集体建设用地入市模式及其立法选择

〔摘要〕 随着全国人大授权33个试点地区暂时调整实施相关法律，集体建设用地入市改革已进入制度构建阶段。“同权市场”“借征入市”“规划主导”和“地票交易”四种典型模式，在入市主体、政府职能、客体范围、城乡规划、土地用途、法律形式、收益分配及主导机制方面多有差异。从制度评价看，“同权市场”市场规律主导、外部成本过高，“借征入市”存在不合法的“合法性”，“规划主导”有违市场规律的“入市”，“地票交易”为依托征地的市场创新。全国统一立法应遵循正当利益、价值平衡、市场主导等原则，从现行法整体出发，构建市场主导的入市模式：以集体为主体，政府退出交易；通过地票实现“增减挂钩”；保证集体、国有土地“经营性”的一致；采用出让、出租与抵押的交易形式；建立土地发展权税收体系。

〔关键词〕 集体建设用地，同权市场，借征入市，规划主导，地票交易

〔中图分类号〕D922.29 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2016）02-0116-07

随着城市化进程的加速，占建设用地总量4/5强的农村集体建设用地，对经济和社会发展意义重大。但依现行法，集体建设用地必须征为国有，方可进入市场，这种过于强调管制的用地模式，不利于土地市场的建立和农民权益的保护。党的十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场”，十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》进一步强调，“稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转，构建培育新型农业经营主体的政策体系。”这表明，热议多年的“集体土地入市”已不再是“要不要”、而是“如何做”的问题。2015年2月27日，全国人大授权国务院在33个试点地区暂时调整实施《土地管理法》《城市房地产管理法》关于集体建设用地入市的有关规定，这意味着各地运行多年的试点改革已进入制度构建阶段①。如何因应城镇化要求，归纳地方经验，完成统一立法，将集体建设用地市场化纳入法治轨道，是当前亟待解决的问题。本文将在归纳比较集体建设用地入市实践的基础上，提出入市模式选择的立法建议，以期有益于正在进行的试点实践与法律规制。

一、集体建设用地入市改革的典型模式

集体建设用地入市，源于20世纪90年代。当时，在经营效益不佳的情况下，许多乡镇企业以破产兼并、合营入股的方式完成了改制，集体建设用地开始进入市场。与国有土地相比，集体土地的使用程序简单、成本低廉、供给充足，因此发展极快。据国土部不完全统计，2000年集体土地就已成建设用地的主要来源；在某些经济发达地区，集体土地更是占到工业用地的85.5% 〔1 〕。但利益诱发的土地入市，不可避免地带有无序性。随着规模扩大与形式多样化，一个违法的“隐性市场”逐渐形成，管制失控、效率低下等负面效应也日益凸显。在这种局面下，地方政府除严格规划管理与用途管制，也根据各地情况，逐步“试水”集体建设用地入市，为地方经济发展创造条件。正是在“上位法限制、地方政策鼓励”的前提下，这些试点呈现出“各摸各的石头、各过各的河”的状况，并陆续颁布地方性规范文件，形成各具特色的入市模式。

与全国立法相比，地方试点是“自下而上”的诱致性制度变迁；但相对于无序的“隐性市场”，它已带有强制变迁的意味。因此，本文的模式分析并不关注完全脱离规范的“违法入市”，而仅以地方试点规范为研究对象。这些规范的立法层级普遍较低，只有少数试点采用了规章形式，而大部分地区都是通过行政规范性文件来调整土地入市关系。与依据明确、制定程序严格的规章相比，行政规范性文件既有普遍约束力，又简便灵活、易于变通；同理，规章相比地方性法规也有如此优势。这种“就低不就高”的立法倾向，也是上位法限制与地方政策鼓励相矛盾的真实反映。基于对表1中试点地区土地流转规范的分析，当前集体建设用地入市的典型模式主要有：

（一）同权市场模式

改革开放以来，珠三角一直是“先行先试”的排头兵，以村集体为主导，以乡镇企业、合资经营为主要形式的用地模式，自20世纪70年代末即已开始 〔2 〕。集体组织通过多种方式参与土地市场化进程，并承担相关社会管理费用；其内部则成立以股份合作为基础的经济联合社，通过分红和公积金解决收益分配和社会保障等问题。这种模式充分利用了市场选择和主体自律，造就了珠三角城市化、工业化奇迹。但是，大量“非法”用地也造成耕地锐减、规划失调等弊端；而“隐性市场”由于缺乏法治支撑，也无法满足市场主体对安全融资的要求。在佛山、南海、东莞、顺德等地多年摸索的基础上，2005年实施的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》首次突破“非征地不入市”的禁区，规定集体建设用地可通过出让（含入股）、出租和抵押方式进入市场，享有与国有土地同等的权利，影响极大。苏州、无锡、成都、鹤璧等地都不同程度地借鉴了该模式的经验。

