我国城市社区公共服务创新：地方经验与发展趋势

陈荣卓　申鲁菁



我国城市社区公共服务创新：地方经验与发展趋势

陈荣卓申鲁菁

摘要：我国城市社区公共服务经历由行政主导、参与治理到现在的合作治理的发展过程。社区公共服务是实现社会治理现代化、促进基层社会自治共治的重要手段。各地以政社互动为导向、在城市社区公共服务扁平化、信息化、定制化、精细化的实践，在社区公共服务范围、手段、主体和类型等方面取得了初步经验，同时也面临社区物质保障、社区资源、制度规范和专业组织等方面的共性问题。今后应以政社互动为改革指南，在合作治理的框架下从完善制度设计、凝聚参与认同、引入市场机制、加强财政投入、统筹城乡发展等五个方面着手促进城市社区公共服务治理创新与发展。

关键词：城市社区；公共服务；社区治理；社区建设

2006年国务院颁布《关于加强和改进社区服务工作的意见》，指出要“大力推进公共服务体系建设，将政府公共服务内容覆盖到社区、充分发挥社区居委会在社区服务中的作用、加强领导和政策指导，强化社区服务监管”。这标志着社区公共服务一词正式进入政府话语体系。社区公共服务就此开始了由学者提出的我国“社区服务”与西方新公共服务理论相结合的实践，开启了由政府主导并监管的社区公共服务体系建设。党的十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》进一步提出了关于“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”的要求，完善了我国社区公共服务制度，并提出了我国社区公共服务的发展目标。2007年，《“十一五”社区服务体系发展规划纲要》对进一步发展和建设社区教育、科技、文化、卫生、环境、法律、安全等公共服务提出了具体的规划意见，细化了社区公共服务发展要求。2011年《社区服务体系建设规划(2011—2015年)》和2012年《国家基本公共服务体系“十二五”规划》又进一步提出要发挥社区信息化在提升社区自治和服务功能方面的积极作用，切实满足居民公共服务需求，推动基层社会服务管理创新。由此在顶层设计上实现了社区公共服务由政府单一供给向多元参与的政社互动模式转变，这不仅深化了社区建设的内涵，增添了社区活力，而且还有力地提升了社区公共服务实践发展的水平。

2013年11月，党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，并要求“创新社会治理体制，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。实现社会治理水平和治理能力的现代化，具体到社区公共服务领域，其核心则在于实现社区公共服务主体的多元参与和协作化*孙彩红：《治理视角下的社区公共服务——基于深圳市南山区的案例分析》，载《学习与探索》2015年第3期。。当前，社区治理作为基层社会治理的重要环节，以社区公共服务为依托转变基层治理方式，拓宽多元治理渠道，探索多种形式的合作治理模式是社区从管理向治理转变的重要方式。值得提及的是，2015年民政部推选出11项“2014年度中国社区治理十大创新成果”和9项提名成果，整体上呈现出以扁平化、定制化、全时化、精细化为基本特征的社区公共服务实践。尽管当前社区公共服务供给受政府体制惯性、社会组织缺失和政府偏好等因素影响，社区公共服务的能力与质量还不高*李凤琴，林闽钢：《中国城市社区公共服务模式的转变》，载《河海大学学报》2011年第6期。，但随着我国新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的加快推进，政府、社会、社区、居民等治理主体之间的共建共享、合作共治成为社会治理创新中不可回避的发展趋势。社区居民通过参与促进社区发展，社区通过公共服务重建居民认同，社会通过社会组织和市场参与反哺社区，孵化自治共治平台，形成以社区公共服务为依托的、政社互动的合作治理网络是当前节约基层社会治理成本、增加基层社会治理活力、强化居民社区归属感和社会认同感的重要通道。由此，本文以政社互动为视角，总结合作治理引领下城市社区公共服务供给的地方实践和典型经验，通过合作治理理论探讨当前城市社区公共服务供给的成效和问题，分析理论和实践的差距，进而为城市社区公共服务的发展提升提供对策建议。

一、城市社区公共服务创新的地方实践与经验

“政社互动”是政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的简称，是对政府与基层群众自治组织、行业协会、社会团体等多元社会主体共同参与，形成政府与社会协同配合、良性互动治理模式的概括。在实践中，政社互动已经成为当前各地社会治理创新的主要形式，从而以政社互动为导向的城市社区公共服务供给的实践创新也大量涌现。不同社区公共服务治理模式则反映出政府、社区组织、其他非营利组织、辖区单位、居民合作供给社区公共产品、优化社区秩序、推进社区持续发展的运作机制与互动关系*王桢桢：《转制社区治理模式的比较与选择》，载《探索》2014年第2期。。为此，我们根据治理主体角色定位的不同，将2014年社区治理创新成果中城市社区公共服务的治理实践划分为以下几种类型：

(一)便捷+高效：扁平化社区公共服务

“扁平化”一词源于企业管理模式，主要是指当企业规模扩大导致管理不便时增加管理幅度，而非增加管理层级。扁平化社区公共服务模式主要是为改善原有社区公共服务中存在的效率低、成本高、名声差的问题，力图打造科学高效、灵活便捷的社区治理服务模式。这种做法可有效减少社区公共服务的中间层次、缩短治理过程、提高社区管理效能，更好地实现公共服务下沉社区。目前，该实践做法以哈尔滨市的改革实践*参见《民政部关于推介“2014年度中国社区治理十大创新成果”创新经验的通知》，民政部网http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/jczqhsqjs/201505/20150500817074.shtml。为典型，其侧重于公共服务载体、机制和层级三个方面的搭建和完善。

