中国企业投资东南亚劳工保护责任研究
2016-03-23黄梦
黄 梦
(中南大学 法学院,湖南 长沙 410012)
中国企业投资东南亚劳工保护责任研究
黄 梦
(中南大学 法学院,湖南 长沙 410012)
“一带一路”战略的推进,给中国企业“走出去”带来了广阔前景。 同时,也给中国企业在劳工保护为代表的企业社会责任方面提出了更高要求。中国企业在海外投资过程中,由于缺乏对东道国劳工政策法规的了解,忽视对劳工保护责任的重视,造成在社会责任相关问题的负面评价,甚至引发当地劳工冲突,使得劳工问题成为企业面临的一个重要风险。文章通过对中国企业在东南亚国家投资过程中出现的典型问题进行分析,从而对中国政府和企业自身在海外承担社会责任、履行监管机制提出相关建议,为“一带一路”背景下中国企业对外投资的社会责任承担提供借鉴。
中国企业;社会责任;劳工保护
近年来,中国经济发展取得了举世瞩目的成就,东南亚国家(东盟)是中国企业海外投资的重要地区,也是“一带一路”的重心所在,自2010年中国-东盟自贸区正式全面启动至今,中国与东盟的贸易与投资发展迅速,所取得的成绩令人瞩目。在中国“一带一路”战略背景下,中国与东盟除了经济领域的合作之外,还包括文化、卫生、教育等多方面的交流,企业的社会责任也是其中的重要内容。2015年,国家发改委、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的远景与行动》中,明确提出要鼓励企业在东道国主动承担社会责任,积极帮助当地发展经济、增加就业、改善民生,保护生态环境和生物多样性,为中国企业对外投资过程中承担相关责任提出了一定的要求。
一、中国企业在东南亚承担劳工保护责任问题提出的背景
我国在推动“一带一路”战略快速发展的同时,也出现了中国企业与当地居民产生矛盾、劳工纠纷、环境污染、恶性事故频发等一系列问题。发生在印尼万丹发电厂工程的的暴力冲突事件是企业遭遇社会责任危机的典型事件。该项目由印尼电力公司投资兴建,中国两个电力公司联合印尼本地公司承建。2008年11月14日深夜至次日凌晨,兴建中的发电厂遭到暴力袭击。数百名电厂附近居民进行暴力行动,导致14幢员工宿舍被焚烧,多个厂房、办公室和厂内重型机械被捣毁,承包公司的一些办公设备和私人物品被劫,94名在当地工作的中国技术工人被迫撤离。事件发生后,万丹发电厂所有员工前往雅加达暂避,工程项目完全停顿。
该事件给两国公司带来了极大的物质与人力损失。该事件发生的主要原因涉及三个方面:一是工程征地存在纠纷,当地居民向印尼政府要求名目繁多的补偿费未果;二是当地居民要求多雇佣本地员工的要求未能得到满足;三是印尼警方的“扫流氓”行动逮捕了7名经常勒索该工程的当地人,引起其同伴的不满和报复[1]。中国企业在这次事件中也吸取了几点教训:
第一,中国企业对于工程征地导致利益分配不均这种情况,在诸多发展中国家这类工程纠纷时常发生。由于这类工程规模巨大,通常由国家兴建,投资方和受益方主要是政府和利益关系紧密的企业,工程地附近的居民往往由于工程的建设需要集体搬迁而失去大片的土地,这往往极容易使得当地居民的利益需求得不到满足。印尼发电厂的项目进行中,印尼政府也没有对这项实则惠及民生的工程做好对当地居民的沟通和宣传工作,当地居民很容易产生误会,认为自己的利益被侵犯,从而产生抵触和反抗情绪。
第二,中国企业没有保障印尼本土就业,负面影响大。这种现象的出现,一般而言是为了提高效率便于管理和加快进度,中国公司在国外进行工程承包时,习惯于大量使用从中国招募的员工,而不太情愿在当地雇佣。水电站的兴建,很多当地居民失去了原有的谋生手段,如果工程方和政府没有提供给当地人新的就业岗位或者相应的经济补偿,那么失业的当地人一定会产生不满,如果长期得不到沟通和解决,那么就极易导致暴力恶性事件的发生。总之,上述这个案例就反映了中国企业海外投资中的劳工保护社会责任承担已经成为投资过程中遇到的非传统风险。
