精准扶贫中的“援助诱惑”：问题、成因及治理

2016-03-23邱明红

长沙理工大学学报（社会科学版） 2016年5期

关键词：援助现象精准

邱明红，邱冰

(云南大学公共管理学院，云南昆明 650091)

精准扶贫中的“援助诱惑”：问题、成因及治理

邱明红，邱冰

(云南大学公共管理学院，云南昆明 650091)

精准扶贫中的“援助诱惑”现象是指各类扶贫资源的大量投入对资源的各个利益攸关方形成诱惑，从而导致各方为得到资源而相互博弈的现象。它给精准扶贫带来的问题有：精英捕获问题、“扶贫依赖症”、腐败风险以及可能引发的社会风险。究其原因主要有：中国扶贫制度中的人性困惑、乡村治理的“内卷化”以及能力弱化、贫困者机会以及权利的贫困、扶贫政策欠合理及基层干部的问题等。最后提出解决“援助诱惑”问题的几个针对性对策建议。

精准扶贫；扶贫资源；援助诱惑；精英捕获；扶贫治理

一、援助诱惑现象及其带来的问题和挑战

精准扶贫开展以来，在基层围绕着扶贫资源的博弈过程中，出现了一种被相关研究专家称为“援助诱惑”的现象——基层权力在政策实施和执行过程中总存在有加入自身意志和满足自身利益诉求的机会和空间[1]，各类扶贫资源的大量投入对于一个贫困县和贫困村的所有扶贫资源的利益攸关者来说都是有巨大诱惑的，在实实在在的利益诱惑面前，大家都会想方设法使自身处于享受扶贫资源利好的范围之内。“援助诱惑”现象具体表现在：第一，围绕扶贫资源基层各方展开激烈博弈，比如在扶贫资金的使用上，县上干部希望搞工业项目和财源建设，乡村干部希望搞基础设施和公益项目，条件好的家庭希望搞不分贫富共享扶贫资金的项目，贫困家庭迫切希望提高素质和发展产业等等[2]；第二，很多农户都想方设法要求调整建档立卡名单，纷纷愿意挤入建档立卡，从而可以享受到扶贫政策所带来的诸多利好。这造成的实际情况是，在许多专家的田野调查和研究下，仍有许多的贫困人口没有被纳入建档立卡的范围内，而许多相对非贫困人口却在政策的享受范围之内[3]；第三，在学者的调查中，面对大量的扶贫资金和项目，存在少数的扶贫干部拿项目做人情、送亲朋的现象；第四，一些投机企业利用这个机会，大肆进行腐败活动，拉拢引诱干部在工程建设中予以照顾使有限的项目资金大量地进入投机企业手中存在寻租腐败隐患等等。

由于在精准扶贫中大量扶贫资源的投入带来了超出政策制定者意愿的“援助诱惑”等现象和问题，导致这一政策的实施在一定程度和范围上并没有解决贫困农户被排斥在扶贫资源享受之外的问题，大量的扶贫资源仍然被非贫困户和其他主体所获取，扶贫资源还是没有发挥最大的效应。具体来看，由于“援助诱惑”现象的出现，给精准扶贫工作带来了以下的一些挑战和难题。

第一，精英捕获问题。精英捕获(elite capture)，是指本应该惠及大众的资源被少数群体(常常是政治或经济上有权力的集团)占有，从而导致在政治和经济上权力较弱的集团的利益受到损害的现象(Dutta，2009)。这种由于外部资源进入，基层又要对这些资源进行分配，在此过程中，真正应该享受资源的人被排斥在外，而地方层面在政治、经济等方面比较有优势的个人或集体占据了大部分资源的现象就是精英捕获。李小云等通过田野调查发现，国家的扶贫政策和扶贫资源在农村的具体实施过程中存在着较大的偏离，比如贫困户享受到扶贫项目的比例仅为16%，而中等农户与富裕户的享受比例则高达51%和33%[4]。根据李小云等的研究，在产业发展项目、小型基础设施建设项目等一些农村扶贫项目的实施过程中，由于贫困户不具备项目实施的配套资金等条件，使得具有竞争优势的富裕农户排挤贫困户，项目更多的是让富裕农户受益而非贫困户。汪三贵对云、贵、川三省 60个村1 200户的调查发现，在2013年建档的农户中40%的农户收入高于贫困线，而在非建档的农户中 58%的农户收入低于贫困线[5]。有学者研究发现，导致精英捕获的因素很多：政治因素如当地的权力结构和意识水平；经济因素如收入水平和贫困；社会因素如社区的同质性；制度因素如监测和惩罚官僚腐败的高额成本；还有项目设计方面如项目规模、官方评判标准以及项目是否关注公共或私人物品的分配等等(Pan &Christiaensen，2012)。从以上研究中可以看出，精英捕获就是“精英”将一些外部流入的资源通过一定的方式来让自己获得某些方面的受益，而另一些该获得资源的人失去了机会。所以在这一过程中，“精英”们肯定不会明目张胆的行事，而是将事情做的相当隐蔽，因此也给准确分析和把握这一问题带来了一些困难。

