开放式创新模式下政府科技资源市场配置机制研究

王晓辉

(嘉兴学院 科技处，浙江 嘉兴314001)



开放式创新模式下政府科技资源市场配置机制研究

王晓辉

(嘉兴学院 科技处，浙江 嘉兴314001)

分析当前我国政府科技资源的配置特点及存在问题，提出开放式创新模式下实现政府科技资源市场配置需要做好以下三方面工作：一是建立起领先市场需求导向的创新政策；二是针对不同创新主体采取不同科技投入方式；三是建立多主体联盟治理的科技项目管理机制。

政府科技资源；市场配置；需求导向

政府配置的科技资源主要包括资金(通过财政、转移支付等)、政策(激励监管政策)、信息(具有引导性的政策信息等)与制度(法律条文)四类资源。为了提升本国(或地区)产业的国际竞争力，各国政府都会通过制定科技创新政策的总体规划和宏观政策，搭建科技创新资源配置的公共基础平台、出台相关优惠措施和直接资助等方式来促进创新的产生与扩散。针对当前我国在实施创新驱动战略过程中面临的科技投入产出不匹配和产学研协调不足等实际问题，社会各界都在呼吁要深化科技体制改革，通过“发挥市场配置科技资源决定作用”，促进科技与经济的有效结合。如何处理好政府与市场的关系，尽快建立起政府科技资源市场配置机制，有效发挥科技创新在提高社会生产力和综合国力中的战略支撑作用，已成为当前科技体制改革的一个深层次问题。

一、有关政府科技资源配置模式及相关理论研究

1.政府科技资源配置的主要模式

当前世界各国政府科技资源配置的模式大体分为美国的自由市场经济模式、德国的社会市场经济模式和日本的社团市场经济模式3种类型。以上3种模式中，政府都在国家科技资源配置中发挥了主导地位，尽管由于具体国情不同，各国政府在主导和推动国家科技资源市场化的过程中选择了不同的方式，但是最终都有效地保障了本国创新战略的顺利实施。

2.有关政府配置科技资源的研究成果

传统经济理论认为研发活动的正外部性导致企业研发投入低于社会最优水平，金融市场不完美带来融资约束使企业研发投入水平低于无市场摩擦时的企业最优投入水平，政府资助研发活动是降低外部性和研发成本的重要方式之一[1]。Slaughter 和 Rhoades(1996)认为科学知识要为实践服务，因此政府需要进行必要的干预，并要重组制度框架，在不同主体间对立的、相符的或者利益互补的复杂互动中发挥作用。

OECD(2010)认为政府直接资助能够保证政府对其资助的研发项目进行控制并有效实现政府目标[2]。Takalo和Tanayama(2010)认为政府是正直的并且有能力甄别企业的质量，政府资金的投入预示了该研发项目有很高的成功概率且降低了企业市场融资成本[3]。Hall(2002)认为政府资助向公众传递了项目质量信号，银行或其他金融机构会通过观察政府机构的资助行为来决定是否为项目提供贷款[4]。

Lerner(1999)和Klette等(2000)认为政府分配资源可能没有市场分配资源有效，决策者的政治影响，以及激励扭曲会导致政府机构选择对社会福利来说并不是最好的项目进行资助[5][6]。Guellec等(2003)认为政府对部分企业提供资助会扭曲企业竞争行为[7]。程华和赵祥(2008)研究发现政府科技资助对企业的R&D产出具有明显促进作用，但作用不及企业自筹资金[8]。王俊(2010)认为政府资助会促进企业研发投入，但不一定促进企业创新[9]。吴家喜等(2009)认为，当前许多国家或地区的创新政策都是供给导向和异质需求导向，无法与市场接轨，导致研发与市场“两张皮”，浪费了大量的创新资源[10]。

Etzkowitz和Brisolla(1999)认为政府干预政策的性质、时机和组合非常重要[11]。吴家喜等(2009)认为国家应建立起领先需求导向创新政策[10]。吴祖光和万迪昉(2013)认为科学的政府资助研发管理体系是保证政府研发资助效率的前提，资助强度、资助对象选择方式等具体情境因素会影响政府研发资助实施效果[1]。薛澜和李宇环(2014)认为随着国家治理现代化的政府职能转变，应处理好政府、市场、社会的权力边界，减少对经济领域的直接干预，更多地选择间接性治理工具[12]。

