国资管理体制改革缘何迟缓

冯立果

青年经济学者。中国企业联合会副研究员，中国社会科学院博士、博士后，目前重点研究大企业和体制改革

这种改革幅度还是很大的，也必然产生许多争议，其中争议最大或最敏感的可能就是，如果由国有资产投资/运营公司行使出资人职能，那么国资委下一步该何去何从

国资国企改革是中国供给侧改革的重头戏。如果能让资产规模超过100万亿元的国有企业群体，通过混合所有制改革、完善公司治理焕发活力，那么必然有助于中国完成十三五战略目标，顺利跨过中等收入陷阱。就现阶段看，2015年中共中央、国务院制定发布了关于国资国企改革的顶层设计方案，但在方案落地方面除了上海等少数地方有明显推进外，中央企业改革和多数地方国资国企改革仍然推进缓慢。究其原因，国资管理体制改革缓慢是一个重要因素。

现在的国资管理体制是2003年时确立的：在国务院下设国资委，代表国家行使中央国有资产出资人职能，由地方国资委行使地方国有资产出资人职能，这样就形成了“国资委—国有企业”的双层管理体制。十八届三中全会决定对这一管理体制进行调整：“以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。这样，原来的双层管理体制就要变成“国资委—国有资本投资/运营公司—国有出资企业”的三层管理体制。这种改变将会带来三个方面的变化：一是现有的国有企业的混合所有制化，使其变成真正的市场竞争主体；二是组建或改组成立国有资产投资/运营公司，行使出资人职责；三是国资委的职能需要重新定位。应该说，这种改革幅度还是很大的，也必然产生许多争议，其中争议最大或最敏感的可能就是，如果由国有资产投资/运营公司行使出资人职能，那么国资委下一步该何去何从。

说到这里，就需要谈一谈国资委在现有中央国有资产监管中的角色。在约5万家中央国有企业中，国务院国资委负责监管的大概4万家，其他80个中央部门负责监管的有约1万家，多头监管、交叉监管、遗漏监管的问题依然存在。特别是，财政部对中国铁路总公司、中国烟草总公司、中央汇金公司等以及100多家中央文化企业行使出资人职能。因此，国务院国资委和财政部在新一轮国资国企改革中都拥有较强的发言权。事实上，早在很多年前，国内学术界对于建立全口径、全覆盖的国资监管框架就有争论，结论是要设立一个大国资部门，对全国的经营性国有资产进行统一规划布局、预算编制、管理考核。在理论上，最顺畅的国资管理体制是，在全国人大下设全国国有资产监督委员会，把全国的超过15万家的非金融和金融国有企业一并纳入监督范围，监督国有资本投资/运营公司的经营绩效和履职情况，向全国人大及其常委会负责，向社会定期发布经营国资报告。这种安排是符合十八届三中全会关于“加强人大对国有资产监督职能”的精神和要求的。但问题是，这种安排是不是能一步到位、一蹴而就的实现？从现实情况考虑，这种安排需要多种条件且整合难度极大，短期内不具有可行性。鉴于此，我们考虑设置一个3-5年的过渡期，在过渡时期，国务院国资委可以继续保留“国务院特设机构”身份，当然也可以改为与证监会、银监会、保监会、电监会并列的正部级事业单位，对国务院和全国人大负责；新成立的国有资本运营公司和投资公司经过国家授权，实际履行对中央企业国有资产的出资人职责。

从长期看，过渡期结束后，鉴于不同国资监管主体在国有资本运营公司设立、国资监管边界划分等问题上存在重大分歧，有必要坐实并加强全国人大在经营性国有资产监督上的职能，把分散在多个“条条”上的国资监督职能逐渐合并统一到全国人大上来，在全国人大及其常委会下设一个常设性监督机构，对全国人大及其常委会负责，向社会公众披露中央经营性国有资产重要信息。未来，国务院国资委、财政部等相关部门中的国资监督职能可以整合成为全国人大及其常委会的常设性监督机构，监管全口径、全覆盖的中央及地方经营性国有资产。同时，应加强社会监督，加强和完善纪检、监察、组织监督以及外派监事会监督等的沟通协调，整合监督资源，形成监督合力，努力探索实践综合监督的有效实现形式，不断提高监督的权威性、有效性和灵敏性。如果国资管理体制能够理顺，那么对于新一轮国资国企改革必然能够产生积极的推动作用。