频繁地相提并论。它们被奉为现代化建设之双翼，缺一不可。从语词上分析，“改革”包含“改良”“革新”之意，致力于“把事物中旧的不合理的部分改成新的、能适应客观情况的”新要素［1］，要求突破现行秩序、变革既有规则，彰显着动的结构属性。“法治”强调以明确的规则维护既有秩序，确认、保障、修复既定的社会关系，体现趋于保守的思维倾向。内涵上冲突的两个词恰似两个方向吹来的风，共同推动现代化巨轮稳健前行而不致偏离航向。但二者关系为何，有着怎样的相互作用机制，却不是容易回答的问题。是否如一些学者所主张的，法治和改革是一对本质上冲突但能通过技术化处理——如法律解释或广义的“修法”——进行调和的范畴？

或者，能否用中国历史上治乱循环的政治逻辑去理解，视二者为必然交替出现的社会现象？①参见陈金钊《改革与修法的意义阐释》（载《河南大学学报（社会科学版）》2014年第6期）、《法治与改革的关系及改革顶层设计》（载《法学》2014年第8期）、《对‘以法治方式推进改革’的解读》（载《河北法学》2014年第2期）等论文。在国家治理现代化中，哪一项将处于主导地位并发挥主要作用？这诸多问题均需在学理与实践层面上做一番探究。可以预见，在两届中央全会分别以“全面深化改革”和“全面推进依法治国”为主题后，法治与改革及其相互关系将成为学界长期关注的重点论域。

一、革命、改革与法治——一个历史性的回顾

在中国历史上，“改革”与“法治”这两个词似乎从未相伴相随，共同成为特定时期的主要任务。传统语境下，与“改革”最接近的词是“变法”或“改良”，前者如商鞅变法、王安石变法、戊戌变法，其成败取决于贤君的支持与否；后者如清末立宪运动，却往往受挫于时势混乱与变局丛生。中国历史上更常见的是“革命”。作为最激烈的变革形态，革命被视为社会变迁的高效手段，旨在恢复正义和正当秩序，重建理想的政治格局。①从词源学角度分析，革命（revolution）一词来自于天文学，原意指“（环绕中心点的）旋转；绕轴旋转”（见《牛津高阶英汉双解词典》“revolution”词条），后被引申为恢复旧有正义秩序的过程，带有循环、轮回之意。西塞罗曾用同样来自天文学、含有循环意味的conversio来指代人世间的政治动荡；古希腊诸政体——民主制、暴民制、贵族制、寡头制、君主制、僭主制——之间的流转循环构成了“革命”的原初含义。中国历史上的治乱循环更恰切地印证了革命的这一保守含义，民众揭竿而起的目的并非创建新的政治制度，而仅是为了恢复原来的“太平治世”。这亦是“超稳定结构”的固有内涵。从最核心和原始的含义看，“革命”旨在回归，而非创制。马克思认为，革命是阶级矛盾和社会矛盾激化而难以调和的产物，是进步阶级推翻落后阶级必要的暴力行动，亦是政治的最高行动。一次“社会的”或“伟大的”革命意味着在价值观念、社会结构、政治制度、施政方针以及社会、政治领导方面迅速、完全和剧烈的变化；变化越深远，革命越彻底［2］。在“天地革而四时成，汤武革命，顺乎天而应乎人”②参见《周易·革卦·彖传》。的传统革命观和近现代无产阶级革命运动的长期浸润下，“革命”一词在多灾多难的近代中国曾被赋予天然正当性。中国的革命氛围仅在三十多年前才逐渐淡化，但革命思维惯性却未完全消弭。革命思维相对比较激进，企图通过对现有秩序的“大破大立”迅速构建理想中的社会形态。如果将革命喻为气盛冲动的青年，那么法治更像沉稳审慎的老人。法律天然的安定性、保守性和滞后性要求在它的统治下，人们应是理性、温和的存在，主动维护和谐的生活秩序。淡化激进革命思维，是探讨法治与改革关系的前提之一，亦是建设法治中国的必然要求。