对劳工保护责任而言,劳工权利保护是中国企业进入东南亚投资社会责任承担的一个重要部分。由于劳动立法往往与当地文化宗教传统等环境息息相关,与国内差异极大,所以在“走出去”的过程中,当地劳动法律往往是企业面临的障碍之一,相较于传统政治风险,劳工权风险是对外投资过程中出现的新型风险。一方面,中国企业的经营活动促进了东南亚国家的资本、劳务、商品和相关人员的国际流动,从一定程度上增加了东道国劳工的就业几率,增强了福利待遇,促进了东南亚国家的经济发展;另一方面,投资母国资本的流动,从根本上强化了资本的自由性,加剧了劳资关系的不平衡,可能会对东道国的劳动关系产生不利影响[2]。由于资本的逐利性特征,有的企业可能在追逐资本收益的最大化过程中,采取一切手段降低劳动力成本[3]。随着中国企业在东南亚国家投资规模的不断壮大,企业的行为直接影响着国家形象以及对外投资的长远利益。社会责任对于企业长足发展的重要性已经成为共识,也越来越受到东道国和国际舆论社会的关注。然而,中国企业参与国际竞争时间较短,关注企业社会责任也尚在初步阶段,在对外投资中忽视对劳工的保护和当地社区利益等方面,常常为东道国政府和国际社会所诟病。
二、中国企业在东南亚投资实践中劳工保护责任之侧重点分析
东南亚国家在劳动立法上偏向劳工者权利保护而非雇主权益,法律内容也一般比较具体。在工作时间、工资标准、劳动合同的签订等方面都有比较详实的规定。总体来说,结合东南亚有代表性国家的立法,归纳出中国企业在海外投资合作时面临的劳工权利保护问题主要集中在以下几个方面。
(一)工会组织和罢工权
工会组织和员工的罢工权是企业海外投资中需要重视的劳工风险问题。在东南亚,如越南、柬埔寨、印尼等国,怠工和罢工频发,使得企业生产秩序常遭干扰。工会在企业进入、并购,经营甚至在裁员、员工薪酬福利等问题上发挥着不容小觑的力量。与此同时,东南亚国家虽然均属发展中国家,经济相对落后,但工会力量不容小觑,大多数东南亚国家允许企业设立工会,并且赋予工会诸多权利。一些企业进入东南亚国家有意进行投资或者并购之前,需要征求工会的意见。法律还允许工会与企业进行集体谈判,工会领导人还可以为工人争取利益合法罢工,甚至在企业的裁员、搬迁等问题上也要与工会处理好关系。
如印尼《劳工法》规定劳工因反对公司相关政策而举行罢工,雇主仍须支付罢工劳工工资。印尼政府规定,外国人投资工厂应允许外国人自由筹组工会组织。全国性的工会联盟有全印尼劳工联盟(SPSI)和印尼工人福利联盟(SBSI)。近几年来,印尼工人要求提高最低工资的呼声越来越高。2012年的工人大罢工迫使雅加达市政府提高最低工资44%。2013年以来,印尼通胀率上升,土地、电力等价格也有较大幅度上升。2013年11月,印尼工人再度举行全国大罢工,范围波及爪哇、苏门答腊、加里曼丹等20个省,约有300万工人参与[4]。罢工示威活动在越南、柬埔寨、印尼等国家时有发生,抗议范围包括政治问题(如两国关系、政府反对力量)、经济问题(如低工资)、社会问题(如宗教原因)各方面。企业害怕扩大损失也往往选择息事宁人。虽然通常规模较小,但一旦罢工诉求涉及工资、福利、裁员、工作环境等方面,工会经常号召全国工人大罢工,给企业带来极大困扰。
(二)用工制度
中国投资方进入东南亚国家投资,必须充分了解当地法律对于雇佣方式、当地含量、就业保护等用工制度方面的法律要求。如雇用外国员工,还要需要了解东南亚国家对于外国员工的雇佣人数、比例及条件等的法律规定。
东南亚各国在用工制度的规定上有所差别,如缅甸在雇佣外国员工上较为宽松,缅甸由于整体劳动力水平较低,国内初级劳动力资源多,但中高级技术人才缺乏,因此缅甸法律鼓励外国在缅投资企业引进管理和技术人员,指导缅甸当地雇员提高技术水平,但同时也要求外资企业尽可能雇佣当地缅甸工人。而有的国家为解决本国就业问题,劳工市场较为封闭,对外资企业用工有一定限制,在本国法律中规定企业必须招用一定比例的当地工人。印尼劳工政策旨在保护本国劳动力,目前只允许引进外籍专业人员,普通劳务人员不许引进。印尼《商业机构法令》对企业在雇佣员工的外籍员工数量和雇佣条件上做出了严格限制,对外投资法规定外资企业有义务教育及训练当地人,要求企业必须雇佣一定数量的当地人并对当地雇员进行培训。