相对不起诉与社区帮教对接机制探究<br/>——以检察机关加强和创新社会管理为视角

相对不起诉与社区帮教对接机制探究
——以检察机关加强和创新社会管理为视角

2016-03-23吴应甲

长江大学学报（社会科学版） 2016年4期

关键词：检察机关

吴应甲

(厦门大学法学院，福建厦门 361005)

相对不起诉与社区帮教对接机制探究

——以检察机关加强和创新社会管理为视角

吴应甲

(厦门大学法学院，福建厦门 361005)

摘要：检察机关相对不起诉案件呈逐年上升趋势，而针对该类不起诉人群的帮教工作尚处于探索阶段。相对不起诉与社区帮教对接机制在实践中存在帮教队伍不专业、帮教形式不多元、帮教程序不科学、帮教措施不得力等问题。因此，应在完善相关法规的基础上，出台《社区帮教法》，将拟相对不起诉人和相对不起诉人纳入帮教范畴。各地检察机关可以根据本地的实际情况会同司法局制订相应的实施方案，对我国《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》的相关原则性规定予以细化。

关键词：检察机关；相对不起诉；社区帮教；对接机制

近年来，随着宽严相济刑事政策的贯彻执行和刑事和解工作的深入开展，相对不起诉案件逐年增多。刑事和解与相对不起诉工作的社会效果和执法公信力问题也日益引起广泛关注，其中不乏质疑的声音。同时，相对不起诉人这一特殊群体对社会稳定也确实存在一定的隐患，给社会管理带来新的挑战。

一、对接机制的概念和社会质疑

(一)相对不起诉与社区帮教对接机制的概念

相对不起诉与社区帮教对接机制，即人民检察院在司法局及其下属机构的配合下，作出相对不起诉决定之前，通过社区服务、法制教育等社区帮教活动，促使拟相对不起诉人真诚悔罪、积极悔改，以及在作出相对不起诉决定之后，通过设立观察期，促使被不起诉人尽快回归社会，进而化解加害人与被害人之间、加害人与社区之间的矛盾，减少社会对立面的制度。[1]

(二)社会质疑

一是合法性质疑。从性质上讲，社区帮教属于社会帮教，目前我国的立法尚处于空白状态，没有制定专门、统一的《社区帮教法》，各地均是根据各自的实际情况制定一些相关的工作制度。而对拟相对不起诉人和相对不起诉人进行帮教更是前所未有，立法上的空白和相关理论的缺乏，导致实践中对开展这项工作的认识莫衷一是，有的认为没有法律依据，有突破法律底线之嫌；有的认为客观上增加了相对不起诉人的责任、义务，不利于维护相对不起诉人的合法权益。二是必要性质疑。社区矫正工作已在全国推行，将拟相对不起诉人和相对不起诉人纳入社区矫正范围即可，没必要单独设置帮教对接机制。[2]三是可行性质疑。有的认为该项机制会增加检察机关的工作量和帮教机构的经济负担，在“案多人少”矛盾日益突出、帮教经费相对紧张的情况下不可行；有的认为对拟相对不起诉人的帮教会延长诉讼期限，降低诉讼效率；有的认为社区帮教对相对不起诉人没有强制性惩罚措施，被帮教人不愿服从帮教，帮教工作没有生命力。

二、实行对接机制的必要性

虽然现行的法律条文中没有规定关于相对不起诉人社区帮教的具体内容，但是执法并不是机械地执行法律条文，而是一个在不违背法律精神和原则的条件下随着社会发展和认识深入而逐渐演进的过程。

(一)对帮教机制合法性、必要性质疑的回应

第一，不违背法理基础。我国《刑事诉讼法》第142条第2款规定：“相对不起诉，是指人民检察院对侦查机关侦查终结移送审查起诉的案件，经过审查后，认为犯罪嫌疑人的犯罪行为情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚时，依法作出不起诉的决定。”由此可见，检察机关作出相对不起诉决定的前提是行为人“构成犯罪”，行为人及其行为本身具有一定的社会危害性和人身危险性。从法律伦理角度来讲，相对不起诉人虽然因为犯罪情节轻微可以不承担刑罚后果，但他毕竟已经构成犯罪，其行为应该接受社会正义的评判和谴责，并为此承担社会正义给他的压力和一定的社会义务，这也是拟相对不起诉人和相对不起诉人接受帮教的法理基础。[3]