虽然共享“变革”内涵，与“革命”相比，“改革”的范围更为有限，速度更为和缓，手段也更为温和。在某些时代，改革往往被当作机会主义来反对，改良亦是“革命意志不坚定”的同义词。其实，改革的本质是社会的自我修正与发展，是社会意识对不符合社会存在的物质生产要素进行反思与修缮的过程。与革命在历史脉络中呈现出点状分布不同，改革是线性的，只要社会不断发展，改革便始终存在。可以说，改革是社会存在与进步的形式，如同新陈代谢之于有机体。从此角度而言，改革与法治交替出现乃是一种错觉。改革伴随社会发展始终，法治也是现代国家治理的常态之一，二者的阶段性划分并不具有绝对性。我们对两者的人为区分，出于对社会主流态势进行把握的需要，旨在分析其中的主要矛盾和主要任务。

改革有激进与渐进之分，也即塞缪尔·亨廷顿（Samuel Huntington）所说的闪电战式改革③闪电战式改革主张尽早将整个改革计划全盘推出，在改革的最初阶段就全面推进，尽量争取逐个实现，以图尽可能有所收获。费边主义改革将改革目标隐藏不露，把各个目标分拆开来一事一办、渐次进行。前者是一种“全面的、‘斩草除根’”的战略，后者是一种“渐进的、‘枝节’”的战略。（参见塞缪尔·P·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华、刘为等译，沈宗美校。北京：生活·读书·新知三联书店，1989年版，第318页。）和费边主义改革④“费边主义”（Fabianism），又称“费边社会主义”（Fabian Socialism），是19世纪后期流行于英国的一种主张采取渐进措施对资本主义进行点滴改良的资产阶级社会主义思潮。费边主义认为，从资本主义到社会主义的转变是一个渐进而必然的过程，但这一过程绝非马克思主义所倡导的阶级斗争和暴力革命，而是民主、温和、循序渐进的改革。因此，这一思潮以公元前3世纪古罗马一位因主张等待时机、避免决战的战略而闻名的将军费边命名。恩格斯曾评论费边主义的主要目的就是“使资产者皈依社会主义，从而用和平的和立宪的办法来实行社会主义”。（参见中央编译局：《马克思恩格斯全集》，北京：人民出版社，2008年版，第37卷，第351页。）的战略之分。在一国现代化中，两种策略通常配合使用，在不同时期、面对不同任务发挥不同作用。中国的改革主要采用渐进模式，这不仅肇因于广袤的治理范围和复杂的政治生态，更由于闪电战模式固有的苛刻条件。首先，闪电战式改革通常需要强势领导人的卡里斯玛型权威为后盾。其次，闪电战式改革要求的背景条件极高，即“整个过程中的所有党派相对来说都是给定的和不变的，或者简单地说，当事各方的格局是高度稳定的”［2］，这在社会转型时期很难满足。再次，闪电战式改革需要改革者有高超的政治技巧，他必须清晰地预测到通盘推出的改革策略在未来会争取到怎样的盟友或树立怎样的对手。若缺乏这一判断力，改革者将招致不必要的反对。最后，亦是最关键、最实质的原因在于，在一个转型国家中进行改革，其要旨乃是创造一种形势，以便去影响——而不是决定——政治舞台上的各个角色。改革者不能企图迅速抛出大量问题去击溃所有阻碍，而“要用一个看起来目标极为有限的计划来使阻力缩小到最低限度”。闪电战式改革由于全面出击，希望“毕其功于一役”，往往树敌太多，让所有与现行秩序有利害关系的社会集团和政治势力都感受到威胁。其结果仅是不恰当地唤醒了所有潜在的反对力量，并“在错误的时间和错误的问题上把本不该动员的集团动员到政治斗争中来”［2］。