外企还要根据外籍人员的数量,每人每月交纳100美元的培训费,作为对印尼员工的培训基金[5]。孟加拉也对外企雇佣外国员工做出了详细的规定,其在本国法律中规定雇佣的外国人需要具备工作许可证,雇佣工种必须是孟加拉不具备该技术人员的工种;外国雇员总数不得超过企业雇员总数的5%等。根据越南《投资法》和《越南的外资企业的劳动法》有关规定,外资企业录用当地劳动力需签署劳动合同,并规定了合同内容应包括工作时间、工作地点、工作时间、休息时间、薪金、劳动卫生、社会保障、保险等内容。在劳动合同执行过程中,任何一方需修改合同内容,应提前三天告知另一方;企业要求员工加班,应根据规定支付加班费;企业应根据生产效益情况给员工发放奖金;员工社会基金来源包括:企业交纳工资总额15%、员工交纳工资额的5%、政府补贴、基本本身收入及其他来源[6]。
(三)解雇及裁员
随着经济环境的变化,中国企业在东南亚国家进行投资或海外并购时,可能会解雇员工或进行大规模裁员。那么投资东道国劳工法中对于解除劳工合同及裁员的条件、程序和经济补偿等内容是中资企业应该注意的问题。
如缅甸劳动法规定,雇主提前解除合同时如果员工的工作期限在三年以下,则须向员工支付三个月工资作为补偿;如果工作期限大于三年,则向员工支付五个月的工资作为补偿。越南《劳动法》规定企业因变更生产经营而裁剪已工作十二个月以上的工人,应组织相关培训,以便被裁剪工人寻求新的工作岗位,如无法安排培训,则应支付不低于两个月薪水的遣散费[7]。印尼2003年《劳工法》在离职金的规定上过分倾向劳工方,由原来薪水的七个月调高到了九个月。而且规定对于自愿离职与触犯刑法的劳工,雇主虽可不必支付补偿金,但须支付劳工累积的福利金[8]。孟加拉法律规定企业解雇员工,需要提前一个月通知。总之,各国秉承的劳工保护的理念有很大不同,劳工解除及裁员的法律规范也是各国差异较大的一个方面。
三、中国企业对外投资中承担劳工保护责任存在的相关问题
(一)社会责任意识淡薄,履行能力较差
企业社会责任理念来源于西方,中国企业对海外投资中的社会责任理念及做法缺乏了解,很多企业将企业社会责任等同于慈善事业和公益活动。对因社会责任产生的投资风险认识不足,没有从战略高度去看待社会责任。此外,中国企业参与国际投资的历程较短,并没有像西方企业一样拥有全面系统的社会责任标准和丰富经验,自身经营管理能力也较弱,履行社会责任能力仍然有待加强。
(二)与当地融合不够
由于国际化运营经验不足,我国一些企业在海外投资时照搬国内模式,专注于当地社会高层的政治关系,习惯于片面强调与政府打好交道,通过政府解决问题,而往往忽视与当地社区、非政府组织(NGO)的融合。据悉,中国企业在东南亚进行投资时,中高层管理者绝大多数都是从国内调派,没有真正的聘用当地的人员参与管理,多数高管通常为华人,这个现象很容易因为决策失误而导致社会冲突,不时出现劳工骚动、罢工等问题。在雇佣普通工人方面,大量雇佣中国人同样导致当地的就业率没有得到本质的提高,引发当地不满。中资企业还倾向于雇佣大量临时工,临时工的正当权益、社会福利及保险很难得到应有的保障。此外,中国企业缺乏对当地文化的研究和认同,缺少对当地宗教、文化和风俗的研究,也是导致劳工冲突发生的重要原因。总之,东南亚部分国家国内政治关系复杂,有的国家非政府组织力量非常强大,如果企业只与政府合作,而没有顾及民众和利益相关方的期待和意愿,很可能就会产生劳工权风险。
(三)对东道国劳工法律及惯例了解不足
我国企业,特别是中小企业,在海外投资时没有对投资地国家的政策法规进行认真的前期准备和调查。东南亚国家均为多民族国家,且有其特有的宗教文化、风俗习惯,因气候、文化等产生的就业条件的诉求在劳动法及惯例上都有体现。典型问题如东南亚工人在工作时间休息时间及就餐时间相比国内工人更加细致,其立法相对于中国更加详细且富有人文色彩。例如在菲律宾劳工法律规定工人每日工作不得超过8小时,每天不得少于60分钟的就餐时间,新加坡法律规定工人连续工作不得超过6小时,还制定了非常详细的休假安排。很多中国企业不熟悉当地法律,或者对相关规定一知半解,常常在劳动时间等方面违反了当地的规定,引起当地人的反感。另一方面,中国企业普遍法律意识淡薄,遇到问题时,相信钱能解决所有的事情,处理一些日常的劳工纠纷时,也往往通过钱去私了。这些行为不但损害了企业的利益,还给当地社会留下不好的印象。