第二，有利于保障相对不起诉人的权益。拟相对不起诉人可以通过接受社区帮教，参与社区服务、法制教育等活动来体现其真诚悔罪、积极悔改的态度，化解与被害人之间的矛盾，获取被害人的谅解和社会的认可，为检察机关对其从轻处罚，最终作出相对不起诉决定提供依据；在作出相对不起诉决定之后，可以通过接受社区帮教尽快回归社会，所以，实行社区帮教，有利于更充分地保障拟相对不起诉人和相对不起诉人的权益。

第三，不适宜纳入社区矫正范围。现行的社区矫正是一种刑罚执行方式，其实质就是罪犯在监外执行，对象是被判管制、缓刑、假释、因保外就医等被暂予监外执行的、被剥夺政治权利的，可在社会上服刑的犯罪分子。但相对不起诉的当事人并非犯罪分子，未经法院审判，也就不存在刑罚执行的问题。[4]虽然在采用的措施、方式上可以借鉴社区矫正，但两者之间还是有着原则性的区别，让相对不起诉当事人接受社区矫正，混淆了社区矫正和社区帮教的法律界限，扩大了社区矫正工作的范围。

(二)推进检察机关参与加强与创新社会管理的需要

第一，有利于转变执法理念，增强检察机关参与加强与创新社会管理的自觉性。相对不起诉人在未经审判机关审判的情况下，检察机关即终结刑事诉讼程序，将其放归社会，对社会稳定和安全存在隐患的事实不容忽视，实践中相对不起诉人重新犯罪的现象也确实时有发生。如何对这部分人进行合理的教育引导，彻底消灭其社会危害性，使之回归社会并且不再犯罪，逐渐成为社会管理的新课题。以往检察机关在作出不起诉决定之后便将其推入社会不管不问、放任自流，导致他们很容易成为社会管理和法制建设中的盲区。建立对接机制促使检察机关打破传统习惯，转变执法理念，主动参与到相对不起诉人的社会管理中来，积极营造检察机关、社会、家庭对相对不起诉人实施全面帮教改造的氛围，增强了不起诉人回归社会的信心和决心，彰显了检察机关在社会管理中的实践价值。

第二，有利于更好地发挥检察职能，增强检察机关参与加强与创新社会管理的积极性。检察机关参与加强与创新社会管理，必须通过执法办案、履行法律监督职能来实现，并使之更具有生命力和可行性。预防和减少犯罪，保持和谐稳定的社会环境，全面提升社会功能，是检察机关长期而艰巨的任务。实行对接机制，是检察机关在新形势下强化检察职能、拓展检察领域、延伸检察触角的一种有益尝试，通过实践，逐渐把拟相对不起诉人和相对不起诉人的帮教工作纳入法制化、制度化的轨道，提升社会管理水平，有效解决相对不起诉人长期以来的脱管问题。

第三，有利于推进检察机制改革，增强检察机关参与加强与创新社会管理的有效性。检察机关参与加强与创新社会管理，要着眼于建立长效工作机制，着重解决现行体制、机制中存在的阻碍检察工作科学发展的因素。实行对接机制，对于行使不起诉权力的检察机关来说，通过社区帮教将相对不起诉人以及拟相对不起诉人置于公众视线范围之内，有利于社会各界对检察机关的权力运行进行监督，防止司法腐败和冤假错案的发生，保障司法公平、公正，较好地解决了一直困扰着检察机关的相对不起诉、刑事和解等工作的社会公信力问题。[5]

(三)实现检察执法法律效果与社会效果相统一的需要

检察执法的过程实质上就是法律适用的过程。实现办案的法律效果就是通过法律适用，使法的秩序、效果、平等、正义等基本价值得以实现。同时，检察执法不仅要惩罚与教育犯罪人,还要化解社会矛盾，全面恢复因犯罪而给被害人和社会造成的损失，通过法律途径和社会措施修复因犯罪而破坏的法律关系和社会秩序。对接机制能够从三个方面较好地体现检察执法法律效果与社会效果相统一：

其一，在作出不起诉决定之前，通过教育帮助，使拟相对不起诉人充分认识到自己的刑事犯罪行为给被害人造成的伤害、给社会造成的不良影响，促使其真诚悔罪，用实际行动来抚慰被害人的心理创伤，消除犯罪行为造成的不良后果。同时，通过在相对不起诉中引入第三方(帮教机构)的评估和监督，对拟相对不起诉人是否真诚悔罪、和加害人之间的矛盾是否真正化解、不起诉后是否具有社会危害性等进行社会评估，为检察机关作出是否相对不起诉的决定提供重要依据，保证了作出或撤销相对不起诉决定的科学性和公平性。

