单位制的消解与大学治理能力的生长——以养老保险制度实施为视角

韩　亮

(中国美术学院 组织人事部，浙江 杭州 310002)

大学治理

单位制的消解与大学治理能力的生长

——以养老保险制度实施为视角

韩亮

(中国美术学院 组织人事部，浙江 杭州 310002)

摘要：单位制是当代中国大学的组织底色，养老保险制度的实施是单位制消解过程中的标志性事件。单位制的消解将促进大学提升自主配置人力资源的能力、依法管理内部事务的能力和自觉培育“文化软实力”的能力。同时，我们也应该对单位制消解后可能带来的国家意识形态控制力减弱、“老单位人”剧烈的文化心理震荡等负面后果保持警惕。

关键词：单位制；养老保险制度；大学治理能力

2015年初，国家正式出台了《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，酝酿多年的机关事业单位养老保险制度改革终于落定。作为典型的事业单位，大学是在习惯了近六十年历史的单位制的基础上被纳入养老保险制度的，因此应当在单位制消解的大背景当中，全面审视养老保险制度给大学带来的长远和深层次影响，正确认识该制度实施带来的改革红利，并充分估计可能产生的负面后果。

一、 单位制：当代中国大学的组织底色

在中国，单位是一个人所共知的工作和生活空间，单位不仅要完成其特定的社会功能，还要负责职工的生活需要和各项保障，履行着社会资源配置、社会整合及社会动员的功能。单位起源于革命根据地时期的各种组织[1]，20世纪50年初期最早在东北地区逐步形成典型的单位制[2]。在单位制中，单位既是国家社会调控的基本单元，又是一种维护自身利益、保障单位权益的实体，也是个人安身立命的空间。80年代初以来启动的市场化改革，逐步威胁到了脱胎于计划经济时代的单位制的存在，经过三十多年的改革，单位制在很多地方和领域已经消失，但在大学里，单位制仍然得到了较完整的保存。

新中国成立后，单位制的兴起首先是基于国家治理和政治整合这样一种逻辑。“从单位与国家的关系来看，单位成为国家控制与整合的中介，国家面对的不是单独的个人，而是一个个的单位，只要实现了对单位的有效控制，社会的整合与秩序的维持自然也就是顺理成章的结果。”[3]186大学也被纳入了当时单位化的国家治理体系之中，大学的其他所有制度安排都是在单位制的基础之上设置和运作的，单位制规定着职工与大学、大学与国家、职工与国家的基本关系模式，决定了当代大学所处的组织环境和基本生存方式，这些影响包括：

其一，单位制塑造了职工对大学和大学对国家的双重单向依附。国家调控与整合的必然结果就是导致单位自主性的丧失和单位对国家依附性的增强。更重要的是，大学具有其他类型单位所不具备的意识形态建造和政治社会化功能，因而，国家还有意识地强化了单位制下大学的依附性，这也是大学至今仍较完整地保留着单位制的一大原因。其二，单位制导致了极具刚性的人事聘用制度。大学及其职工对国家的单向度依附，转而经由国家对其职工就业权利的过度保护得到了回馈。对大学人事聘用特点更直接、意涵更丰富的概括是“事业编制”，高校通常很难解聘具有“事业编制”的人员，这就使得大学在人员聘用问题上处于相对被动的地位。其三，单位制抑制了大学自身的创新精神。在终身保障就业的条件下，单位制造成的过度职业安定感在相当程度上助长了教师的惰性，使大学失去了创造活力和改革精神，这样很容易使大学陷入“集体的平庸”。

大学单位制的存在消化、抵抗和阻碍了人事制度改革作为，也降低了高校教学改革、业绩评价改革等其他方面改革的成效。单位制在大学实际管理活动中所发挥的作用，甚至比“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”等现代大学制度更加直接、更加牢固地决定着当代大学的管理模式和行为方式，单位制实际上是当代中国大学制度真正原生态的内核，构成了当代中国大学的组织底色。

