制度治党视角下的党内政治生活研究

2016-03-19刘琳琳

大连干部学刊 2016年11期

关键词：民主权利治党党员

刘琳琳

（中共中央党校研究生院，　　北京 100091）

制度治党视角下的党内政治生活研究

刘琳琳

（中共中央党校研究生院，北京 100091）

制度治党是指政党为了适应环境变化和满足自身发展，注重发挥制度的功能效用，运用制度手段规范党员行为、调节党内关系、指导党内生活、管理党内事务的治理形态，具有系统性、动态性和权威性。新形势下，严肃党内政治生活必须把制度治党作为逻辑起点，为党员行使民主权利、维护党的团结统一、加强党风廉政建设提供重要保障；同时，也要把制度治党作为严肃党内政治生活的落脚点，重塑党内制度体系，提升制度执行力，培养制度文化素养。

制度治党；党内政治生活；民主集中制；执行力；制度文化

党内政治生活，是党组织管理教育党员的平台，也是党员进行党性锻炼、提高思想觉悟的熔炉。十八大以来，习近平总书记把严肃党内政治生活提到了前所未有的高度，并在十八届六中全会上明确指出，“党要管党必须从党内政治生活管起，从严治党必须从党内政治生活严起。”［1］党内政治生活水平，直接关系着党员的民主素养、党组织的团结有力以及党内作风的优良。严肃党内政治生活不仅是一次 “思想上的革命”，更是一次 “制度上的探索”，为此，我们党把传统的优良作风凝固成制度，先后出台并完善党内各项法规、建立权力制约机制和监督体系、细化各项工作机制等，为加强和规范党内政治生活提供了根本保障。

一、制度治党的内涵及特征解析

2014年，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上首次提出 “制度治党”的概念，并强调指出:“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。如果空洞乏力，起不到应有的作用，再多的制度也会流于形式。牛栏关猫是不行的！要搞好配套衔接，做到彼此呼应，增强整体功能。要增强制度的认同。要坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，不留 ‘暗门’、不开 ‘天窗’，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，使制度成为硬约束而不是橡皮筋。”［2］在这里，总书记深刻并形象地阐述了 “制度治党”的基本要义。

新形势下，“制度治党”作为全面从严治党的关键环节，有别于我们经常提到的党的 “制度建设”，后者侧重于制度的供给，解决的是党内制度缺失问题。制度治党则注重制度功能的发挥，是政党实现现代化的根本治理方式。因此，制度治党是指政党为了适应环境变化和满足自身发展，注重发挥制度的功能效用，运用制度手段规范党员行为、调节党内关系、指导党内生活、管理党内事务的治理形态。为了全面准确地理解制度治党的内涵，需要把握以下几点:

第一，制度治党具有系统性。政党治理涉及的要素很多，包括党组织、党员、领导干部，党员领导干部的思想、作风、反腐倡廉等各方面，彼此之间关系交错相织。如何实现政党治理现代化？其实可供选择的形态多样，可采用政党制度和法规，可依赖政党精英和领袖，也可遵循道德教化和意识形态宣传［3］，相比较而言，制度治党更具有系统性，能够统摄政党治理的各个要素。 “就政治发展而言，重要的不是政党的数量，而是政党制度的力量和适应性。”［4］11制度是事物发展规律的一种体现，对于各级党组织和党员领导干部具有行为约束力，对于党的理念价值传播扩散具有规范性。总之，通过制度而非依靠个别领袖的主观意志更能有效地整合政党各要素，实现治理现代化。

第二，制度治党具有动态性。一方面，就制度本身而言，它是不断发展完善的，是根据变化了的客观实际而做出调整的。十八届六中全会审议通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》是对1980年党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》的补充完善；《中国共产党党内监督条例》是对2004年颁布实施的《中国共产党党内监督条例 (试行)》的健全改进。《准则》和《条例》的出台是解决党内突出问题和矛盾的需要，符合新形势下全面从严治党的制度要求。另一方面，“制度治党”重在治理，“治理”是个动作词，强调行为方式，是政党把制度付诸实际来指导党内生活、调节党内关系等的过程，因此，只有让制度动起来解决问题，才能达到 “治理”的效果，否则制度也就失去了应有的功能效应。

第三，制度治党具有权威性。制度从本质上讲具有客观公正性，制度化程度越高，就意味着该组织和程序能够获取稳定的价值观，在复杂社会里获取支持的广度和深度就越强。因此，制度面前人人平等，执行制度没有例外。任何人违反党的规章制度都必须受到惩罚，就像 “热炉法则”，所有人不管是谁只要触碰火炉，都会立即被灼伤。制度是硬约束，不是橡皮筋，制度治党具有严肃性和权威性。

