深化校院两级管理：经验与思索

许杰（国家教育行政学院，北京102617）



深化校院两级管理：经验与思索

许杰
（国家教育行政学院，北京102617）

摘要：现代大学制度建设的政策实践有赖于对其动力结构和启动机制的认知和建构。学院作为大学最基本的教学和科研主体，深化校院两级管理、激发基层学术共同体的内部活力是中国现代大学制度建设的动力源泉。五年来各试点学校在深化校院两级管理方面进行了有益的探索，取得了显著成效。同时，一些深层问题逐步显现，亟待总结、提升和反思，以加快中国特色现代大学制度建设进程。

关键词：现代大学制度；校院两级管理；治理结构

完善中国特色现代大学制度不仅是重要的理论命题，也是我国高等教育改革发展的重大实践问题。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）明确提出“建设现代大学制度”，并将其作为教育体制改革的重要内容，在国家层面确立的425个教育体制改革试点项目中48个属于现代大学制度改革试点。过去近五年的探索实践，试点院校均将“推进校院管理体制改革”作为现代大学制度建设的关键点和突破口，旨在优化高校内部治理结构，通过校院两级分权，实现管理重心下移，以充分发挥学院作为办学主体的积极性，复归大学基层学术组织特性，使其按照教育教学规律和人才成长规律办学。

一、中国现代大学制度建设的动力源泉

第一，深化校院两级管理是建设中国现代大学制度的有效路径。随着《教育规划纲要》的颁布实施，现代大学制度建设立即成为热点，同时也为深化校院两级管理提供了政策空间和制度保障。校院两级管理是指高校按照一定的目标和原则，整合、优化学校教育教学资源，形成学校和学院两个管理层级，通过学校分权和管理重心下移，转变学校部门的管理职能，明确学校和学院的职责和权限，形成学校宏观决策、部门协调配合、学院实体运行的管理模式。[1]校院两级管理体制改革是对高校组织、结构、功能、规模变化的不断调适，是在原有内部管理体制改革基础上的深化发展。校院两级管理是一种不同于高校传统管理方式的新模式，根本目的是解决高校发展的动力机制问题。学校过分集权并保留主要管理职能，势必让学校领导及职能部门忙碌于繁杂的日常管理工作，导致本该作为关键来抓的战略规划、协调、评估与监督、服务等功能被弱化或流于形式。推行校院两级管理，缘于从高等教育可持续发展的角度审视大学内部管理、发展动力和深层积极性的发挥。它的核心是在明确两级管理的基础上，降低管理重心，下放管理权力，调整管理幅度，规范管理行为，建立起学校宏观调控、学院自主办学的高效运行机制，促进学科的整合和发展，激发各级组织的办学活力，切实提高办学效益和水平。

第二，深化校院两级管理是建设中国现代大学制度的基点和突破口。现代大学制度涉及政府、社会与高校的关系及学校内部的治理结构，重在规范权力的结构，是政府、市场约束下的学校自我建设过程。相对于大学外部关系，现代大学制度建设中学校内部治理的协调、规范任务更为突出。虽说“建立现代大学制度，基础是大学，关键是政府”，[2]但政府的推动如果不能引发大学自身的改变，现代大学制度建设还是一纸空文，只能仅仅停留在政策层面。外部压力是促进改革的直接动力，学校自身发展要求是改革得以启动的内部条件。大学自己必须行动起来，致力于现代大学制度建设中。学院（系）是高校基本办学单位，是组织教学科研任务的责任主体，是学校活力的体现。学院在学科上代表着大学，在体制上是大学的实体终端，是大学里的一个关键层级，肩负着承上启下的重要管理职能，它既有可能将现行高教管理体制的某些优点在这个层级上或是放大或是缩小，同样也有可能将管理体制中的各种缺陷弊端在这个层级上或是放大或是缩小。[3]因此，应该将学院作为改革的起点和突破口，以为建立“中国特色现代大学制度”打下基础，提供自下而上的动力。就此层面而言，深化校院两级管理，是中国现代大学制度建设的动力源头。

二、中国特色现代大学制度建设的实践探索与经验成效

现代大学制度建设需要放到高等教育体制改革的整体设计中来谋划推进，需要通过先试先行探索和积累经验，然后以点带面逐步铺开。现代大学制度改革试点工作全面展开以来，试点院校在深化校院两级管理方面进行了一系列探索实践，取得了显著成效，为建设中国特色现代大学制度积累了有益经验。