二、 养老保险制度引入是单位制消解的标志性事件

从20世纪90年代中期开始，一些原先经由单位分配的社会福利和资源如就业包分配、福利实物分房、公费医疗等，逐步与具体单位相剥离，改革总体方向是单位保障逐步过渡到社会保障，职工权益的享有与特定工作单位的联系越来越小，单位作为个人安身立命空间的意义明显弱化，而作为单纯就业场所的特征则愈加强化。事业单位养老保险制度的推行，既是近三十年来事业单位改革总体走向的必然结果，也是大学单位制消解的标志性事件，这一判断的基本依据在于养老保险制度实现了下述三个重要的转变。

一是实现了养老责任主体从“国家”到“单位和个人”的转变。单位制条件下职工和国家的关系，普遍被理解为是一种行政隶属关系，而不是一种经济契约关系。“学校人事制度是一种事实上的终身制，单位是国家的，属于全体人民，教职工是为国家工作也为自己工作，是单位的主人，人们被分配在大学中工作，不是单位的‘雇员’。”[4]大学的职工有强烈的国家公职人员的自我身份意识，拒绝承认自己与国家之间存在契约关系，有的甚至抗拒签订聘用合同。养老保险制度引入的政治意义在于它对人们身份意识的冲击——纳入养老保险就确证了缴费双方关系的本质是经济关系和契约关系，且宣示了用人主体是单位自身而不再是国家，尽管国家仍然是部分养老经费的最终承担者，但这并不改变职工仅仅“受雇”于单位的事实。养老保险制度推行，使行政隶属关系下的依附关系悄然转换成了双向互选格局之下的契约关系，养老责任主体明确为“单位和个人”，此前人们习以为常的“国家”已然从契约双方抽身而离。

二是实现了养老责任范围从“无限义务”到“有限义务”的转变。在典型的单位制时代，国家采取“包下来”的做法，经由单位承担着全能性的保障。“由国家安排就业的个人进入单位后，便获得一种几乎终身不变的身份，并且难以流动。就业者的权利要在单位中实现，而单位则代表国家对其负起生老病死的无限义务，这种劳动组织方式使单位逐渐演化成家长制的福利共同体。”[1]尽管住房、医疗等保障此前已逐步实现与工作单位的剥离，旧的养老制度仍然体现了单位承担的无限义务，即养老责任与就业贡献的关联性很弱，无论职工在本单位工作年限长短，只要在本单位办理了退休手续，单位就必须承担其退休后所有生存年限的养老责任。养老保险制度的实施，终结了事业单位承担的最后一项“无限义务”，通过特定的缴费比例和缴费金额将养老责任“有限化”了，单位只需要承担特定劳动时段所对应的养老责任。

三是实现了养老经费从“延期支付”到“当期支付”的转变。单位制条件下国家的确全盘承担养老责任，但这一责任的实现形式是“延期支付”，即在岗时无积累，只有等到退休后才可以从原单位按退休前最终工资的一定比例领取退休金，若退休前离开“单位体制”，则国家养老责任无法履行。养老经费“延期支付”的特性把养老责任与工作单位牢牢捆绑，职工尤其是职业生涯中后期的职工为了退休后的生活保障考虑，极少愿意流动到不能提供同类养老保障的非国有单位，这就阻碍了人才的正常流动。养老保险制度的实施，实现了养老经费从“延期支付”到“当期支付”的转变，在岗时单位和个人按月缴纳养老保险费，分别进入统筹账户和个人账户，使得单位的养老责任在参保人提供劳动的“当期”，就已经通过缴费的方式履行了“结算”，这大大增强了养老保险的可感知性和可携带性，为人才合理流动和人力资源市场的形成扫清了障碍。

对于早已习惯了单位制之下全能保障型生存方式的“老单位人”来说，上述三大转变的确会带来一种让人失去终身保障和人生根基的恐惧感。正是由于洞悉了这些转变的要害之处，加之原事业单位养老待遇与企业养老保险待遇在此前的改革过程中形成了较大落差，事业单位职工对养老保险制度改革产生了强烈的抵触情绪，导致养老保险制度从提出酝酿到正式实施历经了长达十余年时间。在这期间，能改易改的基本都完成了，只有作为旧体制最后屏障的养老保险制度这一坚硬的内核难以攻克。