20世纪70年代末，我国逐渐走上了渐进式改革之路，这一过程伴随着“先易后难”“先经济后政治”的权宜取舍，以及中央与地方的动态博弈。无论如何，革命氛围的消退和稳健方针的施行，为法制建设提供了契机。更由于渐进性路径的温和与灵活，闪电战式改革“牵一发而动全身”的风险才被降至最低，法治发育才有了稳定的基床。20世纪70年代后期，面对百废待兴与无法可依的现状，邓小平提出“四个现代化一定要有两手”，即“一手抓建设，一手抓法制”［3］，要求在经济建设的同时尽快制定出调整基本社会关系的法律，为前者创造稳定的制度环境。这一时期，法制为经济发展保驾护航或提供规则系统而生，作为手段而存在，因而很少具备自身独立的价值内涵，更多体现为工具意义。2011年，中国特色社会主义法律体系宣告形成，标志着各法律部门已基本齐全，大规模的法制建设已经完成。法制工作的重心从健全“法律体系”向建设“法治体系”转变。法治并非单纯的规范体系或制度，还意味着一种宏观的治国方略、理性的办事原则、民主的法制模式、文明的法律精神和理性的社会秩序与社会状态［4］。法治不仅仅将自身视为工具，尽管它是国家治理模式中较好的一种，它更强调公平正义、规则意识、权利保障、权力限制和程序要求；它不仅关注外在制度构建，更重视社会成员——无论是治理者还是被治者——法治思维与法治方式的塑造。可以说，1978年以来的“法制——法治”建设历程所展现的，乃是法律被赋予鲜明的价值立场，增强自身独立性与自主性，逐渐弱化工具色彩而提升目的意涵的努力。与西方不同，中国的法治事业由于缺少自然法那样的法上之法传统，其权威性的树立缺乏超验存在的助力，更多依赖法治实践的逐步培育。无论将宪法作为现代社会的“高级法”背景，还是强调其“国家根本法”和“治国安邦总章程”属性［5］，都是试图在实定法层面树立一个最高权威。以儒家文化为核心的中国传统哲学是入世和伦理化的。“对于中国人来说，‘权威’总是人格化的。因此，对中国人有深远影响的思想不可能是抽象的原理，而必须是具有权威性的具体的人说过的话。”［6］加之，由于缺少上帝律令般永恒而至高无上的戒律劝诫，国人对万物总持有一种浓厚的实用主义心态，法律本身绝非值得尊敬、遵从的事物，更遑论崇高理念的载体。如何将人格化权威转变为非人格的规则性权威，如何将法律从国人眼中的工具性形象转化为带有崇高色彩、值得追求的价值理性行动对象，是法治权威乃至法治信仰形成的关键。在世俗化思维根深蒂固的中国，对宪法权威的高扬不失为有效途径之一。

二、法治与改革的共生互益

内涵上的冲突已让一些学者认为改革与法治实属不可调和的两种社会现象［7～10］，这实是一种误解。的确，作为图新求变的政治行动，改革与法治的安定性、保守性似有龃龉，但不能因为表面上的“对抗”而忽视深层次上相互补益的良性互动机制。马克思曾言，“每当工业和商业的发展创造出新的交往形式，例如保险公司等等，法便不得不承认它们都是获得财产的方式”［11］。改革之目的在于推动生产力和生产关系的改良提高，法律对生产力及生产关系的进步又具有回应和保障功能，两者实为“殊途同归”［12］。在我国早期经济、社会变革中，一些政策部署表面上符合国家建设计划的大方向或社会主义制度的基本原理，初期也确实产生了一些积极效果，但最终被证明与期望目标南辕北辙。①如1958年兴起的人民公社运动。人民公社也曾起到过一定促进农业生产力提高的效果，但其政社不分、管理过分集中、经营方式过于单一和分配上的平均主义等弊端，随着时间推移迅速暴露出来，最终又阻碍甚至破坏了农业发展。回顾之可发现，这些决策既缺乏对生产水平的科学评估，也没有经过严格的研究论证，尤其在法制不健全状态下完全没有经历科学的立法论证和公开征求意见等法定程序，从而造成了不良后果。政治决策的科学性和有效性通常需要合理的立法程序予以确证，并不断通过实践反馈进行修正。未经科学评估和合法性论证的决策往往与社会需求背道而驰。尽管存在概念上的冲突，法治与改革的结合却能避免决策与现实不相适应，发挥相互促进的作用。