一是重塑服务实践载体。该市根据社区治理过程中普遍存在的问题对社区居委会和社区服务工作站这两个社区公共服务实践主体进行重塑。首先，对社区居委会工作机构和社区服务队伍进行分离，相互之间不再具有隶属关系。社区服务工作站由招聘的社区专职工作者和政府购买的公益岗位人员组成，由街道办事处下派人员进行管理；社区居委会则由选举产生的社区主任、副主任组成；其次，为避免社区工作“两层皮”的现象，对其进行统筹管理。先由街道选派干部任社区服务工作站站长，副职由社区书记或社区居委会主任兼任。服务工作站站长主要职责是统筹协调社区服务工作站“大事”，日常工作由副站长主持，通过统筹形成社区居委会与社区服务工作站“一肩挑”的工作格局。最后，统筹人事管理。社区服务工作站人员由人社、民政、残联、妇联、工会、党建等多个部门下派的专职社区工作者及公益岗位人员组成，多岗位、多身份的现象全部合并为社区工作者，统一身份、统一要求、统一考核、统一管理。

二是确定服务配套机制。明确社区公共服务的权、责、利以及相应机制是扁平化社区公共服务得以落实的保障。该市通过社区建设的实践，对社区居委会、社区服务工作站定责定岗。明确社区服务工作站作为政府派驻社区的工作机构，承办所有下沉的民生事项，为社区居民提供基本的公共服务，并对社区工作者队伍进行培训，每个社区服务工作站确定1-2名综合素质较强人员，全职在服务工作站窗口开展民生事项办理，从事智能社区软件平台的操作应用；社区居委会则协助政府完成社会管理基本任务及依法开展自我管理、自我教育、自我服务。与此同时，明确社区的经费保障机制。按照“权随责走、费随事转”原则，要求各职能部门在下沉事项时，要将相应工作经费一并下沉，保证社区服务工作站正常运转。

三是减少社区服务层级。减少社区服务层级是社区公共服务扁平化的核心，主要对社区公共服务载体、管理体制、主体作用及服务手段进行优化。一是由过去“多平台、一大厅”式服务向“一窗一口”式服务转变。依托智能社区，将原有办事大厅多个窗口整合为一个窗口办理，提供“一窗式”服务。二是由过去多层级管理向扁平化服务转变。由“区—街—社区居委会—社区服务工作站”四个层级转变为“区—社区”两个层级。区级层面设立民生服务大厅，承担政府职能转型职责，实现区政府与社区互动。街道将所有与民生工作相关的职能逐步整合下沉到中心社区，实现办公地点、职能与人员“三下沉”，逐步实现社区融入。同时，加强中心社区力量，使其更好的发挥示范、辐射、引领作用。三是由过去社会管理的末端向社会治理前沿转变。原来社区所从事的工作都是社会管理的繁枝末节，工作对象主要以弱势群体为主。现在把社区作为社会治理的前沿阵地，通过采取民生事务下沉、“一窗一口”式服务等措施，实现社区事务的综合办理。

(二)需求+深化：定制化社区公共服务

定制化社区公共服务是依据社区公共服务的实际发展和社区居民的实际需求，定制实施适合本社区实际发展的品牌化社区公共服务模式。其主要特点是突出党建引领的作用，根据社区居民的实际需求，实现政府与社区的有机衔接和良性互动。在社区公共服务层面，既突破了社区资源不足的现实瓶颈，又促进了社区居民的广泛参与。从政府职能转型方面，不仅明确政府职能定位、促进政府职能转型，而且还提高行政效率，降低行政成本。当前，在这方面天津市和平区的社区公共服务探索*参见《天津市和平区实施美丽社区“十大工程”和“十大服务体系”建设项目》，人民网天津视窗，http://www.022net.com/2014/4-2/476756122531557-3.html。具有一定代表性。

一是拓宽社区服务有效渠道。天津市和平区通过规范化组织、长效化机制、专业化队伍、一体化工作为保障，不断拓宽社区公共服务三个有效渠道，以提升社区公共服务水平。政府主导、市场化服务以及志愿者互助服务队伍参与社区公共服务协同发展是社区公共服务软件建设的核心。在完善政府公共服务方面，强化政府对社区公共服务的主导作用，加大财政投入力度，近几年将70%以上财政收入投入到社区民计民生和公共服务领域，推动社区公共服务体系建设不断提升。突出体现在社区公共服务综合信息平台的搭建，以及在智能民政、智能社区建设中投入专项资金，整合各系统资源。在拓宽建设社区公共服务市场化渠道方面，通过不断支持市场化社区公共服务的发展，提升市场化服务的作用，通过市场化运作，鼓励更多企业参与社区服务，满足和方便社区居民的多种需求。在拓宽社区互助服务队伍方面，发挥社区志愿服务的补充作用，通过成立社区专干队伍、党员先锋模范队伍、居民邻里互助队伍、社区志愿者服务队伍，充分调动社区居民积极性，积极开展以“提供小方便、记好小台账、办好小事情、解决小问题”为主要内容的“四小服务”活动，用“小服务”托起服务群众的“大民生”。

二是深挖社区服务需求。定制化社区公共服务主要以群众需求为导向，以项目工程为牵引，聚焦社区居民关注焦点，促进多样化公共服务供给。根据社区居民实际需求，形成最贴合居民需求的品牌服务是社区定制化服务的核心。天津市和平区在长效救助服务工程中，建立以区政府、区慈善协会为筹资主体，以区、街、社区为救助平台的“二元三级”长效救助机制，发挥“温暖济困”、“阳光助学”、“博爱助医”、“光彩助老”4个千万救助资金的作用，开展14个主题救助活动。社区再就业服务工程，是以信息化手段建设社区居民家庭数据库和社区用人单位数据库，帮助社区居民实现便捷化再就业。社区卫生信息化工程，是在提升改造各街道、社区卫生服务中心和社区卫生服务站的基础上，建设卫生信息化、完善卫生信息平台各项功能，使居民健康档案与门诊电子系统的互联互通。社区便民服务工程是进行社区商业设施建设，打造便民、利民、惠民的10分钟生活服务圈、改造标准化示范菜市场，合理布局早点经营网点，推动金融服务进社区以及社区成立司法工作室。社区志愿服务工程是打造“关爱新市民”、“关爱空巢老人”、“关爱老雷锋”等项目。社区文化服务工程，是将文化遗产保护与社区建设相结合，继续推进老居民、老住户、老志愿者“讲五大道风情，传承历史文化”活动，以历史风貌建筑为平台，推动社区特色建设。社区为老服务体系工程，是完善政府买单入户服务、社区日间照料服务、应急呼叫养老服务、虚拟养老服务、托老所养老服务、专业机构养老等六大为老服务，再引入社会组织管理，推行“菜单式供应，私人定制式服务”，根据老人不同需求，提供定制服务。