2015年初，国家正式出台了《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，终于在制度上使事业单位实现了与企业养老保险制度的“并轨”。养老保险制度是重构职工个人、单位和国家三者关系的枢纽性制度安排，该制度的全面引入将使个人对单位、对国家的依附显著减弱，是传统单位制走向消解的标志性事件，其实施将大大加快单位制的消解进程。上述三个转变，将从根本上调节和理顺职工和大学与职工和国家的关系，使大学从旧的单位制中解脱出来，重新整合到现代互济型的社会保障体系之中。养老保险制度也将使大学制度得到真正的完善，为当代中国大学制度贴上醒目的现代性标签，大学由此将迎来治理能力的新一轮生长契机。

三、 单位制的消解促进大学治理能力生长

单位制下的终身就业和全能保障，一定程度上抑制了大学的行动能力，抵消了大学的改革成果，使大学的治理者很容易体会到一种“改不动”和“改不了”的无力感。随着养老保险制度的落地，延续超过半个世纪的单位制将加快走向消解，大学所处制度环境将在悄然之间发生改变，大学所承受的沉重的体制负担将得到有效化解，相应地大学治理能力将在下述三个方面获得难得的生长契机，释放实实在在的改革红利。

第一，促进大学提升自主配置人力资源的能力。作为典型的人力资源密集型组织，高校的核心竞争力主要体现在人力资源的质量方面，其办学成绩高度依赖于灵活自主的人力资源配置制度。公立大学普遍存在着不同程度的“逆向淘汰”现象，即有能力的人总是能够把单位作为谋求发展的阵地，待时机成熟，就会摆脱现单位束缚，到新单位谋求新的发展，而能力低的人就把自己的一生都交给单位，千方百计占据着岗位，抗拒对其不利的改革直至退休。“逆向淘汰”的后果是人才从一个单位流动至另一单位，并不增加教育领域的人才总量，最终结果是出现明显的人才系统性外流，从整体上制约了高校人才竞争能力的提升。

事实上，高校对单位制条件下存在已久的“终身就业”早就洞若观火、心怀不满。中国农业大学校长柯炳生说：“按照现在的国家人事制度，高校人员一旦被正式聘用，就难以辞退，教学科研人员如此，非教学科研人员也是如此。制度因素决定了只有进口，没有出口，无法向外流动。老师一旦进了学校，实际上就是终身制了，除非他们本人另谋高就。”[5]这种刚性的人事管理制度，过度保护了职工终身就业的权利(更通俗的说法是“铁饭碗”)，而大学则失去了最关键、核心的自主配置人力资源的能力。

养老保险制度实现了现有事业单位人员在各类性质单位就业的顺畅转换。对高校来说，养老保险制度打消了高校解聘“事业编制”职工时的“父爱主义”和“心理障碍”，为才能低劣者的“流出”撤除了最后一道保护屏障，高校不必再顾及解聘人员所谓的“后顾之忧”问题，使“出口”更加通畅。对职工个人来说，过往的工龄积累等权益通过缴费和“视同缴费”进入个人账户和统筹账户，养老权益的财产属性更为鲜明，因而也打消了某些职工死守着单位保障的念头，从根本上解除了就业人员对特定单位的依赖，促进人才的正常流动和人才市场的形成。

因此，可以预见，养老保险制度实施以后，高校人事制度改革的力度只会加大，尤其在业绩考核和人员聘用方面将会迈出实质性步伐，即对业绩平庸人员的容忍程度会明显降低，以腾出岗位聘用优秀人才。高校内部的职务和职称也将富于更加浓烈的“竞争”意味。从长远来说，这有利于大学从制度上、整体上提升自身的人力资源配置能力，大学治理能力将由这一途径经历一个明显的上升过程。