二、制度治党是严肃党内政治生活的逻辑起点

健康有序的党内政治生活是 “又有集中又有民主、又有纪律又有自由、又有统一意志又有个人心情舒畅的生动活泼的政治局面”［1］。可以看出，党内政治生活至少包括三个方面:全体党员民主权利得到保障，达到 “有民主、有自由、有个人心情舒畅”的要求；各级党组织坚强有力，实现 “有集中、有纪律、有统一意志”的目标；党内风气清正廉洁，标志着 “生动活泼的政治局面”的形成。制度治党是严肃党内政治生活的逻辑起点，也主要源于对这三方面的根本保障作用。

逻辑起点一：制度治党是实现党员民主权利的重要保障

党员是党的基本构成单位，是党内权力的主人，党员的民主权利得到保障落实，党内政治生活的民主性就能得以实现，整个政治氛围就能轻松愉悦。延安时期健康有序的党内政治生活为我们党成长为组织上强固、政治上坚定的工人阶级政党提供了重要的支持，其关键在于通过理论创新和制度设计激发了党员的积极性［5］。1937年5月，《苏区党代表会议组织问题报告提要》中指出:“为着实现党面前的新的巨大的任务，要求苏区的党及每一个党员的工作的积极化，活跃化；要达到这个目的，必须发展党内的民主，而目前苏区党所处的客观条件，允许我们大大地发展党内民主。”［6］新中国成立之后，《关于党内政治生活的若干准则》《中国共产党党员权利保障条例》等党内法规的相继出台，也为保障党员民主权利提供了制度支持。刚刚闭幕的党的十八届六中全会明确指出，“必须尊重党员主体地位、保障党员民主权利，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权，保障全体党员平等享有党章规定的党员权利、履行党章规定的党员义务，坚持党内民主平等的同志关系，任何党组织和党员不得侵害党员民主权利。”［1］出台了党内法规、完善了党内制度，按理说党员的民主权利应该得以贯彻落实，然而现实中仍然存在许多亟待解决的问题。

第一，知情权不够充分。党章赋予党员一项最基本的前提性权利，就是知情权。然而，在党内现实生活中，党员到底应该知道什么？怎么知道？以什么样的方式让党员知道？不管是党章还是党内其他法规，对此都没有明确的规定。第二，参与权落实不到位。参与热情不高:部分党员对党内生活漠不关心，甚至是以旁观者的姿态看待党内事务；参与程度不深:党员在民主推荐、民主评议等党内活动中，往往限于 “打勾划叉”的简单参与；参与机会不多:党员要么只是形式上参与决策，要么受限于一些人为障碍无法参与。第三，选举权得不到保障。在干部人事任命制框架下，党员的民主选举权利难免被架空。另外，党员的表达权、监督权、检举权等都不同程度地存在问题。党员的各项民主权利之间是相互联系、相辅相成的，其中一项权利得不到保障，其他权利的行使也相应受到减损。如何防止党员的民主权利流于形式呢？关键在于发挥制度的作用，细化制度程序并严格执行，加强监督，以实现党员主体地位、保障党员民主权利，增强党员参与党内政治生活的热情与信心。

逻辑起点二：制度治党是维护党的团结统一的重要保障

健康有序的党内政治生活，是民主与集中的统一。民主的发扬离不开坚强有力的党组织，民主必须是集中指导下的民主。在此意义上讲，党内政治生活必须讲求政治性。习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上明确指出，“要增强党内政治生活的政治性原则性战斗性”［2］。办好中国的事情，关键在党。中国共产党要担负起历史与时代赋予的重任，全面推进从严治党，其基本前提是党的团结统一。随着中国社会进入转型期，思想、利益的多元化给党的执政增加了许多不确定以及复杂的因素，党内团结面临着严峻的考验。就党的理想信念认同而言，部分党员干部理想信念动摇，“不信马列信鬼神”，认为共产主义的远大理想是虚无缥缈的、无法到达的彼岸，转而信奉享乐主义、实用主义，在党内团结中产生了 “离心力”；在利益认同方面，市场经济条件下的等价交换原则被置换到党内，成为部分党员领导干部做人做官做事的出发点，其不法权益日益扩张，致使依规依章办事的党员合法权益受到损害。“当党员个体依据制度安排对自己的付出形成的意义认知、预期目标与制度本身实际配给的利益回报出现裂痕时，党员个体必然会对制度本身及其价值结构产生不信任感，进而会削弱党内凝聚力。”［7］