三是保障公共服务机制。政府支持、队伍建设、激励机制和自治保障是促进社区公共服务长效发展的根本保障。在政府支持方面，形成了区主要领导负责、组织部门抓总引领、民政部门牵头指导、镇街道参加、部门支持的联动联促的工作格局。在队伍建设方面，通过推行“五推一选”工作法，积极探索街居挂派、居间交流、居内轮岗、竞聘上岗等社区干部配置新途径，拓宽选任渠道，并通过关门自学、请专家辅导学、走进基层实践学、外地考察学等四种学习模式，开阔社区干部眼界，提高服务本领。在建立激励机制方面，通过提高社区干部工资待遇、优秀社区干部转事业编制、增加社区干部进入各级人大代表、政协委员比例名额等措施，积极调动社区干部积极性。而在自治保障机制方面，两地通过探索居民立体自治和物业小区共治模式，形成了社区居委会自治、网格居民理事会自治、楼院(栋)居民议事小组自治、小区业主自治、社区社会组织自治等多种模式共存的立体自治格局，并通过社区事务听证会、社区党建联席会、社区居民评议会和社区民情恳谈会等搭建了民主议事载体。

(三)延伸+协同：全时化社区公共服务

全时化社区公共服务是为解决社区居民利益需求多样化的问题，聚合社区公共服务资源，以“做群众需要的事，做事让群众满意”为核心理念，人员架构和功能配置以居民需求为导向，进行全时运行的社区服务模式。该模式以最大限度地方便居民生活为典型特征。目前，大连市西岗区的实践做法*参见《大连西岗区365工作体系创新社会管理》，人民网http://society.people.com.cn/n/2012/0724/c1008-18589113.html。较为全面地呈现出该类型的服务方式。

一是建立全时化服务平台。通过建立365社区公共服务体系，拓宽多维诉求受理，畅通民意表达渠道。365工作体系内公共服务、公益服务全年无休，设置24小时上门服务和重大节假日无休的应急处置功能，组织365便民服务队和加盟企业提供无偿、低偿上门服务，弥补非工作时段的管理和服务缝隙，确保社会和谐运转没有假期。并设立热线、网络、网格、民生窗口、居民议事会、党代表工作室、人大代表工作室、政协委员工作室、党外人士工作室等9条受理渠道，使各类群众诉求件件有回声，事事有落实。与此同时，建立联席协调机制和居民听证议事制度。针对居民诉求找不到门、找不准门的情况，365担当综合受理、统一协调、快速解决的角色，形成一个窗口受理、协调多部门联合解决的氛围。居民议事会制度主要针对群众争议较大和多维诉求的问题，并邀请党代表、人大代表、政协委员、党外人士及法律顾问、心理咨询师等专业人士参与，积极开展与居民的协商议事，充分表达居民的诉求。

二是扩展社区服务功能。大连市社区把克服消除盲区与全面覆盖的矛盾作为推进社区治理和服务创新的着力点，整合政府、市场、社会三方资源，按照“民生帮万家”、“专业帮万家”、“爱心帮万家”三大服务方向设计服务内容。服务范围覆盖三大类301项与百姓生活息息相关的内容，基本涵盖从衣食住行到生老病死的各项服务内容，延长了服务链条，实现了服务全覆盖。

三是发挥社区资源合力。坚持市场化运作机制，整合社区服务资源，发挥社区资源合力成为推进社区治理和服务创新的突破点，促进社区自治更加深入、社区服务更加完善、社区治理结构更加科学。一方面，着力汇聚公共服务资源，有效整合区属部门、驻区分局、公用事业单位、街道办事处、社区工作站等服务资源，制定社区准入制度，让社区从繁杂的行政事务中脱离出来，回归职能本位。同时引导居民有序参与社区自治事务，推动社区社会组织、志愿者队伍不断发展。另一方面，着力集聚便民生活服务资源。以政府购买服务的形式，组织企业为居民群众提供优质低价的多样化服务。目前，按照企业让利居民、政府补贴企业的模式，社区公共服务平台已加盟了多家优质服务企业，并建立了相应的服务行业协会，实现加盟企业的自我约束、自我管理、自我发展。此外，还着力合聚社区公益服务资源，创新改革社会组织登记管理制度，对公益慈善类、社区服务类等社区社会组织降低登记门槛，通过政府政策扶持和项目推动，大力培育社会组织发展。

(四)分类+专业：精细化社区公共服务

精细化社区公共服务是针对当前城市中普遍存在的“老城区”、“新城区”、“村改居社区”三类城市社区，提供不同的社区公共服务类型。该类型主要目的在于避免以往粗放式社区公共服务供给造成的资源浪费、居民满意度差、社区工作人员负担重等问题，通过问题导向、民生导向、改革导向，探索不同类型社区进行分类细化治理的方法。截至目前，厦门市思明区*参见《厦门市“创新社区治理体制和治理能力现代化”情况汇报》，厦门市民政局网站http://www.xmmzj.gov.cn/xxgk/mzlt/201405/t20140522_872919.htm。在这个方面的探索和实践走在全国前列。

一是细分社区治理类型。根据社区发展的实际情况，针对性地提供社区公共服务是社区实践创新的重要做法。厦门思明区将区内社区分为三种类型，即“自治共管”的老社区治理模式、“互动互助”的新社区治理模式和“村改居”社区治理模式。在“自治共管”的老社区治理模式中，该区通过改建老旧设施、引导社区居民自治，规范小区管理、开展社工义工联动、深耕社区文化等方式，重建居民的社区归属感，营造“人情味浓、文化味淳、社区感强”的“老街坊”。在“互动互助”的新社区治理模式中，通过建设绿地、增添社区服务设施、优化社区活动公共空间、发展社会组织、理顺权责关系，推动民主自治等措施，构建邻里和谐、服务优质、民主自治的“品质新社区”。在“村改居”社区治理模式中，通过制定社区综合规划，加大基础公共设施投入，引导居民“微改造”，推进村容村貌的整治提升；并以此为基础，积极发展新型社会组织，探索政府管理、群众自律、社会协同的多元共治模式，推进社区管理有序稳定。