第二，促进大学提升依法管理内部事务的能力。单位制条件下的高校管理，相当多的管理活动是放置在行政隶属的框架下解决的，高校与职工的关系呈现出显明的“主导与服从”特征，大学也早已习惯于以居高临下的姿态对待自己的职工，职工因各项保障受制于高校因而也不得不隐忍，接受单位的安排和安抚，在此背景之下，法律关系的导入并不充分。“依法治校”理念提出时日已久，但长期以来一直缺乏实践应用基础，最主要的问题即是高校和教职工之间契约关系的缺失。职工对单位的依附带来两种后果： 一是高校内部规章制度发育不全，高校习惯了政府部门的管理方式，通常将上级政府部门文件用作管理的基础，甚至直接用于学校管理，多年来大学章程难产但高校仍然运转如常即是明证；二是职工的自我意识难以舒展，习惯了单位体制的人总是倾向于小心翼翼和明哲保身。

养老保险制度的实施将显著激发高校和职工个人的独立意识。“较之单位体制，教师的依附性降低，独立自主意识增强，开始将自己放在与高校更为对等的位置，学术职业发展而非高校隶属是其选择的首要考虑因素。”[6]就职工个人来说，大学的雇员不会再像过去那样为了保留在单位体制之内而抑制自己的目的和要求，这将使高校面临教职工日益个性化、繁复化的要求，将促进高校积极思考和应对，而这将使大量的法律关系今后逐步浮现出来。

对高校来说，大学内部的管理事务将更多地放置在双方平等的民事关系基础之上，过去习惯于依靠行政命令的那一套今后不一定行得通了，“国家规定”通常是高校管理者的口头禅，今后将更多地让位于“学校规定”，因而，其自身的行动必将受到外部法律关系更深入的介入和调整，大学必须增强依法治校特别是依法用人、依法管人的能力。养老保险的实施将促进大学自身的规则体系最终发育健全，对高校管理的规则意识和法治化水平形成倒逼之势，促进大学提升依法依规管理内部事务的能力。

第三，促进大学提升自觉培育“文化软实力”的能力。在单位制条件下，高校通常被作为政府机构的延伸，“个人—单位—国家”之间单向性依赖关系的存在，使作为活动主体的个人和单位皆丧失了独立自主的资质。由于单位并不是真正的利益主体和资源主体，而是国家分配资源、管理社会的代理人，因此，成员对组织的依赖只是形式，对国家的依赖才是实质[7]。对国家的依赖导致大学行动的主逻辑必然是“眼睛向上”，尽可能多地向政府争取发展资金和更高的行政级别，高校热衷于“跑部”、“跑奖”、“跑项目”和“升格”等即是最明显的例证。

几十年来，大学在行为方式上心安理得地复制政府的管理模式，也更习惯于以一种居高临下的姿态与学人打交道，多少沾染了些傲慢的性格和官僚习气。行政化的管理方式大行其道，使流通在大学组织体系当中令人羡慕的要素首先是权力，其次才是学术，大学的精神文化难以散发其应有的光芒。大学难以从政府方面获得必要的自主权，学人也难以从大学方面获得平等和尊重，在大学和学人二者都缺乏独立性的情况下，大学人文精神的生长缺乏必要的契机、空隙乃至土壤。实际上，按政府整齐划一的方式进行管理，大学无暇“眼睛向下”，也根本没有动力构建自己的精神文化等文化软实力。人文精神的匮乏使得这样一种现象成为常态：大学虽然被赋予了较高的行政级别，但其在精神上却难以承担“海上灯塔”和“社会之光”的使命，人文魅力难于生长和光大，无法赢得全社会真正的尊重。