从近来世界各国科技资源配置与管理所呈现出的新特点来看，政府在创新中的干预愈加明显，在坚持强调“政府的主要职能是纠正市场失灵”的同时，世界各国都在着力完善由法律和政策构成的政府作用框架；政府科技计划职能正在从“资源分配”向“创新协调”转变，政府科技资源对创新主体的具体支持方式逐步从“划桨”向“掌舵”转变[13]。

二、我国政府科技资源的配置特点及存在问题

1.创新政策以增加知识存量为主

技术和市场是产业发展的两个基本要素，推动新产品和新产业兴起是由新技术的市场供给和市场需求共同作用而激发的。政府可以从两个方面来激励创新，一方面是通过供给导向的创新政策，对创新供给方(企业、科研院所和高校等创新主体)进行激励，增加技术知识的生产。另一方面是通过需求导向的创新政策，对创新需求方(创新产品的购买者)进行激励，在国内率先形成国际领先的市场需求，以此牵引企业选择在国际市场上占主导地位的创新技术加以转化，通过商业化的成功在国际市场竞争中获取优势地位。

对我国中央和地方政府出台的各类创新政策梳理后发现，我国创新政策的重点和工具虽然在不断完善，但是创新政策的范式一直没有发生根本改变，所有的政策都是围绕创新平台建设、高新产业集聚、创新人才引育和科技金融支持等方面，通过不断构筑、完善区域综合创新体系建设，聚集高端资源要素激励技术知识生产的供给导向政策。由于对创新需求关注不够，缺乏有效引导国内消费者领先购买创新产品愿望和能力的相关措施，以创造或者扩大对创新产品市场需求为目标的政府购买和支持科技成果产业化商业模式创新的政策也都比较匮乏，当前国内消费者在选购产品过程中存在一定的“崇洋媚外”思想，对自主品牌产品的偏好和忠诚度都还很低。

随着信息网络技术的快速发展，技术创新成果很容易通过各种渠道扩散出去，再加上我国当前知识产权保护体系不健全，其他国家企业一旦抓住商业化的机会，迅速在该国形成领先市场，就很容易使我国拥有的技术失去领先优势。大量的事实表明，很多通过较多引进和有效使用国外技术资源的发展中国家，表现出强劲的增长势头和产业升级能力，发展实绩甚至好于发明并持有这些技术的国家[10]。

2.科技投入以直接资助为主

当前我国政府的科技投入主要通过科技三项经费(新产品试制费、中间试验费和重大科研项目补助费)、科学事业费、科研基建费和科技成果推广应用费等形式，以财政拨款和补助的方式无偿向高校、科研院所和创新企业进行转移性拨付；以贴息、担保、风险投资和偿还性资助等间接支持方式的政府科技投入还比较少；以政府为主体或参与者，以财政资金为来源的经营性科技投资活动就更少。

当前我国政府科技投入经费来自中央和地方各级政府多个部门，这些部门之间缺乏统筹安排，各自为政的管理方式导致科研项目多头立项和科研成果重复使用。不仅如此，政府科技投入多数以支持企业和高校科研院所等“个体”承担科技项目为落脚点，其初衷是想通过竞争性分配模式促进科研效率的提高，但是这样一来，科研仪器设备建设经费被分割到了课题组和科研平台等“个体”建设中，出现了小型科研仪器设备盲目购置、分散放置、独立占有；大型先进科研仪器设备无力购买，缺少专业技术水平高、责任心强的实验技术人员等问题。在中国现有的行政治理机制下，地方政府、国有企业、高校和科研机构往往以获取国家级科研项目和经费作为政绩考核目标，为此这些基层单位不但加大了该类人才引进力度，同时还各自制订了不同的配套和奖励措施，层层配套奖励下，拥有高级别科研项目的人员获得了“乘数”效应，没有科研项目的人员则面临前期科研经费不足和缺乏基础科研条件支撑的尴尬局面，政府科技投入的“马太效应”日益明显，而资源的相对集中达到一定限度后，必然会出现效应递减的现象。在此体制下，基层单位的统筹管理能力被削弱，保障性经费投入不足，依靠政策红利吸引人才的竞争不断加剧，很容易造成科技创新主体之间的恶性竞争和发展的不平衡。从企业的角度来讲，政府对企业的研发补贴资助效果同样不佳，甚至存在一定的挤出效应，而税收优惠和给予企业的直接拨款，有时会诱使一些企业以种种手法获取不正当税收减免。依靠政府直接投入和奖励政策推动的产学研合作很容易停留在表面，一旦相关政策发生改变，创新主体之间的合作链条也很容易随之断裂。