（二）借征入市模式

该模式的前身为原国家土地管理局在20世纪90年代初推行的“转权让利”政策 〔3 〕。当时国有土地市场改革渐入正轨，而集体建设用地入市则无法可依，于是借征地形式使集体土地进入市场，成为许多地区的现实选择。如山东威海实行的“统一出让”模式，通过返还土地出让金或免收地租，将征地出让后的利益部分返还给集体和乡镇财政，合法地将集体土地纳入市场。再如福建古田将集体土地转征国有，并在县、乡、村之间按比例分配入市收益。其他如苏州、常州、温州、北京等地的“统征统管”“自征自用”，均属于此模式。这种普遍施行的“软征收”，有别于典型的强制征收，集体在政府主导下仍有与土地使用者磋商对价的空间，征地只为获得法律和政府的确认。该模式在形式上并不违背现行土地制度，且可与其他模式并存，当前仍是许多地区集体土地入市的重要途径。当然，各地“借征入市”中的政府控制力度、集体选择自由度以及利益分配比例是有差异的。

（三）规划主导模式

该模式形成于地方政府推动的城镇化大潮中。在土地利用总体规划和城乡建设规划之下，地方政府统筹安排工业、农业与居住区，并由基层政府按功能区划推动集体建设用地入市，以整合农村土地资源，提高利用率。如1999年被国土部批准为首个正式试点的安徽芜湖，提出“三个集中”方案（工业向园区集中、农民向小城镇集中、土地向规模经营集中），由乡镇政府成立土地发展中心，与村集体签定合同，在土地整理后再按规划方案出让给使用者，其收益则按比例由市、县（区）、乡（镇）和集体分成。再如天津实行的“宅基地换房”政策，以小城镇住宅按标准置换农民宅基地，在集约整治后再通过“招拍挂”出让。此外，还有北京郊区的“村改居”土地置换引资，湖州、晋江、顺德等新兴中心城镇实施的“准国有化”统一入市，等等。该模式的实质是将政府控制下的城镇化与集体建设用地入市合二为一，以行政规划为主导机制，重新配置土地资源。

（四）地票交易模式

作为统筹城乡综合配套改革试验区的重庆和成都，分别于2009年、2010年正式启动了地票交易，被媒体称为“第三次土地改革”。所谓“地票”，即由集体委托区县政府下设的土地整治机构，将宅基地、乡镇企业用地、农村公益用地“打包”复垦为耕地后，经土地部门验收合格的、可在土地交易所竞价交易的建设用地指标。地票持有人可申请政府将城市规划区范围内、年度用地指标外的地块纳入到新增建设用地征地出让程序中，再通过“招拍挂”竞得该地块使用权，并以地票价款冲抵新增建设用地有偿使用费；如持票人未竞得该地块，则可足额收回地票价款。地票的基础是近年来国土部推行的“城乡建设用地增减挂钩”政策：在城镇建设用地严重短缺而农村建设用地大量闲置的情况下，地票可以借助市场，有效实现耕地占补平衡。地票实质上是一种票据化的用地指标，而非土地使用权 〔4 〕。因此，地票交易仍需与土地征收相结合，方可实现集体土地入市。

以上四种模式，不同于学界“转权让利”与“保权让利”的通常分类，因为这种简单的“二分法”并不能全面、准确地概括当前土地入市的复杂情况。所谓“转权”与“保权”，主要强调外在形式的区别，却不能反映各模式的内在机制：同样是“转权”（征为国有），既有规划主导下的常规征收（如天津），也有借征入市的“软征收”（如威海）；同样是“保权”（集体保留所有权），既可能由市场引发，也可能是政府强势介入。更复杂的是，许多试点不能简单归入某种模式，而是多模式并存。

二、集体建设用地入市模式之比较

当前集体建设用地入市缺乏统一的运行机制与适用规范，这有违市场经济对普遍交易规则的要求。中央政府在试点地区调整相关法律实施，筹备修改法律和起草统一法规，以尽快结束“各自为政”的现状，将是构建城乡统一土地市场的关键一步。已有的试点经验，无疑将是立法的主要依据。笔者将四种典型模式分解为如下八个要素进行对比分析（详见表2）：

（一）在入市主体方面，有“政府为主”和“集体为主”两种情形

入市主体不仅是市场收益的享有者，还是市场机制发生作用的枢纽。借征入市模式中，政府是法律上的征地主体，集体虽有一定磋商能力，却没有相应的法律保障；规划主导模式中的地方政府，通过规划决定存量用地的置换方案，排斥市场选择；而地票最终要通过征收才能落地，依然是一种被动入市。此三种模式均未明确集体作为所有权人的市场主体地位，而以政府为土地入市的发起者，只有同权市场模式明确了集体的主体地位。