1.实践探索

第一，完善学校治理体系，推动管理部门职能转变。校院两级管理体制改革的前提是完善学校治理结构，实现权力与责任在学校各个层面和不同利益群体间的合理配置。五年来，试点院校坚持完善“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的内部管理体制，健全了党委常委会、校务委员会、学术委员会、教职工代表大会四位一体的治理体系。具体而言，校党委常委会体现最高决策权；校务委员会体现集中执行权；校学术委员会体现学术的审议、评价、咨询和监督权；校教职工代表大会体现对关系学校长远发展及教职工切身利益的重大决策事项形式审议、建议和监督权。在校院分权管理的体制下，学校的管理重心在基层学院，学校层面原有的管理方式随之发生改变，由原来过多、过细、直接、具体的管理转变为综合宏观管理，职能部门从原来集权管理体制下向学院“发号施令”、进行过程管理转向主要是为学校决策提供辅助参谋，进行宏观检查、评估以及制定政策规划等。进言之，校院两级管理体制的保障是转变校部机关职能，实现管理型机关向服务型机关转变。一是减少管理和审批权力。浙江大学推进学校机关转变职能和作风，实行行政审批制度改革，全面梳理校级层面的管理权限、审批事项和服务事项，以减少审批部门、审批事项、审批环节、审批时间为核心内容，对全校109项事项提出了简政放权的工作要求。二是增强监督、协调和服务功能。中国科技大学坚持管理向服务转变，主要采取了三大举措：建立和完善“学生服务中心”和“行政服务中心”；建立服务评价制度，开展行政部门绩效考核；制定“三个一”计划，全力推进服务型机关建设。

第二，明确学院定位，推进权力下移。校院两级管理体制改革的主要内容是在明晰学院主体性地位的基础上，以权责的划分为核心，围绕人事、财务、资源、事务等主要方面进行分配的改革，其核心是科学划分校院两级的责、权边界，进一步明确院系的办学主体地位，推动管理重心下移，充分进行授权和放权。对于权力下移的具体范畴，各试点院校略有差异。复旦大学梳理应当下放给院系的资源和权力，通过实施校、院系预决算管理改革，改变现行的以职能部门为主、按“条”分配资金的预决算管理模式，将院系作为预决算执行主体，最大限度增强院系办学自主权和办学活力，形成以“微观激活，宏观调控”为特征的校、院系两级管理体制，扩大院系的发展自主权，促使院系成为学校发展的动力源。[4]在校院权力分配上，中国政法大学坚持“三原则”，即学术权力为主、行政权力为辅的原则，公平与绩效相结合的经费配置原则，分类、分层指导与责、权、利统一的原则。同时建立制约机制，确保权力运行廉洁高效。[5]

第三，加强顶层设计，完善学院治理结构。按照中国特色现代大学制度，党委领导下的校长负责制，以及教授治学、民主管理、科学决策、依法治校的总体要求，试点学校对深化校院两级管理改革设计了党政联席会议、教授委员会和教职工代表大会为基本形式，相互协作、紧密配合的学院治理结构。以东华大学为例：首先，学院党政联席会议是学院工作的决策机构。东华大学根据新颁布的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》等，制定并出台了《东华大学学院党政联席会议制度实施细则（试行）》，明确了学院党政联席会议拟定和决定学院重要事项的职能。其次，将学院教授委员会定位为学院学术事项的审议机构。东华大学制定《试点学院教授委员会暂行办法》，规范学院教授委员会审定、审议和咨询事项的职责以及相应的议事规则。最后，将学院一级的教代会定位为学院的民主管理和监督评议机构。[6]上海财经大学在现行制度框架下，借鉴国外高校院系学术管理与行政管理适度分离的思路，从权力制衡和提高效率的目的出发，设计了由行政班子、党组织、教授委员会、二级教代会构成的既分工明确又相互合作、相互制衡的“四位一体”的院系治理结构模式。[7]