其二，受害人一方可以在公开、自由的环境下，更为直观地了解犯罪人的犯罪动机及对犯罪结果的承担，便于轻微犯罪人做出弥补犯罪行为和对受害人示以悔过之心，便于受害人更快、更好地化解其与施害者的矛盾，促进被犯罪行为所破坏的社会关系得到尽快修复。

其三，在作出不起诉决定之后，检察机关可以通过帮教活动，帮助不起诉人尽快地顺利回归社会，使这一特殊群体从社会稳定的隐患变为社会安定的维护者。

三、对接机制在实践中存在的问题

由于这是一项全新的工作，尚处于探索阶段，实践中不可避免地存在一些困难和问题，主要表现在以下几个方面：

(一)帮教队伍不专业

由于拟相对不起诉人和相对不起诉人的身份特殊性，对其采取的社区帮教不同于一般的社区帮教，需要由一支懂法律、熟悉政策、高素质、相对稳定的帮教队伍来完成，这样才能保证社区帮教的严肃性和高效性。但是，目前要达到这样的要求显然有一定的难度。一是机构职能不清。社区帮教缺乏专业的帮教机构，公、检、法缺乏对社区帮教的明确分工和配合，各个机构内部也存在帮教职责划分不清或帮教机构缺失的现象。拟相对不起诉人和相对不起诉人的帮教更存在临时性、不确定性，帮教机构内部也缺乏具体科学的分工，例如，缺乏对成年人社区帮教和未成年人社区帮教的区分。二是人员编制的缺乏。帮教工作主要由司法行政部门及其隶属的基层机构负责，而基层司法所人员同时承担着社区矫正、基层管理、法律服务等多项职能，很难有精力和专人再去从事社区帮教工作。[6]三是编外人员缺乏专业技能。现在司法所部分职能由基层组织的志愿者帮助履行，志愿者的组成多数是农村干部、联村驻队干部，这部分人缺乏正规的教育培训，专业水平、法律素养等方面都有所欠缺。

(二)帮教形式不多元

一是帮教内容缺乏针对性。帮教内容仅限于要求相对不起诉人参加社区服务、学习，定期上交心得体会等，对相对不起诉人也只是进行一般的形势、政策、法律、道德等方面的教育，没有根据相对不起诉人的犯罪性质和原因，个别化设计帮教方案，如对故意犯罪与过失犯罪没有区别适用帮教内容，而对于一些需要心理健康教育等专业化帮教的人员更缺乏实际的帮教措施。二是帮教形式缺乏多样性。有的仅限于以书信来往、电话回访的方式进行帮教，缺少面对面的交流和沟通；有的只采用做报告、讲话等形式进行集体教育，缺乏“一对一”式的个别教育；有的利用亲属帮教来替代社区帮教，没有很好地发挥社会团体、组织的力量；有的虽有进行帮教活动，但没有固定的帮教人员、时间、地点，没有签订帮教协议；还有的在帮教活动中，缺乏与被帮教对象的对话和互动，使帮教活动停留在表面层次上。

(三)帮教程序不科学

一是确定帮教机构的程序不规范。由于检察机关在帮教工作中的角色定位、地位作用、职能发挥等问题存在模糊认识，实践中容易产生两种倾向：一种是把检察机关等同于帮教机构，检察官直接充当帮教人的角色；另一种是把检察机关排除在帮教程序之外，检察官充当旁观者，完全将帮教工作交由司法行政机关，由司法行政机关自行确定帮教机构。二是帮教对象的限定范围不科学。有的把帮教对象仅限于检察机关作出相对不起诉决定的人员，帮教措施的启动和适用显得滞后。三是帮教期限的设置不规范。有的将帮教期限设置过长，如三年，与相对不起诉人犯罪情节轻微的实际不相符；有的又过短，如一个月，起不到帮教的实际效果。

(四)帮教措施不得力

一是措施落实不到位。由于对接机制尚处于探索试行阶段，还没有正式纳入社会帮教的范畴，对于帮教人员来说也是额外的工作，所以，在实际操作中有所倾向和侧重在所难免，往往对刑释解教人员的帮教较为重视和规范，对拟相对不起诉人和相对不起诉人的帮教工作较为忽视，所采取的措施不到位、不落实的情况时有发生。[7]二是激励措施缺失。在作出相对不起诉决定之后，从法律角度上讲，被不起诉人已经是自由人，不再受到“原罪”和提起公诉的威慑，对他们的行为缺乏行之有效的奖惩措施来约束和规范，是否接受帮教，均出于自愿，容易使帮教工作形同虚设。