二是完善社区分类治理机制。社区公共服务建设由工作方法向工作机制的提升，是构建社区治理系统化、规范化、法治化的重要途径。该区通过创新社区公共服务分类考核，实行社区分类评价、差异化考核，并重在提升社区民生服务、节能环保、文化保护等项目在实际考核中的分值比例。同时，健全社会力量参与治理机制。建立健全社区公共事物认领、以奖代补激励、境外人士参与社区治理、共同缔造工作坊等一系列群众参与机制，引导群众关注身边事、参与身边事、建立健全“三社联动”“社工+义工”联动体系。与此同时，细化社区分类治理指导机制，形成了《无物业小区自治管理操作流程》、《业主代表民主治理模式流程图》、《村改居社区公共议事理事会议事规则》等一系列创新机制，为社区、社会组织和居民群众参与社区治理提供制度化指引。

三是聚合社区信息搭建平台。社会信息化发展速度加快，搭建信息化平台是提高社区公共服务效率的主要手段。该区通过社区公共服务综合信息平台，依托信息化手段和标准化建设，整合公共服务信息资源，采取窗口服务、电话服务和网络服务等形式，面向社区居民提供基本公共服务。同时，该区以技术领先、系统完备、运行安全、操作简便的要求，通过招投标，在全区建设“一口受理、全区通办”综合服务信息平台，实行统一受理、业务协同、信息互通、数据上传、统计分析和绩效考核等功能于一体，以社区居民报告为决策参考建议，构建了大数据的分析框架，将社区内大数据的分析、追踪、预测成果转化为指导社区公共服务发展方向的重要依据，这极大地推进了公共服务制度化、规范化、均等化、科学化。

二、城市社区公共服务实践的成效与局限性

目前各地城市社区公共服务的实践探索表明，当前社区公共服务实际上是社区多元主体(如政府部门、社会组织、社区自治力量等)向社区居民供给其实际所需，实现社区公共事务合作治理的活动；同时我国社区公共服务整体上呈现出多元化、精细化、定制化、信息化的特征，逐渐告别过去层级化社区管理、粗放式下沉行政事务、单一式政府投入的供给模式。应该说，社区公共服务合作治理的出现，一方面是对现代社会治理对公平正义法治价值的有效回应，它要求社会应当包容所有的合法社会主体平等地参与社会治理*史云贵、周荃：《整体性治理：梳理、反思与趋势》，载《天津行政学院学报》2014年第5期。；另一方面则是基于“现代社会的奇特问题(wicked problem)不断出现”*蔡岚：《合作治理：现状和前景》，载《武汉大学学报》2013年第5期。，尤其是传统的政府大包大揽、粗放型的公共服务模式已不适应现代社会治理的新形势。因此在这样的合作环境下，政府部门、社会组织、社区组织与社区居民基于政治、社会、经济结构的变迁以及信息化技术的发展形成社区公共服务的合作治理资源，以及以平等、协商、妥协、整合为基本特征的合作关系，共同提升社区公共服务的能力与质量。依据当前社区治理创新实际分析，社区公共服务在范围扩大、手段提升、主体多元以及服务类型细化等方面都实现了合作治理模式的要求。但是，如果说传统的政府主导型治理模式是因其自身弊端而难以为继，那么在新的形势下，社区物质资源欠缺、协调能力不足、公共服务制度不健全、社会组织不成熟等则将成为制约城市社区公共服务合作治理实践效用发挥的掣肘因素。

(一)社区公共服务主体多元，社会协同有待提升

当前社区作为一定地域范围内人们的社会生活共同体，渗透着复杂的权力和利益关系，国家、市场和社会是形塑社区过程中最重要的三股力量*郑杭生、杨敏：《社会互构论:世界眼光下的中国特色社会学理论的新探索》，中国人民大学出版社2010年版，第433页。。以现实情况来看，社区公共服务的良性有序发展必须是多方合作共同促进的结果，是以政府引导、市场投入、社会组织参与、居民共建的协同发展过程。社区内部空间状况集中表现了国家、市场和社会在社区建设过程中的互动过程，而这一状况的最优化选择需要三大主体功能的优化配置和合理调整*郑杭生、尹磊：《“社会互构论”视阈下社会复合主体参与及互构机制》，载《甘肃社会科学》2015年第1期。。当前，各地在城市社区公共服务的不断探索过程中，政府购买社区公共服务、公益创投、各类社会组织和社区志愿者团体积极参与社区治理已然成为常态。国家、市场、社区三元化机构发展也已基本实现，公共权力和资源在政府、企业、社会组织之间适度分散，各有不同的功能范围，三者间形成水平式的权利关系结构，政府以命令等级机制为主，企业运行以价格机制为主，社区运行以自治机制为主*陈伟东:《社区自治——自组织网络与制度建设》，中国社会科学出版社2004年版，第48-49页。。由此，城市社区公共服务开始走向一条社会化、市场化运行和发展的道路，并在这一过程中不断实现社会基层治理的互动式发展。

从合作治理角度来看，政社互动格局所形成的城市社区公共服务体系，更加需要市场、社会协同力量的参与治理。在扁平化的城市社区公共服务实践中，哈尔滨市按照严格的改革方案，将街道、社区的权、责、利明确下来，落实各治理主体对社区公共服务的供给。但是，在街道职能转变与承接的过程中，却容易出现社会力量遭政府力量限制的状况。上级政府及各职能部门又没有做出相应的职能调整，最终将街道改革推向了下改上不改的困局之中。因为在扁平化协同服务改革中，减少了行政管理层级，撤消了街道办事处，实行区直管社区，但没有了街道这个“二传手”，区政府要处理的事务繁杂，很多要处理的事情还是要下沉到社区，区政府又扮演了“一传手”的角色，事情最后依然是交给社区来处理。另外，当前面对社区公共服务需求的类型日益复杂化趋势，大连市西岗区调动政府、社会、市场等多元主体参与社区公共服务的提升，但其投入的资源力量与居民的积极反馈之间的正相关性并没有得到显著提升。该地区全时化的社区公共服务实践与治理目标存在不匹配的现状，实际上是多元主体之间相互缺乏协同所导致。其中，社区公共服务中心与社区居委会、社区与驻区单位、相关行业以及社会组织之间，居民与居民之间的协商议事并没有充分开展。尤其是，没有培育和发展足够多的社会组织来承接街道和区政府的公共服务职能，导致社区公共事务的协商动力不足，难以形成广泛多层的协同参与机制。