(四)企业透明度缺失
广义的企业社会责任还包含企业透明度的要求[9]。我国的对外投资中,透明度是一个突出问题。企业在运营过程中,在企业筹备阶段、劳工等社会影响的预测、分析、评估和结果公布过程都应该让利益相关方能够获得这方面的信息,而不仅限于企业和政府。中国企业在海外投资过程中,往往忽视这个问题,“走出去”的过程中,因为缺乏与利益相关团体的互动,缺乏与当地社区居民地活动,忽视媒体公关作用,使得企业没有向社会公开必要信息,当产生误会时,往往造成对企业方不利的舆论。由于信息不对称,当地民众可能会对中资企业在当地项目中的环境影响、劳工标准等问题产生误解和疑虑,而发生抵抗事件,迫使项目搁浅。比如2012年万宝矿产公司与缅甸军方合作的铜矿因扩建计划而大规模征用农地,遭到了当地群众的强烈抵制,并爆发了抗议活动。据悉缅甸铜矿的失败,是由于当地群众在征地补偿、环境污染、就业安置方面的担忧,事实上,这个铜矿项目事后的调查报告显示中方企业虽然在部分问题上存在不足,但环保指标达到了世界标准,就业安置工作也安排处理得当,造成现在的局面,就是中方企业在当地群众存在误会时,没有与之进行良好的沟通,整个项目缺乏透明度,导致了最终的失败。
四、加强中国企业在东南亚应承担的劳工保护责任的建议
作为对外投资的主体,企业主动承担社会责任是关键。劳工问题对于参与国际竞争时间较短的中国企业来说是一个不小的挑战。另外,单纯依靠企业的自律,显然无法及时有效的破解和避免中资企业在东南亚国家的社会责任履行方面遭遇的困境。为此,政府及相关部门也应该加强对企业的海外投资行为加以引导和监督。
(一)企业层面
第一,提高海外社会责任意识。承担社会责任是企业增强国际竞争力和实现企业可持续发展的必由之路,中国企业要进一步提高海外社会责任意识,把企业社会责任纳入到企业经营的战略层面。虽然企业在社会责任投资上需要付出一定的成本,但是以长远的眼光看,履行社会责任所带来的经济效益和社会效益是远高于投入的。
第二,充分了解遵守东道国劳工保护法律和惯例。中国企业在东南亚国家投资时,必须充分了解东道国劳工相关法律政策,高度注意东南亚的劳工保护法律和惯例和中国国内的区别,避免由于不了解东道国劳工法律而产生的劳工风险。在投资前期开展尽职调查,必须宏观了解东道国的劳动法律环境,对该国劳动合同、工会、裁员、社会福利、养老基金等政策充分了解。应对东道国的投资环境进行分析,近年来中国商务部编制《对外投资合作国别(地区)指南》,2016年,国家发改委发布了《一带一路国外投资指南》,这就为中国企业对外投资提供了良好的引导作用,企业在去东南亚国家投资时,应该充分利用指南作为参考。
第三,增加本地含量。中国企业在东南亚国家要想得到长足发展,必须树立一种“本土化”的战略思想。企业要遵守东道国法律对于雇佣当地工人的比例要求,更多的选用当地人力资源。事实上,虽然东南亚国家的当地工人在教育、劳动技能素质上不及中国人,但是可以通过培训得以弥补,从长远来看,聘用当地人在获得当地社会认可、解决文化冲突,降低企业风险上更具优势。其次,要多吸收了解当地文化又具有管理能力的当地人才,改善经营管理,按照东道国的法律体系、文化架构、企业惯例来制定企业员工激励机制员工绩效评估和奖惩办法,在制定本企业规章制度时考虑东道国的集体发力和风俗习惯,减少企业矛盾。