养老保险制度的实施本身无法改变国有组织原有的资源供给渠道和模式，但却使得教师获得了较高程度的职业选择性和流动性，这将大大减轻教师对特定大学的依赖。大学管理水平的高下、人文精神的厚薄、凝聚能力的强弱、学术风气的优劣，身处其中的教职工最具有判断能力和话语权，职业化的大学教师对具体在哪一家大学工作开始获得一种“用脚投票”的权利。人员的流动性增强构成一股良性的外部动力，迫使大学必须直面和思考，何以更好地凝聚一支高素质人才队伍，并时时检视自身的不足，主动去优化人文环境。在这种背景下，除了特定经济待遇以外，大学的文化个性、人文精神、学风校风作为吸引人才的文化软实力，将被大学重新发现和真正重视，大学也将以一种更加平等和柔软的姿态与教师打交道，从根本上促使大学人文精神的焕发和外部形象的提升。

四、 不可忽视的负面后果

单位制的兴起既然是特定时期社会政治制度安排的结果，又适合中国人的文化性格、审美取向和最终关怀[3]106。那么，单位制在走向消解的过程中，我们丝毫不能忽视养老保险这一经济性的制度安排介入大学后可能带来的负面后果，至少不能忽视下述两方面情况。

其一，政治整合难度加大，国家意识形态的控制和影响能力可能削弱。在单位制下，由于“单位人”维持自身生存和发展的社会资源几乎完全仰仗单位的分配，因而从某种意义上说，“单位人”是以完全丧失自己自由活动和自主选择权利为代价来获取自己生活和发展所需要的资源的[8]。因而，只要有稳定的资源供给，“单位”就是当代中国政治体系最为坚实的支撑者和巩固者。随着养老保险制度的推进实施，数十年来早已习惯政府和单位全盘包揽各项保障的大学“老单位人”的心态可能随之发生微妙的变化。“在后单位制时期，随着个人自由度的增加，个体越来越靠自身而不是外在的‘他者’来对未来的行为作价值上的评判或‘意义’上的考量，其行为的主观性日益增强。”[9]学人和大学之间出现了一定程度上的平等性，大学的学人必将以一种更加独立和超然的姿态出现在社会政治生活当中。

从政治整合的角度来说，大学完全不同于任何一类事业单位，它直接承担了国家政治合法性的生产、诠释和传播的重任。在单位制条件下，学人依附于大学、大学依附于国家，大学发挥着既不可或缺又不可替代的政治合法性供给者的角色，这时的大学及其职工可以说是国家政权“天然的服从派”。然而随着养老保险制度的引入，学人会发现其利益、资源和地位的获得，不再是国家和政府分配的结果，而更多地表现为是市场交易的结果，这很可能导致长期以来那种心照不宣但自觉服从于国家政权的心理契约出现“松动”。更为严重的是，还存在这种隐忧：“如果单位和政府不包揽就是违反了‘原则’或者‘信义’，就可以对单位或者政府不信任。”[9]这种变化有导致知识阶层与国家政权相疏离的风险，从而降低大学作为政治教化机构的整体效能。与此过程相伴随，外部政治体系对大学的政治控制能力将有所减弱，换句话说，国家通过大学完成政治整合难度很可能将有所加大，传统单位制下的思想政治工作将面临转型和创新的压力。

其二，社会支持体系撤除后导致“老单位人”的文化心理震荡。过去三十多年来，单位制总体演变轨迹即是从“包下来”的全面保障体系逐步退出，到养老保险制度的落地实施，原先支撑单位制的各项保障几乎全部抽离。“这些改革势必会降低单位退休职工与单位之间休戚与共的程度，进而造成其间关系的疏离甚至生分。即使是改革后仍留在单位中的单位成员，也不再把单位看作为一种朝夕相处的‘生活共同体’，而更多地把其视为自己的职位和工作场所。”[10]单位制的消解将使大学内部的人际关系模式明显改变，过去单位制下等级严格、活力不足但具有高度集体认同的人际关系模式，似乎可以预见将代之以直接而冰冷的契约关系且弥漫着个人主义情绪的新模式。

对学人来说，大学从安身立命的空间转换成比较纯粹的职业场所，在相当程度上，单位失去了对个人的保护和安抚功能，学人与大学之间生出一种疏离感，原先集体主义的荣誉感变成了失去组织关怀温度后的利益算计，大学之人过去早已习惯的社会支持逐步弱化，将使得“老单位人”面临不小的文化心理震荡。