3.科技计划项目的配置以行政计划机制为主

科技计划项目采取课题申报制，行政主管部门一般按照“三审一决策”基本决策程序，实行专家评审与行政决策相结合的竞争性选拔模式确定立项项目，这种“以项目评审制”为主的管理模式更多的还是以行政计划机制为主。首先，行政管理部门往往根据自身的发展或考核目标和预算设定项目的申报条件、立项数量、结项条件和资助额度，对于申报数量多的项目，往往也是通过行政手段进行控制，一般是通过增加申报人的附加条件，或是直接限制下级单位的申报名额来控制。其次，项目评审过程中，缺乏明确的分组决策规则和管理制度，行政管理人员具有项目分组和选择评审专家的权利，项目分组不合理和评审项目超越参评专家自身专业范围的现象时有发生；由于科技投入和科研成果并不归属评议专家，因此专家在评议过程中对经费的使用效益和成果产出并不关注。再次，“三审一决策”过程中，行政管理部门对课题立项、项目等级和资助额度都具有实质性决定权。最后，行政部门疏于对项目研究过程的管理，项目的结项管理一般也是在主管部门形式审查通过后，通过召开项目评审验收会议委托专家验收。专家的验收标准主要来自合同，基础研究以论文(著)和专利为主，应用成果一般以社会效益为主，只要成果形式符合要求，项目基本都可以顺利结项。

由于科技计划项目的管理过程以行政计划机制为主，同类项目的研究经费“一刀切”，整个项目评审过程中没有相关企业人员的参与，对于项目研究成果缺乏后期管理，加上很多高校科研院所配套出台的科研量化考核制度，在此机制下，科研人员就不得不将过多精力放在项目申报中，研究过程中也就更加愿意急功近利地出一些容易量化的科研成果，很多管理者和科研人员都误把立项课题当作比科研成果更重要的成果，科研异化行为随之增多。

三、开放式创新模式下政府科技资源市场配置机制研究

1.建立领先市场需求导向的创新政策

一个国家要实现从对资源禀赋的依赖到依靠高级生产要素创造动态比较优势的转变，建立起自己的竞争优势，关键是要培养本土企业参与国际市场竞争的能力。实践表明，一定时期内会有多个企业将某些原创的技术转化为产品，这些企业选择的技术路线和商业模式往往不同，最终只有得到市场认可的企业才能快速发展，可见，满足市场需求是企业发展的本质要求。国内市场需求的层次和市场容量大小对本土企业发展战略的选择起着至关重要的作用，如若本地客户的消费意识、对产品、服务的要求或挑剔程度以及消费规模在国际上处于领先地位，对于本土企业识别预期性需求、选择先进技术和创新商业模式实现新产品扩散都将起着重要引领作用，是企业突破并取代领先企业的竞争地位，构筑持续竞争优势的关键性内生变量。

结合我国当前实际，政府必须尽快建立起领先市场需求导向的创新政策，培育国内消费者的创新性需求。具体措施如下：第一，加强消费道德体系建设，对个体消费者的合理性和道德性进行规范，通过消费伦理意识广泛教育引导消费者树立正当性的消费观念，提高消费者对购买低价仿冒品存在的潜在风险和道德成本认识。第二，建立新产品信息发布权威机构，为消费者决策提供更多的信息。有关文献研究发现，对新产品的不了解是消费者进行决策的主要障碍，而要发展成为全球领先企业，不但要带给消费者一个全新的产品并要得到市场的广泛认可，这类产品的主要特征体现在全新的技术、新的使用模式、为消费者提供新的利益等方面，这些仅仅依靠企业的宣传是不够的，需要政府委派权威机构协同企业，通过知识学习和信息发布等形式，帮助消费者重新构建有关知识结构，引导消费者了解并选择与市场现有主流产品不同的真正新产品。第三，建立完善的法律法规，切实保障早期创新消费者的切身利益。除了规范生产商的销售行为之外，还需要通过相应的法律法规来规范消费者的行为，并对于通过非法渠道和购买仿冒名牌产品等行为予以经济惩罚，切实保护早期创新消费者的合法利益。第四，建立商业保险和法律援助等措施，有效降低新产品使用过程中给早期消费者带来的潜在风险。只有在完善、科学、合理的消费市场监管机制中，购买创新产品的早期消费者合法利益得到有效保障前提下，才有可能在国内形成创新、可持续和引领未来世界消费模式的国际领先的市场需求，进而为企业捕捉在国际市场上占主导地位的创新技术和实施商业模式创新提供信息源和动力源。