第四,海外投资模式更加透明。经济合作与发展组织(OECD)制定的《跨国公司行为准则》中将信息披露作为一项基本原则。国资委自成立以来颁布的27项国资委令中,有12项均涉及公司信息报告的内容。目前以企业社会责任为主要内容的信息披露已经成为我国上市公司的一项重要职责。但我国企业对此重视不够,发布信息的连续性和完整性都远不如发达国家的跨国企业,这对企业的形象建设和竞争力是十分不利的。加强透明度建设,首先需要加强与社区沟通协商,主动协调和兼容利益相关方的需求,与有关社区、民间组织、国际组织的互动。企业可以通过发布社会责任报告、组织利益相关方会议、社区会议等沟通机制,主动与当地居民、投资者、工会等利益相关方进行良好互动。2013年底,伊江上游水电有限公司(中水电出资的中缅合资企业)在缅甸仰光发布第一份社会责任报告,总结了过去三年里企业社会责任的履行状况:通过不懈努力实现了小其培电站向密支那、其培、移民村等地24小时的供电;促进当地就业、直接创造就业岗位5 800个,间接岗位1万个;重视环保,在环保方面已投入1 000万美元;促进社会福祉方面,投资2 500万美元积极参与移民新村建设,努力改善教育医疗条件[10]。这对其他在东南亚国家参与投资的企业提供了良好的示范作用。
第五,处理好与工会的关系。在东南亚的海外企业中,有的属于并购的当地企业,企业内部可能已经设立的工会,因此,在处理与公会的关系方面就必须十分谨慎。首先,要处理好与工会负责人的关系,将企业利润与工会的活动费用、全体员工的福利制度、工会负责人以及主要干部的个人收益挂钩,使其支持企业的管理工作。其次,按照当地的法律对工会运作进行必要的规范,在因各种原因导致工会活动频繁甚至组织罢工的情况下,要进行必要的冷处理,避免矛盾激化。
第六,建立相适应的劳工标准,主动适应国际标准。东南亚国家大多国家的劳工标准较为宽松,企业应不低于国内已实施的社会企业责任相关标准。同时,在西方一些国家的消费者发起了消费者运动,在此压力下,为了维护企业品牌形象和市场竞争的需要,发达国家内的品牌制造企业与零售商制定“公司生产守则”(coporation codes of conduct)。这些生产守则属于软法性文件,通常以联合国《世界人权宣言》和ILO的“基本人权公约”为蓝本,承诺承担社会责任、遵守投资所在国的相关法律、维护劳工权益、改善劳动条件,并要求其承包商或转包商遵循同样的生产行为规范。[11]SA8000是当今世界上最具影响力的企业社会责任标准,在实践中被一些企业自愿执行,但已经说明绝大多数国家从理性的角度吸收并采纳了该标准中的合理因素。中国投资企业在东南亚国家进行投资时,应当对于已经接受并已将SA8000移植为国内法的国家(地区)给予密切关注。
(二)政府层面
第一,加强海外监管的制度建设,完善相关法律法规。单纯依靠企业的自律,显然无法及时有效的破解和避免中资企业在东南亚国家的社会责任履行方面遭遇的困境。作为负责的大国,我国应该承担起对海外投资企业的母国监管责任。我国政府要进一步加强海外监管职能,监督企业自觉遵守当地法律法规及相关标准,加强对中国企业海外社会责任履行的指导和监督,不断完善对境外企业社会责任履行状况的评估和检查。建立严格的奖惩措施,对承担更多社会责任的企业可以提供政策激励,如减免税收、优惠融资或快速通关等。对于不履行企业社会责任,压迫当地劳工,损害中国企业海外形象的企业要实施惩罚措施。进一步完善法律法规,为我国企业责任活动提供监督和管理依据。
第二,加强国际话语权,建立自己的劳工标准。一方面,中国要积极参与企业社会责任国际标准的制定,加强国际话语权。我国企业在“一带一路”沿线国家的建设项目多集中在基础设施、矿产、油气等领域,经常遭到欧美国家舆论的恶意攻击,所以必须改变当下在国际舆论中处于被动的局面,引导舆论转向正面。另一方面,根植于西方社会文化环境下的企业社会责任标准并不完全适用于我国和东南亚国家的经济社会文化状况,中国政府还应该根据我国企业“走出去”以及“一带一路”战略的现实需要,制定自己的企业社会标准。此外,依据中国-东盟自由贸易区这个平台,我国政府可以与东盟国家增强交流与合作,在不断与国际标准接轨的同时,与东盟国家合作制定与自身情况相适应的阶段性对策,达到自由贸易区乃至东南亚地区内部劳工标准的统一。