更值得注意的是，养老保险制度实施后，随着单位制的退出和社会支持的转换，教师个人蕴含的人力资源价值势必被“市场”发掘和强化，低于大学平均水平的师资将可能会面临新体制的挤压，那些不能在新的“人才市场体系”中找到自己位置的“老单位人”，则会产生比较明显的被剥夺感和被抛弃感。“老单位人”对自己属于公职人员的身份认同和对国家保障的心理预期都比早前的国有企业职工要高得多，因而，如若缺乏有效的措施予以补济，“老单位人”所经历的心理震荡可能转变为潜在甚至现实的矛盾。或许正是意识到这一点，机关事业单位养老保险制度改革中，特别设置了“过渡性养老金”一项，可以看作是对“单位人”的一种制度化“补偿”。即便如此，我们仍然需要对单位制消解所带来的利益调整、文化变异和心理震荡保持充分的估计，防止因支持体系的抽离和心理调适滞后而引发新的矛盾。

参考文献

[ 1 ]路风.单位:一种特殊的社会组织形式[J].中国社会科学，1989(1)：72-88.

[ 2 ]田毅鹏.“典型单位制”的起源和形成[J].吉林大学社会科学学报，2007(4)：56-62.

[ 3 ]刘建军.单位中国:社会调控体系重构中的个人、组织与国家[M].天津:天津人民出版社，2000.

[ 4 ]周国华.“单位制度”与公立大学的组织特征[J].辽宁教育研究，2007(12)：1-4.

[ 5 ]柯炳生.研究型大学的师资队伍建设问题论析[J].中国高等教育，2010(5)：9-12.

[ 6 ]周银霞.从人才单位所有制到聘任制——我国高校教师人事制度改革的质性分析[J].中国人民大学教育学刊，2012(4)：6-14.

[ 7 ]孙立平,王汉生，王思斌，等.改革以来中国社会结构的变迁[J].中国社会科学，1994(4):47-62.

[ 8 ]任学丽.单位制度变迁视域中的社会关系模式嬗变[J].上海行政学院学报，2011(6)：98-103.

[ 9 ]唐慧玲.现代性语境下的后单位制社会整合[J].海南大学学报：人文社会科学版，2012(2)：63-68.

[10]任学丽.从基本重合到有限分离:单位制度变迁视阈下的国家与社会关系[J].社会主义研究，2010(3)：46-49.

(责任编辑刘伦)

On the Disintegration of China’s Danwei System and the Growth of University Governance Ability: Comments from the Perspective of the Implementation of the Pension Insurance System

HANLiang

(Department of Personnel Affairs, China Academy of Art,Hangzhou 310002, China)

Abstract:Danwei, which literally means “working unit or place” in the Chinese language, is the very foundation upon which contemporary Chinese universities are organized. The implementation of pension insurance system is a landmark event in the disintegration of the Danwei system. This disintegration will promote the university’s ability to independently allocate human resources, to manage internal affairs by law, and to consciously cultivate “cultural soft power”. At the same time, this disintegration may cause such problems as the weakening control of national ideology, and the cultural and psychological shock upon the old generation, on which we should keep alert.

Key words:danwei system; pension insurance system; university’s governance ability

收稿日期:2015-09-07

基金项目：浙江省高校教代会工会工作专项研究课题一般资助项目(浙教工[2015]27号)

作者简介：韩亮，助理研究员，博士研究生，从事高等教育管理、高校人力资源管理研究。

中图分类号：G647

文献标志码：A

文章编号：1673-8381(2016)01-0044-06

专题主持/别敦荣

主持人简介： 别敦荣，教授、博导，厦门大学高等教育发展研究中心主任，教育研究院副院长，从事高等教育管理、大学战略规划、高校教学与评估研究。

网络出版时间: 2015-11-27

网络出版地址: http://www.cnki.net/kcms/detail/32.1774.g4.20151127.1124.012.html