2.针对不同创新主体采取不同科技投入方式

当前政府科技投入产出不匹配的一个根本问题在于政府和创新主体之间信息不对称，尽管政府为此在项目评审、实施过程检查和验收等环节花费了巨大的信息成本，但是仍然无法有效避免财政资源的扭曲配置问题。要从根本上解决政府科技经费投入中的信息偏差和道德风险，就必须遵循市场机制的基本原理，构建出一个符合科学研究规律的投入机制。

要发挥企业在技术创新中的主体地位，依靠企业对技术创新的需求拉动创新要素的供给并提高外部创新要素的有效流动，必须逐渐减少政府的行政干预和类似补贴的科技投入，只有通过政府管理部门的有效引导和市场机制完美结合才能实现围绕创新链全面整合各类创新资源目标，因此政府应针对不同创新主体类别，采取不同的科技投入方式和评价体系。首先，对于高校和科研院所，应该调整竞争性经费和保障性经费比例，增加对高校科研院所的保障性经费投入，同时对基础性公益性项目研究给予稳定的财政支持，以此提高基层单位的统筹管理和基础创新条件建设的能力，营造潜心治学的研究氛围。对于企业，应借助市场化的规范管理方式减少人为干预因素，通过推进财政科技投入方式改革实现企业科技创新投入由政府拉动转化为市场需求拉动。据此，政府应逐步减少直接提供给企业开发新产品或进行技术改造等科技三项经费投入、以及激励企业研发投入的科技税收优惠等奖励性资助，通过制定实施发放科技创新券政策等财政后补助措施，降低企业创新成本的同时提高政府科技资助的普惠性，实现从单纯支持单个企业或项目到支持科技资源优化配置的转变[14]。对于企业技术创新的产业化项目，政府的科技投入则应由原来的无偿提供科技资金向科技投资基金转变，以政府财政资金为引导性投入，通过“拨改投”的风险投资机制，借力“市场”力量撬动更多的社会资金共同参与，改善企业技术创新过程融资条件的同时提高政府科技投入的经营性收入，这样既实现了政府财政资金使用的公益性和公平性，同时又使政府的科技资金具有保值增值和循环使用的功能以便持续投入。其次，改变对科技投资资金的管理和考核方式。对于投入到研发上游的基础研究，遵循越是高科技的投入不确定性越高的客观规律，对课题组采取秉承容错免责原则采取“不过度考核”，即以研究结果(失败)和取得成果并重的形式加以考核，只要研究团队达到了项目攻关目标即可。对于投入到企业的科技经费，则以资助企业项目的成功率和资金回报率作为绩效考核方式。最后，明确政府和各级管理部门的职责。中央和地方政府各级部门的投入结构和投入方式应根据各自发展的战略目标和现实经济发展需求而确定，因此，应逐步取消当前对于科研项目行政级别划分，从制度上减少科研项目重复资助和研究成果重复使用问题，与此相反政府管理部门应加大对各类研究成果的后续管理和推广。

3.建立多主体联盟治理的科技项目管理机制

政府资助项目不但会引导高校科研院所的研究方向，同时也会给企业和金融机构释放一种积极的投资信号，因此应逐步制定和完善政府科技投入基金管理方面的法律法规，在发挥政府管理作用的同时，积极吸纳社会公众等多方治理主体的参与。