第四，彰显学术权力，强化学院教授委员会作用。围绕深化校院二级管理改革，试点学校一致认为，学院是大学功能实现的主体，实现教授治学关键在学院，学院教授委员会是教授群体参与学校管理的有效途径和重要平台，是完善学校内部治理结构，实现教授治学的制度保障。教授委员会作为院系学科建设、学术管理等有关重大事项的审议、咨询和决策机构，试点院校对其具体职责表述各不相同。西北农林科技大学规定，教授委员会是学院学术决策机构，其职责细化为三类：一是决策事项，包括审议学院事业发展规划、学科与人才队伍建设规划和年度工作计划；审议学院学科、专业设置方案以及本科生、研究生培养方案；审议学院科研立项、科研基地建设以及对外学术交流等重要事项；评议学院学科带头人和学术骨干，向学校作出推荐意见，评定中级及以下专业技术职务；审查申报高级专业技术职务人员的任职资格和学术水平，向学校高级专业技术职务评审委员会提出推荐建议等10项。二是评议事项，包括审议学院（系）人才引进计划和师资培养计划；审议学院（系）资源配置、经费预算及调整方案；审查、评议应聘学院（系）专业技术岗位人员的资历和学术水平；评议学院（系）学科建设以及教学、科研重点项目执行情况；对涉及学院（系）的学术纠纷和学术失范行为进行评议，并提出处理建议。三是咨询事项，包括学院（系）内部机构设置和学院（系）重要改革事项等。[8]

2.经验成效

第一，校院治理结构趋于完善，领导和管理能力得以提升。实行校院两级管理以来，校院治理结构得以完善，实现了政治权力、行政权力、学术权力与民主权力的均衡、协调发展。党委常委会、校务委员会、学术委员会、教职工代表大会构成学校层面“四位一体”的治理体系，行政班子、党组织、教授委员会、二级教代会构成院系层面“四位一体”的治理结构模式。“四位一体”的治理模式进一步理顺了校院党政关系，成为加强领导班子建设的有效手段。学校通过建立科学、规范的议事制度和办事程序，确保党委领导下的校长负责制高效运行。校党委做好抓大事、抓方向、抓制度建设的工作，支持校长依法行使其职权，不替代校行政部门行使行政管理权。校长则自觉维护校党委在学校工作中的领导地位，重大问题提请党委讨论决定，认真执行党委的决定，自觉接受党委的监督，既不越权行事、违规办事，也不推卸责任。院系以党政联席会议为主要会议制度和议事规则，使院系党政班子能共同贯彻校党委和校行政的决定，使院系工作开展得更有效率。

第二，学院主体地位逐步确立，自主办学意识逐渐增强。学院作为学校教学、科研工作的具体组织实施主体，根据学校授权，承担学校确定的教学、科研任务，接受学校的统一指挥和监督。试点学校二级学院在建立和完善行政权力、学术权力、民主权力相互制衡的治理结构的同时，更加关注治理主体的责任意识和参与学院治理各方的责任意识。学院建立起自主约束和自我激励相结合的激励约束机制。在日常工作中相关学院注重发挥全体教师的主体意识，提高他们对学院管理的参与度。同时强调教师的使命感和责任感，强调基本的职业操守，使教师以学院政策和绩效导向自主工作、自我激励。

第三，教授治学得到保障，基层学术组织特性凸显。教授委员会的建立促进了院系学术生产力的释放，是教授治学、民主治院的有益尝试。各试点学校通过学院教授委员会制度建设，完善了学院治理结构，从体制上实现了学术管理权和行政管理权的适当分离，促进了学校决策重心向学院的转移，规范了学院事务的决策程序，实现了学术权力和行政权力的互相制衡和协调统一，提高了决策的民主性和科学性，保障了基层学术组织健康持续发展，基层学院活力得以激发，极大地推动了学校各项事业的发展。通过实施教授委员会制度，增强了学院建设的规划性和目的性，打破了不同学科之间的学术壁垒，提高了学科带头人的决策能力和对所在学科的领导能力，有利于凝练学科方向，塑造学科发展特色，汇聚学科建设队伍，构筑学科发展基地，产生高水平建设成果。