第二，民众对政府的依赖心理和“扶贫依赖症”。与以往吃不饱、穿不暖的日子相比，现在贫困地区的群众基本上已经不为这两件事发愁了，尤其是在免征农业税、义务教育免费、农村合作医疗、低保等政策的照顾下，在一些农户的思想中又产生了怕吃苦、怕受累、不想过多劳动的思想，于是小富即安、安于现状、不愿进取的思想又开始作怪了。以至于在一些贫困群众中，缺少一种要求和追求更富的愿望和激情。从而产生了一种对政府以及政府扶贫的依赖性，比如有媒体报道，在陕西革命老区，一些基层干部和群众表示，政策好了，政府包揽也多了，部分农民群众脱贫致富的主动性降低、依赖性增强[6]。可怕的是，这种“扶贫依赖症”现象在基层还不是个例，而是带有一定的普遍性。

第三，精准扶贫领域的腐败风险。面对大量扶贫资源带来的“援助诱惑”，真正的贫困户得不到政策的照顾，反而是一些非贫困人群得到了政策带来的利好。比如，2015年8月，审计署审计广西马山县认定的扶贫对象时发现，有三千多人不符合扶贫建档立卡标准，其中有343人属于财政供养人员，有2 454人购买了2 645辆汽车，43人在县城购买商品房或自建住房，439人为个体工商户或经营公司[7]。

第四，面对利益之争有可能引发农村社会矛盾，影响农村社会稳定。由于农村教育的相对乏力，农民文化素质高低不齐，存在思想觉悟有偏差、政策界限把握不准等因素，面对利益之争时互不相让，随着“到人到户”扶贫资源的投入加大，一些地区出现了“争贫困”现象[8]。“争贫困”的扶贫资源利益之争必须要有相应的机制和办法来解决，否则这种利益之争可能会引起不必要的“政策损耗”和社会稳定风险。

二、“援助诱惑”现象产生的原因分析

面对援助诱惑现象带来的一系列问题和挑战，必须深入分析其产生的原因，并“对症下药”，才能提出针对性更强、作用更直接、效果更可持续的应对措施和治理办法，才能在精准脱贫上见真效。那么，“援助诱惑”现象产生的原因有哪些呢？

第一，中国扶贫制度中的人性困惑：“道德人”还是“理性经济人”？以“道德人”为逻辑起点是社会主义国家扶贫制度安排的必然选择，但如果在扶贫过程中简单的站在道德高点思考问题，往往会产生违反原意的效果。因此，“不能因为扶贫职能的高度道德性，就简单地判断在扶贫过程中不可能出现违反道德的现象，更不能想当然地把承担扶贫职能的个体预设为道德的化身。”[9]也就是说，如果以道德的光环来进行扶贫制度的安排可能会导致扶贫在形式上侧重于“输血”而非“造血”，就会引起扶贫领域的“等、靠、要”现象；同时被赋有“道德人”人性特征的公共权力者，也会把自己想象成真正的“道德人”，从而不接受别人的监督。精准扶贫在实施过程中所出现的诸如“争贫困”“扶贫依赖症”“关系扶贫”[10]、企业参与项目扶贫引起的“项目寻租”问题等“援助诱惑”现象，与我们在制定和实施扶贫政策时没有充分考虑到“理性经济人”的人性假设有一定的关系。