1.改革的优先性与合法性

改革开放为中国带来的巨变长久地振奋人心，我们从中收获的巨大经济红利和国家实力赋予了改革几乎无与伦比的正当性与优先性。但随着全球经济增速放缓、市场体制的完善和产业结构的调整，改革势必进入调节换挡的新阶段，以改革之名为决策提供合法性的效果已不如从前。加之教育水平的提高和权利意识的萌发，民众对政府行为的评价不再仅仅着眼于“结果良好”，而更注重决策制订过程中知情权、参与权和决策实施过程中的监督权、反馈权的运用。在这一趋势下，改革本身不证自明的优先性会逐渐褪去，改革过程的合法性与改革结果的合理性将被并重强调。为确保改革过程的合法性，法律的“内在道德”将发挥重要作用。“立法先行”使改革措施得到充分的预先评估和论证，并保证改革尽可能在预定轨道上进行。法律的稳定性确保改革不至于过分灵活嬗变，使其在一定阶段内保持一定的稳定性和可预期性，而这反过来又要求科学的立法评估是尽可能充分完备的，能保证改革计划经受住一定情势变迁的考验。因为“适用于相对有限情形的法令和命令的制定受公布的、清楚的、稳定的和较为一般性的规则的引导”［13］，任何一项具体的改革指令无论如何富有效益或新意，都不能突破一般法确立的若干底线。“官方行动与法律的一致性”不仅要求改革主体的一切行动与既定规则相符，更意味着改革者借助国家立法权“对自己的行为完成了一项内部确认”［14］。改革红利的公平、公正分配是改革正当性的社会基础，法治则是改革正当性的规则基础。为确保改革结果的合理性，利益相关者可借助司法权的事后审查机制，对产生负效益的改革措施进行追责、修补。通过个案方式对具体事项做出调整，亦能降低利益相关者出于对部分改革结果的不满而否定整个改革方案的可能性。总之，法治以其内在品质“把改革主张转换成法治规范，用法治方式化解改革风险、减少改革成本、巩固改革成果”［15］，已成为赋予改革合法性与合理性的关键所在。改革近四十年来的“天然”优先性在新的时期必须从法治处汲取新的正当性来源，与后者共同组成新时期社会发展的新的增长极。

2.人的创造性与法的安定性

改革的启动、推进大多由社会精英完成。这一精英群体既包括君主制下的最高统治者，也包括民主制下的上层官僚精英。尽管社会变革的原动力始终来自现实的社会存在和物质生产关系，但充分意识到生产关系中潜伏的危机和改革的必要性，却必须仰赖精英人物的智识与洞察力。在一个进步社会中，任何新观念、新事物或新生活方式总是先由在财富或智识上较优秀的那一部分人先行尝试，然后再推广至其余大多数成员。这即是哈耶克（Friedrich August von Hayek，1899-1992）所言的“梯队发展方式”（echelon fashion）［16］。无论康有为、梁启超，还是二战时的罗斯福，本质上都属于对社会发展规律和社会变革需求有着深邃判断力的政治精英。他们或依靠更高权威，或凭借自己的优势地位，运筹帷幄，谋求共识，全力推行。从这一角度看，改革可以说是社会精英领导普通民众发挥主观能动性改造社会，以免致其陷入难以挽回的深重危机的过程。

但从另一角度看，改革作为政治活动，始终充斥着改革派与守旧派、重整利益格局与维护既得利益之间的政治角力，充满了阻力和不确定性。改革者在致力于突破创新之际，也必须遵行“成王败寇”法则，承担起巨大的政治风险和法律风险。相反，法治源于长久以来政治生活经验的积累，本质上要求人们服从规则之治。一方面，规则——特别是其中的程序规则——可以为改革行动划定边界，明确其手段的限度，避免其过于迅猛激进，引发社会动荡；另一方面，改革者采取法律所允许的合理举措，在失败之际可保护其免受攻击。换言之，在是否改革、如何改革的问题上若能在法律层面预先确立一套程序性机制，则改革无论成败，均可通过温和的法治方式进行转换［17］。同时，改革者在改革前往往会进行价值预判，确立应追求的社会目的并预测可能的社会效果。在这一过程中引入法治价值进行引导，可以避免以个别改革者的价值判断代替法律的价值判断，为人的创造性划定一条法治红线。总之，“改革不能固步自封，必须勇于探索，但也不能信马由缰，突破法治的红线”［15］。