东南亚国家既存在巨大的差异性,又有着共性和统一性,在研究东南亚劳工问题上,既要分析各国相关法律,又要把东南亚地区作为一个整体来研究。企业海外投资监管主要依靠非强制措施,监督和实施并非易事,非政府组织和媒体影响公众舆论在督促企业承担社会责任方面也起到了不容忽视的作用,企业是海外投资社会责任承担的主体。中国企业到东南亚地区开展投资合作,必须重视企业责任问题,重视因劳工权利保护责任而产生的投资风险,这样才能提升国际竞争力,获得最佳的投资效果。
[1]印尼万丹百人围攻中国厂商并非“排华事件”[EB/OL].搜狐评论.
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The Labor Protection Duty of China's Enterprises' Investment in Southeast Asia
HUANGMeng
(SchoolofLaw,CentralSouthUniversity,Changsha,Hunan410012,China)
China's "One Belt, One Road" strategy brings a broad prospect for Chinese enterprises to walk abroad. And it requires more highly Chinese enterprises to share more social responsibilities on laborer protection. In their process of investment overseas, Chinese enterprises are short of understanding policies and regulations about laborer in host countries, and seriously neglect laborer's protection responsibility, which have led to negative evaluations even conflicts. And all of these have caused Laborers issue a vital risk for China's enterprises. This paper analyzes the typical problems of Chinese enterprises in southeastern Asia which appeared in the process of investment, aiming to put forward some relevant suggestions on social responsibilities and supervision mechanism for China's government and Chinese enterprises, so that it can be beneficial to Chinese enterprises' overseas investment to take social responsibilities.
Chinese enterprises; social responsibilities; laborer protection
2016-08-11基金项目:中南大学研究生自主探索创新项目(201622ts181);中南大学第三批创新驱动计划项目(2016CX042)阶段性成果作者简介:黄 梦(1992-),女,安徽六安人,硕士研究生,研究方向为国际法学。
第31卷第5期2016年9月长沙理工大学学报(社会科学版)JOURNALOFCHANGSHAUNIVERSITYOFSCIENCE&TECHNOLOGY(SOCIALSCIENCE)Vol.31No.5Sept.2016
D998.2
A
1672-934X(2016)05-0154-07
10.16573/j.cnki.1672-934x.2016.05.026