黄岛综合执法经验的创新及建议

韩冬雪

当前，我国城市管理中普遍存在着执法过程中的“看得见管不着”和“管得着看不见”的现象。为此，各地城市管理的执法改革，首先必须要解决事权下移、人员下沉和就近管理的问题。只有在事权下移的同时，实现人员下沉，在体制和机制方面保证人、财、物、编的真正整合，才能实现就近管理，才能做到“管得住，管得好”。

黄岛经验的创新意义，一是实现了从“大城管”到“大执法”。综合执法改革已经试验很多年，综合到什么程度的问题，尺度如何把握，怎么综合才有效率，才能产生效能，激发效力，始终是综合执法改革的首要问题。黄岛综合行政执法局按照“权责统一、集中管理、统筹推进”的原则，采用“依法依规、分步实施”的思路，逐步推进跨部门综合执法，先行集中城市管理、国土资源、文化市场、海洋监察、交通运输、环境保护等六大领域的全部或部分行政执法权，并将原城市管理行政执法局、文化市场行政执法局、国土执法监察大队、交通稽查大队、海洋监察大队的人、财、物、编等整体划转合并到综合行政执法局。这样的改革力度应该说是全国范围内力度最大的一个案例，其部门综合职能的程度可以说是达到了目前国内城市的最高水平。二是执法模式的基层创新。综合执法的另外一个重要问题，是如何真正做到沉得下、管的住。“上面千条线，下面一根针”，无论上一级政府如何改革，其最终能否落地，能否有效执行，还有赖于基层执法机构的协调和配合。在这方面，国内其他地方在街道（镇）执法队伍的管理上，主要实施双重管理，但管理权归属不同。这种改革的问题是多头执法主体之间权责不清，仍然无法真正融合。简单说就是街道怕揽责，缺乏配合执法队伍的激励机制，上级执法局不愿意真正放权，却选择性地下放责任给街道，而执法队的真正意愿是下街执法。不真正给街道赋权，赋予其法律主体地位和相应的配套措施，实现街道实体化，街道和执法队伍的有效配合难以实现。

而黄岛经验则全面理清综合行政执法局与镇、街承担的具体职责和执法边界。凡是适合镇、街管理与简易执法的事项全部下放，凡是不适合镇、街管理与简易执法的事项均由综合行政执法局承担。这两项举措在理论上有效地解决了权责一致、边界清晰和激励机制的统一问题。

如何进一步深化城市管理体制和机制改革，我认为黄岛区还可以做出进一步的探索和试验。

一是如何有效沟通横向府际关系。黄岛“大执法”的范围可以说囊括了六支执法队伍，目前来看，这种简单的物理位移还没有实现有效的化学融合，从而使原有的部门权责无法进一步理顺。深圳市于2007年率先推行了城市管理综合执法改革，但由于综合执法范围过大、执法工作难度大，不得不在2013年将执法范围重新缩减为城市管理。二是如何进一步理顺纵向府际关系。目前基层政权的综合执法机构尚没有对应的上级行政主管部门，因而使纵向的综合执法体制难以完全理顺。因为各地综合执法机构改革主要在县（区、市）级层面推行，没有对口的上级主管部门。从体制上看，不论从法律规范角度还是行政管理角度，都存在法律规定缺失和部门设立缺失等“先天不足”的问题。从工作实践看，由于综合执法局难以在业务指导、绩效考核、信息共享等方面获得自上而下的足够支持，在日常工作协调上也投入了更多的时间精力。

因此，区一级政府要有效协调横向和纵向府际关系，只有在执法局上面设立高级别的协调议事机构（委员会或办公室），由区长兼任协调机构的主要负责人，专司协调职能，才能在现存体制内有效地解决上述两个问题。黄岛如何在此做出新的探索，我对此充满期待。

责编/周素丽 张寒 美编/于珊