第四，民主管理进一步加强，决策科学化程度有效提升。各试点学校在“四位一体”架构下，建立和完善二级教代会，使二级教代会的治理主体地位得到了确立。二级教代会主要履行四个方面的监督和评议职责：一是审议院系行政主要负责人的工作报告、院系年度财务预算（决算）报告以及其他涉及院系发展的重大事宜的报告，提出意见和建议；二是审议通过本单位岗位责任制方案、教职工奖惩办法等与单位建设和发展以及教职工利益密切相关的规章制度，由行政部门颁布实施；三是审议决定有关教职工的集体福利事项，行政班子根据教代会的决议具体实施；四是对院系行政班子和教授委员会的工作绩效进行评议，并对其工作进行监督。这项改革有利于让教职工享有知情权、参与权、监督权、维护权，有利于推进学院重要决策的科学化和民主化，使学院出台的政策真正化为教职工的自觉行动，从而增强广大教职工的民主意识、主人翁意识，调动教职工的积极性，增强凝聚力。

三、中国特色现代大学制度建设的问题聚焦与借鉴启示

五年来，各试点改革成效显著，但一些深层次的矛盾和问题凸显，改革的难度加大、不确定性因素增多，改革中出现的问题需要面对、分析和破解。

1.问题聚焦

第一，校院权责不对等。校院两级管理中很多学校暴露出管理重心过高，权力仍集中于校级决策层及职能部门的弊端。学院主体性地位被弱化，处于“事权下移，财权、人权和重大事权仍然集中在校级”的状态。院系的责任和权力不匹配，多数试点院校实质上仍然处于学校权力过于集中的现状。院系主要有教学、学生管理等事务方面的权力，并承担相应的责任，而在财务和人事上的权力较小。这种只放事权，不放人、财、物权是难以达到学院制初衷的，学院责大权小，责、权、利未能得到相应统一，办学积极性大受挫伤。因此，校院模式下管理重心下移如果被误解为单纯把大量的管理工作交给学院做，势必使各学院忙于应付各职能部门下放的任务，制约院级管理工作效率的提高。

第二，学院层面权力集中化。两级管理体制中，学院层面的管理决策有行政首长负责制、党政联席共同负责制、学术委员会负责制、二级教代会讨论决定制等多种形式，且存在交叉使用现象，不同高校在学院层面管理体制各不相同。“权力缺乏相互制衡和民主监督，是我国高校内部管理体制改革中经常一统就死、一放就乱的根本原因之一。”[9]这样的状况使得学院层面的管理机制面貌模糊不清，学校层面也没有形成科学完善的政策制度进行保障，在一定程度上导致学院层面决策分散、管理不够清晰、效能不高。个别学院系双肩挑的党政领导班子成员，垄断了学校下放的学术权力和学术资源，利用职务之便使其与行政权力耦合在一起，使其异化。

第三，学术共同体碎片化。校院二级管理体制下，学校往往通过进行目标和结果控制以及对过程进行跟踪监督，通过建立健全对学院工作的考核评价体系，实现对学院工作的有效领导。问责制技术变成了一个既是变革的影响力量同时又是它有可能成为的终止，学术惯例已经受到了挑战。学者们是在事先描述好的绩效分类内使自己成为可被查核的易管理的工人。一种新的文化逻辑统治着学术专业技能，工作在学术领域里的每一个个体都被认识到他们的表现，成果和专业一直都在无协商的原则的审查之下。

2.借鉴启示

校院两级管理体制改革不仅涉及校院职能分工，更涉及高校内部不同利益群体之间责、权、利的重新调整与分配，试点项目是一项探索性很强的工作。五年的经验积累给我们以下借鉴启示：

第一，深化校院两级管理，实现管理重心下移，是现代大学制度建设的重点和难点。大学从本质上来说，是一个学术共同体。但是，现代大学学术体系和学科体系非常复杂，不同学科以及处于不同发展阶段的学科都有不同需求。原本所有的决策都由学校来做，包括院系发展也是如此。复旦此次改革，就是让事关学术发展和人才引进以及培养的决策权，从学校下沉到院系，甚至由那些在科研和教学一线的教授来决定，这才符合大学这个“学术共同体”的“本性”。但这并不意味着简单地把校长以及行政部门的权力分散到学校上千名教授手中，而是将院系变成学术发展的有效决策和组织者，增加院系这个基层学术共同体的活力，最终完全实现由“校办院”向“院办校”的转变，从而使得大学更有活力。就此而言，现代大学制度创新的重点和难点在中间层次，并集中在大学内学院层面的权力机制上。