影响党内团结的因素是多样的，其中民主集中制执行不力、落实不到位是重要诱因，造成 “发扬民主不够、正确集中不够、开展批评不够、严肃纪律不够”等问题。当民主集中制的执行出现落空，党内团结也就失去了根本保障。邓小平同志曾经指出:“我们讲团结，必须贯彻执行党的民主集中制的原则。”［8］因此，制度治党对严肃党内政治生活至关重要。

逻辑起点三：制度治党是加强党风廉政建设的重要保障

党风是衡量党内政治生活水平的重要指标，党内政治生活正常化，则干部清正、政府清廉、政治清明，相反，如果党内政治生活不正常、不严肃，既没有民主也没有集中，党员既无法行使民主权利，党组织也软弱涣散，那么党风就会败坏，腐败就会横行。美国著名政治伦理学家塞缪尔·亨廷顿指出:“利用政治权势谋取经济利益意味着政治价值观和制度必须屈从于经济的价值和制度。于是政治的首要目的不是为了实现公共目标而是为了攫取个人利益。”［4］15中国共产党作为唯一合法的并将长期执政的党，必须把优化党内政治生态、严肃党内政治生活作为前提。党的十八大以来，我们以抓作风建设为突破口，严肃查处并严厉惩治各种腐败现象，把党内各方面建设作为一个生态系统，持续推进党的建设制度改革，党内政治生活呈现一派新气象。腐败，说到底就是权力失去了控制，钻了制度笼子的 “空子”，是缺乏有效的政治制度的一种表征［4］15。各种腐败案件涉案金额越来越大、形式越发多样，并由个体行为向集体行为乃至组织行为演变，严重影响了党的作风与形象。如果扎紧扎密制度的笼子，把权力关进这个笼子里，腐败现象也就会不攻自破。

制度治党是一个动态的有机统一体，涉及制度的设计、衔接与执行等相辅相成的环节，并随着客观环境的变化而与时俱进，是稳定性与创新性的统一。同时，制度治党离不开制度文化的培育，“软实力”与 “硬约束”相结合才能严肃党内政治生活。新时期，要推进党的建设新的伟大工程，完成中国特色社会主义新的伟大事业，取得具有新的历史特点的伟大斗争的胜利，必须诉诸于制度化的途径，因为对于一个政治组织来说，制度化水平就代表着稳定性与持久性，是实现政党变革、走向成熟的一种现代化治理方式。

三、制度治党是严肃党内政治生活的落脚点

在全面从严治党的政治背景下，制度治党是严肃党内政治生活的根本落脚点。目前，从制度治党的角度来看，在党内政治生活中依然存在制度设计初衷遭遇 “潜规则”的利益掣肘、制度执行流于形式、制度遵从主观随意性太强等问题，严重影响了党内政治生活的正常化。习近平同志曾经指出，“如果管党不力、治党不严，人民群众反映强烈的党内突出问题得不到解决，那我们党迟早会失去执政资格，不可避免被历史淘汰”［2］。如何让制度治党成为严肃党内政治生活的落脚点？具体应做到以下几点:

第一，坚持以民主集中制为核心，重塑党内制度体系

民主集中制是民主基础上的集中与集中指导下的民主相结合，作为我们党的根本组织原则和领导制度，“是党内政治生活正常开展的重要制度保障”［1］。要坚持以民主集中制为核心，加强制度的顶层设计，重塑党内制度体系。好的制度一定是在民主、平等、系统、科学的理念指导下，本着 “于法周延、于事简便”的原则，准确把握事物的发展规律而制定出来的。作为一个体系，党内各项制度要相互衔接、配套有力，要把基本制度与具体制度、实体性制度与程序性制度协调起来，发挥整体合力。习近平总书记指出:“最根本的是严格遵循执政党建设规律进行制度建设，不断增强党内生活和党的建设制度的严密性和科学性，既要有实体性制度，又要有程序性制度，既要明确规定应该怎么办，又要明确规定违反规定怎么处理，减少制度执行的自由裁量空间，推进党的建设的科学化、制度化、规范化。”［9］

新时期，要着力解决发扬民主不够、正确集中也不够的问题，要坚持发扬党内民主与正确集中统一并行的原则，一方面要坚决保障党员民主权利，健全各项民主原则和程序，真正让保障党员民主权利的各种法规具体化，尤其是对损害了党员民主权利的行为作出可操作性的处罚规定，体现党员的主体地位。同时，利用新媒体技术手段拓宽党员参与、讨论党内事务的途径，营造党内民主讨论的政治氛围，提高广大党员的积极性、主动性和创造性。另一方面，要善于进行正确集中，坚决维护党的团结统一。要树立核心意识，坚决向以习近平总书记为核心的党中央看齐。要坚持集体领导制度，各级领导干部尤其是一把手要增强全局观念和责任意识，发扬民主、善于集中、敢于担责，使得党内政治生活既有民主的氛围，也有统一的意志。