3.改革思维与法治思维

改革思维强调先行先试、勇于探索、敢于突破，而法治思维是一种规则与程序思维、权利与义务思维和授权与监督思维。前者重视实质目标的达成，后者更要求一切行动遵循一定的法律程序。因此，从表面上看，改革与法治在逻辑上冲突，在运行方式上难以协调。实际上，这种表面化矛盾来源于一种较为隐蔽的思维误区，即改革似乎天然是动态而激进的，法治天然是静态而保守的。有学者指出，这实际上是将“好的改革”与“差的法治”进行了对照解读，而良好的法治“本身就包含了如何突破过时法律束缚的机制功能”［18］。改革之“变”既有解构秩序之变，亦有建构秩序之变；既有偏好无序之变，又有偏好有序之变；既有激进的一面，也有按部就班、循序渐进的内在要求。疾风骤雨式的改革不是没有，但一般出现在改革之初，具有启动功效。更重要的是，法治绝非静态概念，社会的不断发展不仅需要法治与时俱进，更要求后者推动进一步的发展。《德里宣言》（1959）将法治视为一个“有力的概念”，它“不仅可用来保护及推行个人在自由社会中的公民权利和政治权利，而且亦可用来建立社会的、经济的、教育的及文化的各种条件，在这些条件下，个人的合法期望和尊严得以付诸实现”［19］。可以说，“成人”亦是法治的目的之一。秩序良好而又充满活力的法治状态不仅能为改革提供广阔有序的空间，更能持续地对社会变迁予以积极回应。回应的方式可以是扩大公民参与、提供商谈平台，也可以是强化立法博弈、提供合作的道德评价体系等。因此，法治思维与改革思维均兼有动态与静态两方面的规定性，二者并非相互冲突。“在有序之改革与积极之法治之间，存在高度的思维兼容性。”［18］

三、法治与改革的良性互动

1.法制对改革的服务与保障

在改革历经试行、反馈、调整并被最终确定为行之有效后，法治——尤其通过立法——对这一措施予以确认，对改革成果进行巩固，历来是法治之于改革的首要功能。以内含国家强制力的法律做出的确认行为，能最有力地促进改革继续前行。这一过程中，法治（立法）以被动姿态，回应改革带来的一系列变化。十一届三中全会以来的发展历程，尤其在经济体制改革领域，法治与改革的关系主要体现于此。例如，1979年制定的《中外合资经营企业法》为私营经济的成长提供了必需的制度环境，在吸引外资方面功不可没，但也曾带来一些限制。该法第六条第一款曾规定：“董事会设董事长一人，由中国合营者担任。”将董事长任职的范围限定在中方，相当于将经营管理的主导权赋予中国企业家，不利于激发外商真正参与在华投资和融入中国市场的积极性。经过若干年的施行、反馈，国家决定放开该方面的限制，于1990年将上述第六条修改为“董事长和副董事长由各合营方协商确定或董事会选举产生”。这一修改调动了各方积极性，进一步激活了市场。此外，该法还取消了合营期限的相关规定，企业可以灵活地根据市场行情自由决定经营时间。可以说，在这一时期，法律与改革呈现出手段与目的的关系。法律作为一种不错的改革推进工具，在巩固、服务、进一步促进改革方面发挥着重要作用。1984年党的十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，要求“使越来越多的经济关系和经济活动准则需要用法律形式固定下来”，立法、司法机关和司法行政管理部门要为经济建设服务，初步体现了法律助力经济体制改革的思想。到了1987年，法律对政治、经济和社会生活的制度化保障机制开始被明确强调。党的十三大报告提出：“法制建设必须贯穿于改革的全过程，必须保障建设和改革的秩序，使改革的成果得以巩固。应兴应革的事情，要尽可能用法律或制度的形式加以明确。”报告具体列举了党、政权组织同其他社会组织的关系，国家政权组织内部活动，中央、地方、基层之间的关系，人员的培养、选拔、使用和淘汰等若干领域，要求这些领域均应实现制度化与法律化。法制建设与改革的关系相关论述第一次出现在党代会报告中，表明执政者逐渐意识到法制必须与改革同步进行，否则改革成果将难以得到巩固。但这一时期的论述更强调法律的制度性保障与规范功能，更多体现“法制”意涵。