第二，协调利益平衡机制，整合目标，是完善校院两级管理的核心。事业的共同体，首先应当是理念、感情的共同体；学术的共同体，也必须是利益的共同体。高校作为一个自组织系统，各机构的目标都与系统的目标一致，才能确保组织目标的实现。因此，在推进校院两级管理体制改革的过程中，要充分考虑到高校人员群体的特殊性，认识到对于教育组织的管理绝不能单纯依靠强权干预与制度控制，在制定政策时要以塑造优秀的组织文化为核心，尊重基层管理人员和一线教师，顾及各方利益，实现人本管理。校级管理人员要克服“官本位”的心态和优越感，在将事务性权利下放到学院时，应主动了解全局和基层的实际情况，实现制度公平，从而健全以权力机制的构造与配置为核心内容与运行机制的高校治理结构，最终完成大学的责任与使命。

第三，建立完善的内部治理结构，实现政治权力、行政权力、学术权力与民主权力的均衡、协调发展，是院系治理的必要条件。建立完善的大学，尤其是二级学院的内部治理结构，实现政治权力、行政权力、学术权力与民主权力的均衡、协调发展是必要条件。上海财经大学的院系“四位一体”治理结构，实质上在院系层面建立了由行政班子、党组织、教授委员会、二级教代会构成的既分工明确又相互合作、相互制衡的治理机构，明确了各主体的职责。从权力制衡和提高效率的目的出发，设计了由行政班子、党组织、教授委员会、二级教代会构成的既分工明确又相互合作、相互制衡的“四位一体”的院系治理结构模式，有效地促进了院系管理体制的优化，有力地推动了学校事业的科学发展。

参考文献：

[1]都光珍.高校校院两级管理体制改革的对策思考[J].国家教育行政学院学报，2011，（12）：16-20.

[2]钟秉林，赵应生，洪煜.中国特色现代大学制度建设——目标、特征、内容及推进策略[J].北京师范大学学报（社科版），2011，（4）：5-12.

[3]周川.学院组织及其治理结构[J].中国高等教育评论，2012，（12）：118-126.

[4]复旦大学.完善决策机制健全学术治理[A].孙霄兵.探索完善中国特色现代大学制度[C].北京：高等教育出版社，2012. 145-152.

[5]中国政法大学.突出重点强化研究全面推进中国特色现代大学制度建设[A].孙霄兵.探索完善中国特色现代大学制度[C].北京：高等教育出版社，2012. 94-104.

[6]东华大学.深化校内管理综合改革加快现代大学制度建设[A].孙霄兵.探索完善中国特色现代大学制度[C].北京：高等教育出版社，2012. 300-311.

[7]上海财经大学.“四位一体”院系治理结构的实践与思考[A].中国高教学会高教管理研究会. 2013年学术年会论文集[C].长春：东北师范大学出版社，2014. 142-150.

[8]西北农林科技大学.以教授委员会为抓手探索教授治学的有效实现方式[A].孙霄兵.探索完善中国特色现代大学制度[C].北京：高等教育出版社，2012. 236-244.

[9]项贤明.论学术管理理念与高校内部管理体制改革[J].北京师范大学学报（社会科学版），2004，（6）：5-11.

（责任编辑石连海）

On Improving Management on the Levels of the
University and the College: Experience and Speculations

Xu Jie

Abstract:Policy implementation of the modern university system relies on understanding and construction of the power structure and startup mechanism. As the main constituent of the university, the college is the source of power in deepening reforms in university-college management, in vitalizing the grass-roots academic community and in building the modern university system. In the past five years, the universities that participated in the pilot program to reform the university-college management have made numerous achievements. Meanwhile, some deep level problems have also been found. So, there is the need to review the reform for the purpose of further improvement, and for more contributions to the construction of the modern university system with Chinese characteristics.

Key words:university-college management; modern university system; governance structure

作者简介：许杰，女，国家教育行政学院教授，教育学博士，主要从事教育政治学、教育政策学研究。

基金项目：国家社科基金2013年度教育学一般课题（BIA130070）

收稿日期：2015-06-19

中图分类号：G647

文献标识码：A

文章编号：1672－4038（2016）01－0042－06