第二，坚持以制度法律化为核心，提高党内制度的执行力

制度的生命力在于执行，得不到执行的制度就如同 “画在墙上的门”，毫无用处。目前，关于严肃党内政治生活的制度比较健全，但是制度的效用依然没有有得到效发挥。有的制度执行起来随意性太强，“合意的就遵守、不合意的就规避；有利的就执行、不利的就不执行；容易的就执行、困难的就不执行；要求严时就执行、不严时就不执行，这是一种典型的选择性执行。”［10］有的制度执行过程中出现 “异化”，把制度中的关键环节或组成要素进行更改或者替换，破坏了制度的系统性，造成一种“上有政策、下有对策”以及 “潜规则”盛行的恶意制度执行行为，导致制度的效用严重偏离最初的设计指向。出现这些问题，源于制度的执行缺乏法律的保护，违法成本低造成部分党员领导干部一再突破法律的底线、纪律的红线，走上违法犯罪的深渊。

党的十八届四中全会明确提出全面依法治国的战略部署，并将法治作为实现国家治理现代化的重要手段。对于政党治理来说，也需要实现制度的法律化来提升制度的执行力。所谓 “制度的法律化”是指执政党要善于将自己执政理念、施政纲领、战略部署等经过法定程序上升为国家意志，转换为具体的法律规定，加强党的制度与国家法律的有效衔接，运用法治化的方式确保制度执行的有效性［3］。习近平总书记曾经指出:“要强化法规制度意识，在全党开展法规制度宣传教育，引导广大党员、干部牢固树立法治意识、制度意识、纪律意识，形成尊崇制度、遵守制度、捍卫制度的良好氛围，坚持法规面前人人平等、遵守法规制度没有特权、执行法规制度没有例外。”［11］

第三，坚持以党性教育为核心，培养制度治党的文化基础

制度是人设计的，最终也要靠人去执行。党组织是由全体党员按照一定的组织原则构成的，党内政治生活也就包括了全体党员的政治活动。党员对党的认识，包括对党的历史地位、执政使命、理想信念、宗旨意识等的态度直接决定了制度设计是否科学、制度执行是否有力、党内政治生活是否健康。著名学者阿历克斯·英格尔斯在《人的现代化》一书中提到，“如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度以真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用着这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。再完美的现代制度和管理方法，再先进的技术工艺，也会在一群传统人的手中变成废纸一堆”［11］。因此，要坚持以党性教育为核心，提高党员的党性修养和综合素质，为制度治党培育文化基础。

党的十八大以来，从党的群众路线教育实践活动到 “三严三实”专题教育活动再到 “两学一做”学习教育活动，充分体现了我们党高度重视对党员的党性教育和党性锻炼。具体来说要做到:加强政治理论学习，坚定对共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想的理论认同和政治认同，站稳政治立场；加强党史知识学习，尤其是建党95年来经过实践检验的党的优良传统作风，包括理论联系实际、密切联系群众、批评与自我批评、艰苦奋斗、谦虚谨慎、求真务实等一系列的优良作风，要不忘初心、继续前进；加强中华民族传统美德教育，树立正确的人生观、世界观和价值观，发扬勤劳勇敢、自强不息、“天下兴亡、匹夫有责”“先天下之忧而忧、后天下之乐而乐”“鞠躬尽瘁、死而后已”的传统美德。

［1］十八届六中全会公报［EB/OL］.http：//news.china. com/domesticgd/10000159/20161027/23823178_3. html.

［2］在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话［N］.人民日报，2014-10-09（2）.

［3］陈家喜，黄慧丹.制度治党的概念缘起与实施路径［J］.特区实践与理论，2015（3）.

［4］［美］塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.上海：上海人民出版社，2014.

［5］崔建周.延安时期党内政治生活正常化的经验与启迪［J］.马克思主义研究，2016（4）.

［6］李君如.中国共产党建设史［M］.福州：福建人民出版社，2011.

［7］李汉林，等.组织变迁的社会过程——以社会团结为视角［M］.上海：东方出版中心，2006：33.

［8］邓小平文选：第2卷［M］.北京：人民出版社，1994：84.

［9］以改革创新精神补齐党内制度短板［N］.南方日报，2016-04-15.

［10］胡国喜.中国共产党的制度执行力研究［D］.中共中央党校，2013-05-01.

［11］习近平在中共中央政治局第二十四次集体学习时强调加强反腐倡廉法规制度建设让法规制度的力量充分释放［N］.人民日报，2015-06-28.

［12］［美］阿历克斯·英格尔斯.人的现代化［M］.殷陆君，译.成都：四川人民出版社，1985：48.