2.法治对改革的规范与促进

随着社会转型的加速，法律以更积极的姿态投身于社会实践，逐渐以其规范性、可预期性、公开性等特质，将改革置于更稳定有序的框架下运行。改革开放之初，面对深陷困境的社会诸领域，执政者需要以壮士断腕的决心、“大破大立”之气势快速完成新旧更迭与路径探索的任务。彼时，党中央下放了很多权力，要求以“摸着石头过河”的精神为改革趟出一条路。这种先摸索、后试点、再改革，最后证明可行再通过立法予以确认和巩固的方式在改革初期取得了巨大成效，以致沿用至今。由于需要授予各职能部门诸多自由裁量权，权力在开辟新途的同时难免存在巨大的被滥用的可能性。加之，强国富民的迫切需要使得一切与经济发展相冲突的价值目标都要让位一旁，权利、公平、诚信等价值逐渐屈尊于发展、速度的指标。改革本身成为目的，获得至高无上的正当性，甚至出现为改革而改革的极端情形。如何避免改革的过激与盲目性是必须进行的冷静反思。

法治作为一种宏观的治国方略和理性的办事原则，能为改革提供良好的规范框架。首先，观念层面上，法治作为法律的优良品质，其蕴涵的理性、宽容以及对人权、公正的推崇能有效修正改革中的一些激进倾向。改革本身绝非目的，通过改革激活市场经济、限制公权力、保障私权利，让人民活得自由、富足而有尊严才是最终目的。法治为改革设定边界，为不能以改革之名加以侵害的各种权利提供保障，使改革温和化和理性化。其次，规范层面上，经过长期实践，我们对改革的规律、效果已积累了很多经验。当下改革已不需要四处出击，而应更加注重针对性。凭借现有经验，完全可对特定改革事先立法，在法律层面明确施行的目的及对象范围，将改革及其方式牢牢限定在法治框架内。“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”的重大决策法定程序应该进一步得到落实。改革不仅要 “摸着石头过河”，更要 “沿着法治过河”，①韩大元教授更提出改革要“摸着宪法过河”。宪法是国家根本法，是社会共识的最高体现，亦是规则之治的基础与核心，这均是规则性。（参见韩大元《摸着宪法过河》，载《财经》，十五周年纪念版，2013年10月14日）。做到“重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”。②根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。

法治以其商谈机制、求同存异之精神为改革凝聚最高层次的共识。综观当下，社会诸基础体制改革已基本完成，剩下的都是利益错综复杂、变革阻力较大的敏感领域。如果说此前的改革更多依赖政策的强力推行，那么在利益格局固化、行业屏障坚固、腐败风险加剧的攻坚期，改革需要更高层面的共识为其提供助力。习近平总书记在中共中央政治局第四次集体学习时提出 “以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐”，①参见《依法治国依法执政依法行政共同推进法治国家法治政府法治社会一体建设》，载《人民日报》2013年02月25日，第01版。为改革共识的形成提供了新思路。法治作为治理体系，主要规制人之行为；但其中蕴含的规则意识、公平意识、责任意识等，能潜移默化地引导人的思想，形塑共同的法治思维、法治精神和法治行为模式，最终形成普遍的法治信仰。从立法角度看，法律是各方竞争、妥协的产物，经由论证、审议、表决等程序，立法主体能充分表达不同意见，暂时搁置争议，将“最低限度的共识”或意见的“最大公约数”凝结为法律。在国家强制力的保障下，这一国家层面的共识能得到比部门规章或地方法规更有力的施行。

法治以其国家强制性冲破既得利益集团制造的改革困境。凝聚改革共识，利益问题无法回避。法律通过表达利益要求、平衡利益冲突、重整利益格局对利益进行分配、协调或整合。改革是一个打破现存利益格局的过程，当前改革面临的最大阻碍来自部分既得利益集团。目前看来，较稳妥而富有效率的利益修正路径唯有“立法先行”。在利益格局固化背景下，立法者根据改革方向和进一步计划，对相关利益进行评估、论证、选择，承认需进一步保障的利益，拒绝、破除对改革形成阻碍或缺乏公益正当性的利益。这不仅需要在立法时通过利益博弈达成初步一致，更需要在实际执行时严格依法分配利益，在执法和司法中对每一个案进行利益平衡与恢复。利益固化的破除与重塑是重新激活社会的关键，也是达成改革共识的前提条件之一，否则改革将继续困于“转型陷阱”②“转型陷阱”是指，在改革和转型过程中形成的既得利益格局阻止进一步变革的过程，要求维持现状，希望将某些具有过渡性特征的体制因素定型化，形成最有利于其利益最大化的“混合型体制”，并由此导致经济社会发展的畸形化和经济社会问题的不断积累。而难以前行。