(二)社区公共服务手段信息化，物质保障亟待跟进

当前各地涌现的城市社区公共服务创新实践的重要特征是社区公共服务信息化平台建设和信息化技术在社区治理中的提升，由此试图构建起“互联网+”的现代化社区公共服务体系。随着2013年《关于推进社区公共服务综合信息平台建设的指导意见》，我国城市社区信息化平台开始搭建，众多社区通过招标建立了综合服务信息平台、社区公共服务智能终端，社区公共服务大数据监控处理。一方面，信息化公共服务手段吸引更多的社区居民参与进来；以中青年为主的社会群体主动走进社区、参与社区公共事务，其中无论是找岗位还是查社保，都可以通过自助设施轻松完成。另一方面，部分经济发达地区通过城乡信息化网络平台的统一搭建，进一步迈向了社区公共服务城乡均等化。可以说，社区公共服务信息化是对社区内社会资本以网络化、电子化方式整合的表现。社区作为具有地域性的生活共同体*肖林：《“社区”研究与“社区研究”——近年来我国城市社区研究评述》，载《社会学研究》2011年第4期。，是通过各项公共服务来维系社区居民情感纽带的重要场所。城市社区公共服务信息化建构起社区成员之间沟通交流的无形网络，在实现互信、互动、互惠目标的同时也丰富了社区的服务资源。

然而，与当前城市社区公共服务信息化的迅猛发展相比，社区公共服务的配套建设则显得较为落后。首先，表现为城市社区公共服务的硬件配置不足。当前我国社区公共服务供给模式主要呈现出政府主导，市场、社会组织协同共治的发展态势。在公共服务供给领域，E.S萨瓦斯提出了公共服务供给民营化，他认为公共服务供给应更多依靠市场和民间组织，更少依赖政府来满足公众的需求*[美]奥斯特罗姆等：《公共服务的制度构建》，上海三联书店2000年版，第56-57页。。以上述厦门市思明区的精细化社区公共服务为例，该服务体系的构建需要大量资金支持，但目前社区建设资源供给不足严重制约了社区公共服务的发展。该地区虽已按上级要求将公共服务经费纳入预算，但在投入硬件设施方面还显资金不足，整合社会资源能力较弱，难以落实社区公共服务硬件设施的升级、更新。尤其是，当前城市社区公共服务创新实践中，各地社区搭建信息化、中心化服务平台，需要强有力的物质资金保障作为后盾。其次，表现为城市社区公共服务软件发展的不适配。例如在社区公共服务智能终端的建设上，多地投入大量资金进行硬件建设，但是网络铺设不达标，导致居民体验差，同时也降低了智能终端使用效率，造成资源浪费；而部分地区社区公共服务硬件体系亟待全面升级，但是由于社区工作人员信息化运用能力较弱，社区缺乏资金开展对社区工作人员专业化培训，这使得依托专业社工提供多元化、多层次、高质量的服务优势未能完全发挥出来，从而导致社区公共服务供给也无法得以持续推进。

(三)社区公共服务范围扩大，制度规范更需完善

从各地城市社区公共服务的创新实践来看，目前社区公共服务的服务项目数量、服务群体范围都在不断扩大并深入发展。总结近年来社区治理创新实践成果可以看出，城市社区总体上已经形成了以扁平化、定制化、全时化、精细化为基本特征，具有本土优势、公众认同的社区公共服务体系。尤其是，依托于政府部门、社会组织、社区与居民共同力量形成的城市社区公共服务合作治理模式，在很大程度上推动了社区公共服务范围的延伸与拓展。社区通过多元治理主体的共同参与方式，实现社区公共服务扁平化实践、“零距离”的公共服务贴心社区居民、定制化社区公共服务发展，将上百种公共服务下沉到社区内，推动社区商业、社区保障、社区卫生、社区文教体育、社区物业、社区安全、社区居民事务代办、社区志愿服务等多方位、多层面的公共服务在社区范围内落地。其中，社区公共服务扁平化将社区从行政任务中解放出来，还原了社区自治要求的服务范围；精细化公共服务贴心居民，以分类、专业的方式优化了社区公共服务的品质内容；同时，定制化社区公共服务以改善民生为基础，将社区公共服务范围更加精准地延伸到居民实际所需。总的来说，各地建构的城市社区公共服务体系，使社区居民的日常生活、社区公共服务的品质和社区文化的认同、归属等都得到了质的提升。

社区公共服务合作治理是治理主体发展的必然。但在普遍强调扩大社区公共服务范围的同时，还需要从制度规范层面重视各主体之间的分工与合作关系。比如，天津市和平区的定制化社区公共服务体系充分注重民计民生领域，也通过公益创投的方式鼓励更多企业参与社区服务。然而，在实践运行中却缺乏明确的制度规则来规范社区公共服务体系中多元主体的分工、合作关系。具体而言，一是缺乏专业化规范化的资金监管。在社区公共服务购买以及公益创投工程引进的过程中，政府资金往往作为种子资金吸引更多的社会资源参与社会公益服务，资金的注入和流向随着社区公共服务项目的不断增加必须更加规范化运作，过程必须公正、公开、透明，这样才能良性持续化运行。二是缺乏完善的公益项目遴选机制、实施机制和评估机制。对于社区购买公共服务项目的大量开展，容易过于盲目追求项目的数量，而忽略社区公共服务项目的质量以及后期评估和可持续发展。三是不能坚持效益导向。在当地社区公共服务的实践中，由于目前大量资金还是来自政府投入，社区全面进行信息化、智能化公共服务建设，由此安装大量社区公共服务职能终端，但是却不注意后期维护以及配套设施升级，导致设施使用率低，同样也是浪费现象严重。