第二，由于乡村微观社会结构、权力结构以及非正式制度的存在所导致的乡村治理的能力弱化和乡村治理的内卷化原因。精准扶贫的一大亮点就是扶贫资源瞄准到村，瞄准到人，这在理论上来说会取得很好的效果，然而，从精准扶贫政策在村级层面的实施过程和效果来看，结果却不尽如人愿。从各级纪检监察机关通报查处的扶贫领域违法犯罪案件来看，仍然存在扶贫补助被村干部及其关系人侵占冒领等在“最后一公里”由“援助诱惑”引起的瞄准偏离现象。学者认为，其根本原因“在于扶贫工作尽管带有明确的国家意志与中央政府权力的印记，但是在村庄层面仍然无法避免微观权力结构与场域、非正式制度和乡村社会结构等因素的干扰和影响。”[11]

第三，贫困者机会以及权利贫困的原因。根据学者的研究，“按照精准扶贫的理论预设所涉及的贫困不仅仅是贫困者收入的贫困，还包括机会以及权利的贫困。在一个社会共同体内，个人权利以及机会的贫困就意味着他能够分配到的社会资源相对较少，这也是导致社会出现不平等的重要原因。”[12]精准扶贫的理论逻辑就是将贫困问题视为社会中分配的不平等，精准扶贫的目的所在，是通过对社会弱者进行补偿从而来矫正社会不平等。精准扶贫就是要将扶贫当作一种矫正社会资源分配不公平的手段，它能够为当下贫困者带来的 “不仅仅是物质的丰富，也包括在民主和法律制度下得到的受教育机会和参与公民社会的能力”[13]。精准扶贫正在快速向前推进，“援助诱惑”现象的出现，一定程度上也是贫困者机会以及权利贫困的一个反映。

第四，扶贫政策有关体制机制设计欠合理、不够健全、不够精细化的原因。精准扶贫是一个复杂的社会工程，涉及的问题方方面面，它应当是包括理论、战略、政策、机制和行为的完整系统[14]，而且随着扶贫力度的加大和纵深推进，一些深层次的矛盾和问题也会凸现出来。党和政府虽然制定了大量的相关政策措施，但在实际的运行过程中仍然存在着扶贫政策有关体制机制设计欠合理、不够健全、不够精细化的问题。精准扶贫中出现“援助诱惑”的一个重要原因就是在扶贫资源分配和使用过程中还存在具体的资源分配机制问题，从而导致“等、靠、要”等“援助诱惑”现象的出现。

第五，基层干部的工作作风和基层民主问题。中央政府无法直接把扶贫资源输送到贫困农户手中，在资源的传递过程中离不开基层干部的有效配合、执行和落实。事实上基层干部在扶贫资源的配置过程中具有重要作用，在学者的研究中，基层干部很可能由于多层级政府之间的权力委托一代理关系、权力衍生的政策信息不对称效应、权力干预的“参与悖论”、权力分布的差序格局等原因[14]而影响基层扶贫资源的分配过程，引起“援助诱惑”下的各种扶贫资源分配不公现象。

三、“援助诱惑”：应对和治理

扶贫过程中出现的 “援助诱惑”现象，一定程度上也是社会排斥理论预设的某种反映，根据社会排斥理论，由于社会资源的有限，一些群体为了更好地满足自己的利益，会通过社会规则，将其他的群体排斥在受益之外，造成发展机会的丧失和机会的不均等。政府应该进行反思，并针对扶贫过程中出现的具体情况进行某些方面的工作调整和政策调适。

第一，注重精准扶贫中贫困者“文化自觉”的培养，注重“扶贫”和“扶智”“扶志”相结合，既要注重物质上的帮扶，也要注重精神文化方面的引领和引导。习近平总书记指出：现在农村许多的贫困户之所以扶不起，富不起，甚至出现越帮越穷，就是缺乏脱贫致富的勇气，勤劳实干的精神和人穷志不穷的理念。因此，在大力弘扬中华民族自强不息、扶贫济困传统美德的同时，要千方百计通过各种方式提高贫困户信心，振奋其精神，尤其是要让贫困群众坚定改变贫困落后面貌的信心和决心，要有对更加美好幸福生活的憧憬，而不能停留在小富即安的思想束缚上。要减少对政府帮扶的依赖心理，在党和政府的领导和带领下，更多的依靠自己的勤劳智慧摘掉“穷帽子”。这样，才能改变“扶贫一阵，脱贫一阵，过了还是贫困”的状态，才能使自身产生脱贫致富的“造血功能”，增强自我发展能力，并最终与全国人民一道迈入小康的生活水平。