总之，法治以其价值内涵、规制方式与利益调整机能，将纷繁复杂的改革意志统合为改革共识。作为人民意志的载体，法律不仅仅是执政理念的表达，“先行先试”游离于法律之外，亦不利于法治的统一与法律权威的树立。新时期的改革不仅需要“大破大立”，更需要“先立后破”和“破立并举”。

3.法律程序：法治与改革的关键契合点

法治的开放性与改革变动性的互动机制，关键体现为法律程序的运作。通过法治凝聚改革共识，更不能忽视法律程序的作用。法律程序是按照一定顺序、方式和步骤做出法律决定的过程。长久以来，面对纷繁复杂的改革时局，立法者更多在实体领域谋求变通。由于利益诸方对是否改、如何改的意见很不统一，法律制定被强调应“宜粗不宜细”。同时，政府职能部门被授予大量的规章制定权和自由裁量权，要求其在实践探索中及时总结、反馈经验，为后期立法收集材料。因强调灵活完成实质性改革任务，法律不得不带有一定的宣示性特征而不便于具体操作落实；行政法规、地方政府规章化身中流砥柱，成为处理实际事务的主要依据。但细观之，后者的科学性、制定程序以及体系协调性很难有所保证，并完全处于授权范围内。随着改革的深化，“部门立法”导致的规范性冲突和结构性矛盾日益凸显，碎片化治理产生的利益“割据”也时有暴露，部门利益制度化更广受诟病。如何修复已显支离的改革图景？如何破除利益屏障并重塑共识？重新审视法律程序的功能或许是不错的思路。

法律程序在凝聚改革共识中的作用鲜为人提及。实际上，程序在现代政治和法律系统中处于枢纽地位，具有独立价值。美国法官威廉姆·道格拉斯曾言：“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。”①参见《依法治国依法执政依法行政共同推进法治国家法治政府法治社会一体建设》，载《人民日报》2013年02月25日，第01版。程序不仅能限制恣意，将政治权力的配置、实施、监督、追责用法定流程予以规制；也能通过立法程序，将各方利益诉求纳入规范化、程式化的商谈博弈渠道，经过合理的表决程序得出立法成果。法律程序对凝聚改革共识亦大有裨益。首先，与实体规则相比，法律程序具有更多中立性和参与性。它仅提供商谈平台、整合歧见的手段以及得出最终定论的方式；它从不预设“正确”答案或真理标准，而仅通过促进交流沟通、加强理性思考、扩展选择范围、排除外部干扰来尽可能地确保决策的客观性与合理性。其次，法律程序既能限制改革者的恣意，又为其保留必要的自由裁量余地。程序公开、程序参与为决策过程提供了程式化约束机制，有利于防止决策者武断行事，又不至于束缚其手脚。再次，任何改革均难以让所有人满意，但在提供充分、平等的发言机会后，历经公平、公正、公开程序形成的决策，也能得到异见者的尊重和执行，因为过程的正当性能加强结果的可接受性。最后，或许最重要的是，法律程序能降低改革者的责任风险。改革总是充满风险，不仅时常遭到反对者的攻讦，失败之后还可能遭受更大的责难。公认的法律程序不仅赋予决策以权威性，也微妙地将责任风险分配至正反两方。相较于实体权利义务分配，程序权利义务的确立更易获得相互妥协，一致同意的决策流程可缓和决策失败的可责难性。在法律程序越发达的地方，道德论证和意识形态攻讦就越弱，改革者承受的责难就越轻。因此，法律程序以其价值无涉性、参与性、形式合理性为重整利益格局提供了较好途径。