(四)社区公共服务类型细化，专业组织有待培育

社区公共服务类型细化是当前社会需求多样化和社区居民利益结构多元化所决定的，涉及到社区公共事务类型、社区治理主体权力职能等多方面的精细化划分，是一个复杂的系统工程。在以往的城市社区公共服务中，社区公共服务项目的供给方式偏于粗放、条块化。当前，随着社区利益主体的多样化、利益关系的复杂化以及利益诉求的多元化，社区公共服务精细化分类的要求愈发凸显。它侧重于以民生服务为主，从治理背景、治理主体、治理内容、治理机制等方面提供定制化、精细化、菜单式、分层次的社区公共服务，以此满足社区居民多样化的需求，扩大社区公共服务的参与群体，并有效形成社区公共服务的聚合力。另一方面，社区公共服务精细化通过分类治理的方式，可以实现党务、政务、居务的合理划分与有序架构。在原有社区公共事务不变的基础上，人、财、物大量向社区聚集，社区公共服务的组织建设硬件环境得到了大大改善。同时，分类式治理也为社区公共事务创新了服务的载体，由“坐等服务”变为了“主动服务”，不断提高居民对社区公共服务与管理的满意度，由此在很大程度上促使社区公共服务结构不断趋于合理，社区治理水平和治理能力得到不断优化。

伴随城市社区公共服务不断优化，对城市社区治理主体自身的要求也逐渐提升。比如，从哈尔滨市社区公共服务创新的实践情况来看，在专业化社会组织的培育与生长机制方面则尚需进一步提升。主要表现在：一是专业化社区公共服务组织的缺失。诚然，社区公共服务不仅仅由政府提供，而应由社会组织、市场、社区居民合作提供，虽然这种模式已普遍在城市社区发展，但似乎在长期的政府主导体制下形成的自治意识和参与意识较弱的居民群体有些难以适应。但是如果有人把城市政府作为公共物品和公共服务的唯一供给主体，实际上是假定城市政府拥有完全信息，知道城市每个群体所需求的公共物品和服务的种类、数量、质量等，而且城市政府还是明智的、有生态学头脑的利他主义者*[美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事务的治理之道》，上海三联书店2000年版，第24页。。多方合作式提供社区公共服务是未来城市社区公共服务供给的必然要求和发展趋势，所以政府应着力培养专业化的社会组织，以适应日渐专业化、细化的社区公共服务需求。二是缺乏专业社会组织团体的培育环境。从近年来的城市社区公共服务实践来看，社会组织数量不断增加，但是对于社区社会组织的培育非常薄弱，致使社区组织发展缓慢、质量低、专业性差，难以提供专业化的社区公共服务、难以与社区公共服务发展同步。尽管社区志愿者组织、第三方社会组织数量增长迅速，但是就当前社区社会组织发展的质量来看，社区组织团体内部管理还缺乏经验，缺少专业化的社区公共服务队伍，致使社区公共服务质量还有很大提升空间。

三、城市社区公共服务发展的趋势与建议

城市社区公共服务的创新实践，就是通过全时化、个性化、精细化和专业化服务回应政府对基层社会治理在理念、体制与机制方面的需要与转变，进而逐步确立共治的思维，走出无限责任的陷阱。在政社互动导向下，只有通过政府与社区各治理主体良性互动的有机合作，构建起“政府调控机制同社区协调机制互联、政府行政功能同社区自治功能互补、政府管理力量同社区调节力量互动的社区管理网络”，才能形成社区公共服务有效治理的整体合力*徐金燕、陆自荣、蒋利平：《合作治理视野下社区公共服务供给主体关系的断裂与重构——基于长沙市天心区的实证调查》，载《湖南科技大学学报》2013年第3期。。如果从合作治理视角出发，当前城市社区公共服务发展正有力地促进各治理主体的主体地位与责任，城市社区治理正以互敬、互助的方式凝聚社区建设与发展的正能量。但在各地社区公共服务实践创新过程中，理论和实践仍然存在不小的鸿沟，进步与问题也是相伴而生。鉴于此，需要从宏观与微观、理论与实践、政府与社会等层面展望城市社区公共服务发展的趋势并在此基础上提出建议。

(一)完善制度设计，深度整合社区公共服务资源

我国城市社区公共服务从20世纪80年代进入公共话语到发展至今，社会转型、经济转轨以及居民社区生活要求的日益多样化、复杂化，对社区公共服务的发展提出了更高的要求。但我国社区公共服务的投入、机制、类型、项目、范围、深度以及手段，与西方发达国家社区服务发展还有较大差距。结合当前国情，不断完善社区公共服务制度设计，深度整合社区公共服务资源，实现社区公共服务多元参与式发展，是当前城市社区公共服务发展的首要任务。

首先，顶层政策设计引领社区公共服务发展。政府部门应根据全面深化改革的新形势和新要求，加强社区公共服务的统筹规划，明确不同改革类型进行社区公共服务治理的重点和方向，积极推进社区公共服务的多元共治，实现由政府行政管理向政社合作、政企合作、政民合作转变。其中，重点是破除社区自治组织过度“行政依赖”，培育社区组织的自治能力，发挥社区自治的功能和作用，积极引导社会主体广泛参与和开展协商议事，这里面的核心是建立政府行政管理与社会组织有机联接和良性互动的制度体系，构建政府机制、市场机制、社会机制和社区机制四种机制有效衔接互动的服务管理新格局。

其次，明确地方政府与社区的关系，进一步推进基层社会治理和机制创新。关键是理顺政社关系，准确定位政府、街道、社区的权、责、利，规范政府权力运行，制定基层政府权力上收下放的标准和清单，提升基层工作能力和服务效能，努力推进政府权力运行的制度化、规范化、责任化和公开化。同时，努力实现公共服务下沉，将群众性、社会性、公益性等公共服务职能下放至社区，将传统的自上而下的服务资源供给方式向社区化转移，并在公共服务向社区转移过程中实现“权随责走，费随事走”，以加强社区的自主性，充分调动社区工作人员的工作积极性，通过社区自身为本位来实现公共服务资源的供给。