第二，在资源瞄准偏离的纠正机制设计上，要优化乡村治理结构，提高乡村治理能力，改善贫困农户在村庄权力结构的地位。有学者通过对扶贫资金的管理、拨付、分配与使用等各个环节的考察，指出除了制度因素与项目制的意外后果之外，乡村治理转型也是造成扶贫资金偏离的重要原因[15]。具体地说，可以通过采取优化地方政府政绩考核体系、增加扶贫项目信息透明度、坐实扶贫资源分配中农民的参与并和政府的财政计划相结合以及引入外部第三方监督等措施来应对“援助诱惑”带来的精英捕获以及其他扶贫资源偏离问题。

第三，健全精准扶贫资源配置机制，改革、创新扶贫资源分配的使用方式。一是要在扶贫项目中严格执行“谁审批、谁负责”的权责匹配制度，坚持“有权必有责，失责必问责”的原则；二是在扶贫资源的分配中，在考虑“到村到户”的基础上，因地制宜地探索符合当地实际的农民专业合作社，扶贫资金“撒胡椒粉式”会使其效益大大减小，而通过合作社等集体经营、集体收益的方式能够发挥扶贫力量的整合效应，在很大程度上弥补这一不足；三是国家建立了干部驻村帮扶工作制度，目的就是为了确保扶贫资源在基层落到实处，提高政策的实施效率，防止扶贫资源在村庄内为村干部等体制内或体制外精英攫取，应进一步明确其工作职责、制度，比如要建立健全驻村干部监督制度、驻村工作例会制度、完善驻村工作考核制度等；四是要强化对精准扶贫成效的量化考核并对扶贫对象进行动态的监测；五是需进一步完善相关程序性和细节性政策设计，使政策程序更严密，并建立监督投诉机制，明确专人进行投诉受理。

第四，重视精准扶贫中贫困者机会和权利的平等。我国在以往的扶贫参与中过分强调农民素质低下，忽视其参与的权利，“我国农民贫困问题的长期存在是因为当前我国的发展战略、社会政策及农村建设能力的弱而造成的，而这方面的原因归结到一点就是农民本身应有的发展权力遭受了剥夺。”[16]精准扶贫的新治贫之道和工作机制，在理论预设上就有改变这种状况的预期，实际上这就是要赋权于农民，是我国目前在部分地区试点开展的以赋权扶贫理念为核心的参与式扶贫模式的重要目的。

第五，加强纪律约束，完善相关的考核评价机制。干部考核机制，往往被誉为“指挥棒”和“风向标”，考核内容和考核方式在很大程度上决定着干部在工作中的侧重点和努力方向。基层扶贫干部在在农村扶贫资源分配中扮演着重要角色，要通过考核使这些人员提高政治意识和服务意识，这样才能使贫困户的确定过程更加公开透明，使真正贫困的农户得到扶持，而不是将一些与自己关系好的非贫困户列为扶贫对象，如此才能减少甚至杜绝“援助诱惑”现象，使国家的精准扶贫政策真正落到实处。

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Aid Temptation in Accurate Poverty Alleviation: Problems, Causes and Governance

QIUMing-hong，QIUBing

(CollegeofPublicAdministration,YunnanUniversity,Kunming,Yunnan650091,China)

The aid temptation in accurate poverty alleviation refers to the phenomenon that a large amount of resources invest in poverty alleviation leading to the interest groups gamble mutually, which brings problems to the accurate poverty alleviation: elite capture problem, "poverty alleviation dependency", corruption risk as well as possible social risk. Its causes basically include the human nature confusion in China's poverty alleviation system, the involution and ability weakening in rural governance, the poor's poor opportunities as well as the rights poverty, poverty alleviation policy unadvisable, and problem with rural area cadres. Finally, this paper puts forward some corresponding countermeasures to solve the problem of the poverty relief aid temptation.

accurate poverty alleviation; resources for poverty alleviation; the poverty relief aid temptation; elite capture; governance for poverty alleviation

2016-08-11作者简介：邱明红(1990—)，男，甘肃定西人，硕士研究生，主要研究方向为政治学理论和公共政策；邱冰(1991—)，男，江西上饶人，硕士研究生，主要研究方向为政治学理论和公共财政。