四、完善对接机制的架构设想

(一)立法层面

建议在完善相关法规的基础上，出台《社区帮教法》，将拟相对不起诉人和相对不起诉人纳入帮教范畴。

明确社区帮教的性质。相对不起诉人社区帮教工作的性质应定位为检察机关监督制约下的社会帮教范畴，是检察机关在开展相对不起诉工作中，依靠社会各方面的力量，帮助教育有轻微犯罪行为的人改正前非，化解社会矛盾，使其顺利回归社会的一种社会教育措施。这种帮教不是刑事处罚，也不是行政处分或行政处罚，而是一种社会性的、群众性的帮助教育措施。

明确检察机关的职能定位。在对接机制中，检察机关应为牵头组织者和监督者,而非具体帮教执行机关，其职责在于启动帮教程序，并对帮教机构和帮教对象签订帮教协议、帮教对象履行协议、帮教机构实施帮教行为等整个程序进行法律监督。

明确帮教机构的组成、法律地位和职权范围。帮教机构由司法行政单位及下属机构、帮教对象所在单位、共建社区等组成，并按照与被帮教人签订的帮教协议，制定帮教方案，确定帮教措施、内容，执行帮教活动。

明确帮教人员的选任程序。建议社区帮教机构制定针对专业帮教人员和社会志愿者的任职条件、招聘程序、工作职责等相关内容的规章制度。具体操作中建议采用政府购买服务的方式，即招募专业社工作为主要力量，由司法行政部门统一管理。

明确帮教程序。分成拟相对不起诉人帮教程序和相对不起诉人帮教程序。包括启动程序、交接程序、结束程序、监督程序。在作出相对不起诉决定之前，检察机关可以会同司法行政机关根据具体案情确定帮教机构，由帮教机构与帮教对象签订《社区帮教协议》，并抄送检察院和司法局，期限定为六个月，期满后帮教机构对帮教对象的表现进行评价，向检察机关报送评价结果并提出处理建议，检察机关视具体情况决定公开宣告解除帮教或延长帮教期限，并将评价结果作为是否作出不起诉决定或撤销不起诉决定的重要依据。检察机关发现帮教期间有严重侵犯帮教对象合法权益行为的，可以及时发出检察建议书或纠正违法通知书，督促相关部门及时纠正。[8]

明确惩戒措施。帮教对象在帮教期间未切实履行相关义务或不服从帮教的，检察机关可以对其进行训诫或延长观察期。相对不起诉人有威胁、报复被害人等严重违法行为的，检察机关应当撤销相对不起诉决定，依法提起公诉。

(二)司法层面

各地检察机关可以根据本地的实际情况会同司法局制订相应的实施方案，对我国《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》的相关原则性规定予以细化：

帮教执行方面。一是注重前期调查。帮教机构在制订帮教方案、确定帮教措施时，应对每个帮教对象进行前期调查，包括犯罪类型、犯罪情节、教育背景和家庭状况等要素，因材施教，选择合适的人员组建最佳的帮教小组，制订个性化的帮教方案。二是注重过程调整。检察机关要密切注视帮教方案的实施情况，观察已实施的帮教措施是否对帮教对象发生作用，一旦发现方案有需要改进的地方，立即启动调整程序，确保帮教效果。三是注重循序渐进。在具体执行过程中，可以先确定故意犯罪、情节相对较重、有一定社会影响的对象作为重点帮教对象，视具体情况适时推广到所有的对象。

制度保障方面。社区帮教制度要取得较好的成效，需要完善相关配套制度。检察机关和帮教机构可以尝试建立帮教人员教育培训制度、未成年人帮教保密制度、帮教考核评估机制、检察监督机制、被帮教人奖惩机制等；在帮教过程中，安排适当的公益劳动，增设准罚金制度等。

参考文献：

[1]肖中华,李耀杰.未成年人附条件不起诉相关制度比较[J].国家检察官学院学报，2015(2).

[2]赵晋.附条件不起诉制度之我见[J].山西省政法管理干部学院学报，2015(2).

[3]吴应甲.我国附条件不起诉中被害人自诉权行使问题探析[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2014(3).

[4]郭建龙,刘奎芬.试论附条件不起诉之适用问题[J].中国刑事法杂志，2013(11).

[5]盛宏文.微罪被不起诉人社区帮教工作机制探索[J].中国刑事法杂志，2012(1).

[6]黄胜.构建附条件不起诉对象监督考察帮教体系[J].人民检察，2014(20).

[7]王德胜.附条件不起诉对象的考察与管理[J].湖北警官学院学报，2014(11).

[8]张磊,任耀东.和谐社会视域下微罪不诉的社区帮教机制探析[J].西南政法大学学报,2010(6).

责任编辑叶利荣E-mail:yelirong@126.com

收稿日期：2016-03-06