由于政府资助的科技计划项目多是无偿资助，因此遴选科技项目就成为科技管理中关键性的重要环节。首先，政府应该建立评审专家信誉档案，对评审专家的政治表现、学术水平和道德素养进行综合考察。其次，评审专家的组成结构要合理，除了高水平的学术型专家之外，还应适当增加一些来自相关龙头企业、质检管理部门深谙企业技术需求的专家和洞察市场信息的创新型用户代表。最后，改变对政府管理部门的绩效考核方式。遵循“用负面清单管理市场，用正面清单监督政府”原则，针对当前“重立项轻成果”“重复资助”和“成果与企业需求脱节”等问题，政府管理部门应做好顶层设计，做好严格评审专家的管理、科研项目承担单位和科研成果的管理，由原来单纯的项目管理向多主体联盟治理转化，充分发挥科研项目承担单位管理职能和公众监督作用，把对项目的过程管理逐步延伸到后续成果管理及推广上，对于政府部门的考核可由原来的科技投入延伸到学术道德和科研成果管理的考核中，通过限制科研成果在多个立项部门的重复使用来倒逼科研项目的重复立项和资助问题的根本解决。

[1] 吴祖光，万迪昉．政府研发资助理论、资助效果与评价研究述评[J]．科技进步与对策(武汉)，2013(17)：155-160．

[2] OECD. OECD report: Tax incentives for research and development-trends and issues[R].2002.

[3] Tuomas takalo, Tanja tanayama. Adverse selection and financing of innovation: Is there a need for R&D subsidies?[J]. Journal Technology Transfer, 2010, 35: 16-41.

[4] Hall. The financing of research and development[J].Oxford Review of Economic Policy, 2002, 18(1): 35-51.

[5] Klette,Griliches. Do subsidies to commercial R&D reduce market failures? Micro-econometric evaluation studies[J]. Research Policy, 2000, 29(4-5): 471-495.

[6] Lerner J. The government as venture capitalist: The long-run impact of the SBIR program[J]. Journal of Business, 1999, 72 (3): 285-318.

[7] Dominique guellec,bruno van pottelsberghe de la potterie. The impact of public R&D expenditure on business R&D[J]. Economics of Innovation and New Technology, 2003, 12(3): 225-243.

[8] 程华，赵祥．政府科技资助对企业R&D产出的影响——基于我国大中型工业企业的实证研究[J].科学学研究，2008, 26(3): 519-526.

[9] 王俊．R&D补贴对企业R&D投入及创新产出影响的实证研究[J].科学学研究，2010, 28(9): 1368-1374．

[10] 吴家喜，邢小强，吴贵生．基于领先市场的国家创新政策[J]．中国科技论坛，2009(5)：30-34.

[11] Etzkowitz,brisolla. Failure and success: The fate of industrial policy in Latin America and South East Asia[J].Research Policy, 1999, 28: 337-350.

[12] 薛澜，李宇环．向国家治理现代化的政府职能转变：系统思维与改革取向[J]．政治学研究(京)，2014(5)：61-70．

[13] 郭戎，薛薇．国内外科技计划支持方式创新：从“分配”走向“协调”[J]．中国软科学，2012(11)：68-76．

[14] 刘毅．改革科技投入方式健全技术创新市场导向机制[J]．广东科技，2014(19)：32-33．

[责任编辑：陆静]

Study on the Market Allocation Mechanism of Government Scientific and Technological Resources under the Open Innovation Model

WANG Xiao-hui

(Research Office of Jiaxing College, Jiaxing, Zhejiang 314001, China)

In this article, there is an analysis of features and problems of current allocation of Chinese government scientific and technological resources. The author also proposes that a good market allocation of government scientific and technological resources under the open innovation model requires work in the following three aspects, namely, the establishment of innovation policies leading market demand orientation, various scientific and technological investment on various innovating bodies, and the establishment of scientific and technological program mechanism collaboratively administered by multi-bodies.

government scientific and technological resources; market allocation; demand orientation

10.13356/j.cnki.jdnu.2095-0063.2016.04.003

王晓辉(1970-)，女，陕西三原人，教授，从事国际经济与贸易研究。

浙江省科技厅“开放式创新模式下浙江政府科技资源市场配置机制研究”(2015C35012)；“产业集聚与融资约束——机理分析与浙江微观企业的实证研究”(2016C25053)。

G647

A

2095-0063(2016)04-0009-05

2015-11-23