另一方面，价值多元亦加重了改革矛盾丛生的程度。自从中国被迫走上现代化之路，东方与西方、传统与现代价值观之间的冲突、对抗与融合便从未止息。特别在市场经济转型过程中，政府这只“看得见的手”所应发挥的作用和限度更引发着持久论争。因此，改革必须从整个社会、从基层治理者那里汲取灵感和力量，这也是社会共治的内在要求之一。法律程序恰如罗尔斯的“无知之幕”，对价值纷争尽量做到“视而不见”，能最大限度地搁置争议，并为社会各个主体提供参与机会。在政府主导型改革中，若不注重程序的约束和扩张作用，运作极易混乱，社会也容易失序，而一旦忽视程序的价值吸纳和扩大参与机制，改革也会很快失去来自社会的原动力。可以肯定，“通过中立性的程序来增强社会共识、整顿竞争秩序，既是过去实践发展的必然结果，又是今后改革深化的重要前提”［20］。

四、结语

回顾中国此前的政治进化历程，“一统就死、一放就乱”的悖论常充斥其间，如何构建“既充满活力又安定有序”的现代化模式始终是国人的心头症结。尽管如此，我们仍能依稀辨明一个总的趋势，那就是意识形态从斗争模式向共识模式的转变。如果说“以阶级斗争为纲”是斗争模式的典型体现，那么“和谐社会”的提出则标志着共识模式的崛起。也唯有在这一背景下，法治与改革才能共筑良性互动格局。否则，在斗争模式下，不是改革被贬斥为“软弱”“绥靖”或“倒退”，就是法治在暴戾恣睢的“革命”运动中荡然无存。以“共识”为逻辑起点，当下关于“社会共治”“善治”以及“国家治理现代化”的热议，实是表达了国人对理想中的现代化路径的憧憬。在共识观渐受重视之际，法治的意义理应被高扬。因为从价值体系或意识形态的高度观察，法治本身即是一种共识的凝结。如果人人遵从规则，恪守契约，维护正义，真正认同法治所内蕴的价值内涵，社会共识必不难形成。

“共生”和“互动”是法治与改革相互关系的一个基本观察结论。“共生”是对存在状态的总结，意味着二者并非如“治乱循环”一般交替出现。在一个进步社会中，改革就是社会的新陈代谢，无时无刻不在进行。法治是维护、疏导、促进这一新陈代谢的有效工具，更是引领改革方向的价值综合体。尽管古代变法中无从论及法治，但规则的作用始终为变法者所重视。毫无疑问，法治与改革之间始终存在张力。如何将这一内在张力转变为推动社会发展的强劲动力，使二者相得益彰，是其中的核心问题。作为“使人类行为服从于规则之治的事业”［14］，法治以其规则性、程序性、强制性保障改革决策的高效执行。“依法律规则决策和行动是最少成本和最高效率的，它可以避免决策因意见分散和长官意志多变导致低效率甚至负效率。”［21］这一功能在改革攻坚期尤为重要，它确保了高效率的政府行动。另一方面，改革也是法治进步的动因和前提，法治发展必须植根于社会发展的基本逻辑和内在规律。改革速度决定了法治的成长速度，改革发掘的新问题丰富着法治的内涵。“只有法律体系具备内在的连贯性，改革才有稳定的基础；只有改革能稳步、有序推进，法律才能因‘时’而动、随‘时’而转。”［22］法治与改革互为促进、比翼双飞，才能为国家治理体系和治理能力现代化提供长久不竭的动力。

［1］中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典：第6版［M］.北京：商务印书馆，2012：416.

［2］塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.王冠华，刘为，等译.宗美，校.北京：生活·读书·新知三联书店，1989.

［3］邓小平.邓小平文选：第3卷［M］.北京：人民出版社1994：154.

［4］付子堂.法理学初阶：第5版［M］.北京：法律出版社，2015：216.

［5］习近平.在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话［N］.人民日报，2012-12-05 （2）.

［6］孙隆基.中国文化的深层结构［M］.桂林：广西师范大学出版社，2011：200.

［7］陈金钊.“法治改革观”及其意义——十八大以来法治思维的重大变化［J］.法学评论，2014，（6）.

［8］陈金钊.对“以法治方式推进改革”的解读［J］.河北法学，2014（2）.

［9］陈金钊.法治与改革思维的冲突及消解［J］.南京师范大学学报（社会科学版），2014（3）.

［10］陈金钊.如何理解法治与改革的关系［J］.苏州大学学报（法学版），2014（2）.

［11］马克思恩格斯选集：第1卷［M］.北京：人民出版社，2012：214.

［12］姜伟.全面深化改革与全面推进依法治国关系论纲［J］.中国法学，2014：6.