最后，全面规划，试点先行，充分整合社会公共服务资源，动员社会力量共同推动社区治理。通过政府购买服务项目将社会工作引入，整合社区资源，引导和鼓励公益慈善类社会组织和民办非企业单位参与社区公共服务。同时，积极推动社区社会组织、企业、居民在同一领域内进行交叉合作，促进社会共治、社区自治在不同层面的交融互动。在此基础上，建立以社区居民为主体，以社区社会组织为纽带，社区其他力量沟通参与的协商服务机制，有针对性地开展社区与驻区单位、相关行业及社会组织之间的协商、居民与居民之间的协商以及社区与居民之间的协商。

(二)凝聚参与认同，孵化公共服务共治模式

增强社区居民主体责任，营造社会多方主体自主参与社区治理的环境，是目前社区治理的一项重要工作。公民不仅是社区公共服务的接受者，有时还是公共服务的合作生产者，管理者应该认识到，很多共同生产是以较高层次的公民参与形式为前提的*[美]托马斯：《公共决策中的公民参与》，中国人民大学出版社2004年版，第137页。。针对当前社区公共服务共治机制不健全、社区居民参与热情不高、对社区公共事务态度冷淡、社会参与不足、社会组织发展滞后等现状，促进社区共治共享，孵化良性互动模式成为提升现代社区公共服务能力的关键。

一是厘清多元主体，优化社区治理结构。应借鉴扁平化社区实践的治理经验，进行社区公共服务主体的重塑，发挥不同参与主体的力量，厘清彼此之间权责边界，以党组织为核心，不断建立健全市、区政府、街道、社区居委会、驻区单位、社会组织、社区居民等多元协商议事机制，激发上下联动、左右互动的积极性和参与活力。同时，发挥社区党组织的核心作用，建立社区党工委以及相应的党组织领导体系，探索区域化大党建工作机制和党建联席会议制度，增强基层党委为核心的领导与协商能力。

二是大力培育和孵化社区社会组织。政府可通过公益创投基金，以菜单模式定向孵化培育一批政府需要的社会组织，参与为老、为小、为困三类基本服务及新市民、中产和精英人士普惠服务。按照“政府支持、社会运作、多元互动、合作共赢”的运作模式，为社会组织提供组织培育、人才培养、项目发展、标准建设、保障服务、资源对接等综合服务。同时，大力培育发展能有效承接政府转移职能的社会组织，鼓励社会组织申报社区服务创新项目。

三是培育自治氛围建立居民生活共同体。以社区居民的实际需求为导向，完善利益表达机制，畅通民情沟通渠道，建立以各级党组织为中心的党员联系群众、服务群众的协商议事制度，为政府和社区的公共决策提供合理依据。在此基础上，结合社区特有文化积极开展社区特色活动，拓展社区居民交往渠道范围，营造温馨社区大家庭氛围，通过多种参与渠道引导居民主动关心和参与社区公共事务，通过公共议题参与找到利益共同点，通过互助协作培育社区温情，增强社区信任，努力打造社区熟人、社区情感、社区自治共同体，形成稳固的社区认同感和归属感。

(三)引入市场机制，培育多方协同治理机制

在推进治理现代化过程中，社区公共服务决策和供给应由政府“为民做主”向“由民做主”转变，保障和实现社区居民在公共服务决策中的参与权和表达权，确保社区公共服务从“供方主导”向“需求主导”的转变*孙彩红：《治理视角下的社区公共服务——基于深圳市南山区的案例分析》，载《学习与探索》2015年第3期。。从当前实践来看，政府以社区服务中心为载体和平台，投入机制上从“花钱养人”转变为“花钱买服务”，从而实现公共服务的专业化和市场化。因此，按照社区居民实际需求引入市场机制，培育市场、政府与社会多元协同的治理机制成为社区公共服务市场化、专业化、协同化发展的趋势。

第一，以社区居民实际需求为导向，引入社区公共服务项目。政府应该在广泛深入调研的基础上，坚持居民需求导向和以人为本原则，提供专项基金引导市场进入社区，进行社区项目的招标竞标，鼓励居民参与实际项目建设发展过程，将政府主导政策变为居民主导。通过购买服务和项目支持等方式引入专业社会服务工作机构开展社区工作，并利用网格化信息发展平台，建立集中统一、互联共享的社区公共服务基础信息数据库，促进不同社区、不同类型服务进行人力、智力、物力、资金等方面的资源配置与共享，借助政府资源和社会资源良性互动机制，形成社区公共服务发展的整体合力。

第二，充分发挥基层党组织的衔接统筹作用。坚持党组织的核心领导，充分发挥党组织在社区公共服务中的引导、统筹和协调作用，特别是引导、统筹、协调辖区内不同社会组织和企事业单位参与社区服务。促进街道和社区党组织通过引导和统筹，加强社区党组织与物业管理公司、社区社会组织、驻辖区企事业单位等形成的“共驻共建”关系，推动这些单位的服务性、公益性、社会性事业逐步向社区开放，逐步形成多元共治的社区服务方式。此外，在提高党组织自身服务的专业化水平的基础上，积极开展社区社会组织的党建工作，吸收优秀的社区居民加入党组织，在尊重社会组织发展规律和不干预内部事物的基础上，和社区社会组织一道协调社区与街道关系，带动社区社会组织承接街道职能转移的热情，不断提高社区社会组织的社区信任与社会认同。

第三，建立和完善政府购买服务的监督环节和评估机制。政府必须引导建成科学、长效、可持续发展的公共服务项目绩效评估机制，加强对市场提供社区公共服务质量的监管，对公共服务提供的质量、效率和效果进行综合考评。针对购买社区公共服务，政府应正确把握社区公共服务项目的标准、功能和定位，并对项目实施进行监督，做到社区公共服务购买方有章可循。在此过程中，要积极引入第三方评估机制，推动公共服务项目评估的公开、公正、科学、透明和高效。同时要积极发动社区党组织、社区工作站、社区居委会、社区服务中心、社会组织、业委会、物业管理公司、驻辖区企事业单位等在内的社会力量的参与，让社会公众和新闻媒体参与到政府购买公共服务的监督之中。

(四)加强财政投入，夯实社区公共服务基础

当前我国社区公共服务呈现政府主导、市场参与和多方协同共治的发展态势，但社区公共服务的可持续发展仍然需要继续加大财政投入。尤其是随着经济社会的发展，社区居民对健康舒适的生活环境、便利完善的基础设施、丰富多彩的文化活动和个性发展等产生了新需求，这也就要求政府积极回应居民不断增长的物质文化需求，引入市场机制，鼓励社会力量参与，促使社区公共服务投入渠道多元化。

其一，强化中央财政对地方社区公共服务建设的专项支持。应将社区公共服务纳入中央财政预算，保障中央财政对地方社区公共服务建设的支持和政策引领。加强对于经济欠发达地区社区公共服务基础设施建设的支持力度，推进社区公共服务发展的区域均衡。除政府资金来源，还应通过积极开展公益性、慈善性等活动来争取社会的支持和捐助，以此拓展多元化的资金筹集渠道，从而建立以政府投入为主、街道社区自筹和社会资助的多元资金筹措机制。同时，理清条块关系和支出责任，明确保障范围，促进财力与事权的匹配。

其二，加强区财政对社区公共服务的经费保障。按照“保基本需求、分类管理、动态转移支付”原则，建立和完善社区基本财力保障制度，保证社区公共服务的基本运转经费需求。此外，经费与经济指标脱钩，取消街道招商引资职能及相应考核指标和奖励，按照积极稳妥、逐步完善、不断规范的方式推进社区经费支出保障，推动街道工作重心切实转移到社区公共服务、公共管理等社会治理工作上来。

其三，探索社区公共服务的多元投资模式。逐步建立政府财政资金、社区居民自筹资金和社会组织资金相结合的社区建设多元投入机制。根据2015年9月财政部发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，应完善和推广社区公共服务PPP模式(政府与社会资本合作)，倡导社区自发性社会组织的建立和完善，形成第三方社会组织对社区公共服务专项资金的有效监管。在此基础上，建立社区公共服务事项准入制度，推行委托事项付费和有偿服务机制，对兴办公益事业所需经费，经居民会议或者居民代表会议讨论，科学确定准入项目，健全准入程序，强化准入监管。

(五)统筹城乡发展，推进社区公共服务均等化

当前尽管城乡一体化建设不断跟进发展，城乡二元结构逐步消解，农村社区建设有了长足进步，但农村社区公共服务仍与城市社区存在巨大差距。近年来城市社区建设整体水平大幅提升充分发挥了典型引路、辐射带动的作用。因此关注城乡社区建设发展差异，积极推动以城带乡，逐步实现城乡社区公共服务的均等化发展刻不容缓。其中，统筹城乡社区发展是实现优势互补、协调发展的重要举措，是实现社区公共服务均等化的关键所在。

首先，积极推动城乡社区公共服务资源配置与共享。一方面，整合政府资源。各级政府应该根据城乡社区发展的实际情况，推动各部门之间的优惠政策相互衔接、协调发展，促使各部门的相关优惠政策向农村社区公共服务倾斜，提升扶持社区公共服务发展的整体效果。另一方面，整合信息资源。建立集中统一、互联共享的城乡社区公共服务基础信息数据库，大力促进城乡社区之间进行人力、智力、物力、资金等方面的资源配置与共享，形成政府资源和社会资源良性互动机制，最终形成社区公共服务发展的整体合力。此外，整合城乡社区社会组织，将功能发挥欠佳、认可度较低、发展规模偏小的农村社会组织整合到核心型的城市社区社会组织框架内，发挥城市社区社会组织核心带头作用，营造相互影响、相互带动、联动发展的公共服务氛围。

其次，注重城乡社区本土特色公共服务项目孵化。在促进城乡社区公共服务均等化发展的同时，应针对城乡社区发展的实际情况，积极孵化本土特色公共服务项目。在评价指标的设定和建设方面，应突出以城带乡的政策激励机制，同时在完善城市社区公共服务评价指标体系的基础上，也应根据农村社区公共服务发展的特点，促进农村社区公共服务评价指标的本土化建设。但是，在社区公共服务的工作体系方面，则应统筹城乡资源配置，推动城市社区人才资源、场地设施资源、管理服务等资源开放共享，大力推进城市社区公共服务的优质资源向农村社区流动，最终形成城乡社区公共服务的一体化工作格局。

最后，促进政府更好地履行城乡社区公共服务职责。建立以城乡社区公共服务为导向的干部政绩考核制度，增加公共服务指标在干部政绩考核体系中的权重，从而解决地方政府在基本公共服务均等化中动力不足的问题。同时，各级各有关部门要把基本公共服务清单确定的目标任务纳入年度工作考核体系，进一步加大公共财政投入力度，进一步加强基本公共服务供给方式创新，进一步推进重大民生工程建设。当然，还要通过制定相关激励制度，比如以清单管理模式推进社区基本公共服务供给，进一步转变政府职能、加强公共服务、保障改善民生，有利于更好地接受广大民众的监督，促进政府更好地履行公共服务职责，从而极大鼓励政策制定者和实施主体，提高社区公共服务均等化的发展效用和发展水平。

(责任编辑：李济时)

中图分类号：D6；D61

文献标识码：A

文章编号：1001-5574(2016)01-0028-17

基金项目：国家社会科学基金一般项目“科学发展观视域下构建城乡社会和谐稳定管理机制研究”(12BKS041)。本文在写作过程中，颜慧娟博士、陈鹏博士、田凤娟硕士积极参与讨论并提出宝贵意见，在此表示诚挚感谢！

作者简介：陈荣卓，华中师范大学政治学研究院教授，博士生导师，湖北城市社区建设研究中心研究员，山东大学当代社会主义研究所博士后；申鲁菁，华中师范大学政治学研究院硕士研究生(武汉 430079)。