（二）在政府职能定位上，存在交易者和监管者的角色混同

与入市主体紧密关联的是政府在集体土地入市中的职能定位。在集体作为入市主体的同权市场模式中，政府只承担土地市场的管理监督职能；而在政府驱动的模式中，地方政府则既是市场监管者，又是市场交易者。这种角色的多重性，使地方政府在土地入市中很难将经济效益与公共管理目标严格区分开来。

（三）在客体方面，各地针对增量用地与存量用地的政策各不相同

哪些集体建设用地可进入市场？各模式差异较大。存量建设用地与耕地无直接关联，但其往往因地理位置固定而难以满足城市建设需求，市场价值有限；增量建设用地虽然直接与耕地相关，却因位置灵活而利用价值较高。以乡镇企业改制为主的早期试点，主要针对存量用地，但城镇化加速后，越来越多的地区允许增量用地入市（如苏州即先禁止后允许）。然而，在近十年来的总量控制政策下，增量用地审批日趋严格，盘活存量建设用地又受到重视。这一发展过程，既解释了“借征入市”与“规划主导”分别对增量与存量用地的偏好，又解释了“同权市场”的无偏好，同时也是理解“地票交易”的前提。

（四）在土地规划方面，城市规划“圈内”与“圈外”的入市模式有差异

《宪法》第10条规定“城市的土地属于国家所有”，这形成了“以规划定权属”的法律现状，使得土地入市依城乡规划而“内外有别”：城市规划“圈内”的集体土地，要入市必须转为国有，“圈外”却无须如此。“借征入市”与“规划主导”分别针对“圈内”“圈外”而设，正是基于此法律现状。而“同权市场”并未对“圈内”“圈外”进行限定，似乎有违现行法。至于“地票交易”，则是通过盘活“圈外”土地来增加“圈内”指标，实现跨区利用。

（五）在入市用途限制方面，对“经营性”的解释不够明确

与国有土地相比，集体土地在入市用途上受到较多限制。借征入市模式采用征收形式，其入市用途与国有土地无区别；规划主导模式，主要利用存量用地进行工业建设；同权市场模式的用途限制较少，只规定不得进行房地产开发；地票交易模式则以城区商业开发为主。虽然诸模式用途各不相同，但却有共同底线：未经征收，集体土地绝对禁止商品房开发。中央文件频繁使用“集体经营性建设用地”一词，其中“经营性”概念究应如何解释，仍有待分析。

（六）在法律形式上，存在平等交易和强制征收两种方式

在同权市场模式中，除与国有土地入市近似的出让（含入股）、出租之外，集体土地还可通过抵押进入市场；在借征入市模式中，集体虽可与使用方协商土地价格，但其法律形式依然是强制征收；规划主导模式相对复杂，除征收外，有些地区将集体土地信托给地方政府及其下设机构来统一经营（如芜湖、临沂、湖州等）；而“地票交易”则是将指标交易与土地征收结合。平等交易和强制征收，作为集体土地入市的法律形式，分别构建了不同的土地市场：前者创设“集体建设用地使用权”并通过转让、转租和抵押构成“二级市场”；后者则整体上将集体土地纳入到国有建设用地市场中。

（七）在收益分配方面，政府“分成”还是收税，各地规定不同

收益分配决定制度变迁的动力与性质，也是市场发挥资源配置作用的关键所在。以广东为代表的同权市场模式，通过股份改制将入市收益落实到集体成员，并提取公积金负担社会成本；政府仅通过税收分享土地二次流转的收益。而在借征入市和规划主导模式中，由于土地要通过政府征收或中介才能入市，因此各级政府直接参与收益分配；虽然近年来市级政府逐步退出分配（如芜湖），但县乡政府的分配比例依然较大。地票交易中的价款在扣除运营成本后归地票供方集体所有，但在“地票落地”的征收出让中，入市收益依然由政府支配。

（八）在主导机制方面，存在着政府主导和市场主导两种选择

分析以上要素后，可对诸模式的主导机制进行总结。四种模式通过不同方式均实现了集体土地入市，但其运作机制却大不相同。同权市场模式中，政府只监督供需双方的交易行为是否符合规划与用途管制，并不直接参与交易。但在借征入市和规划主导模式中，政府都直接参与了交易，不过前者只借用了政府征收的法律形式，后者则完全由政府控制；前者源于市场自发需求，而后者则是借用市场交易形式以实现政府目标。地票交易模式不能脱离政府征收而独立存在，不过它为偏远地区分享城市化发展成果提供了市场渠道。

三、四种典型入市模式的制度评价

（一）“同权市场”：市场规律主导，外部成本过高

同权市场模式受益于相对发达市场条件下旺盛的用地需求，以集体为入市主体，通过市场选择以实现“地尽其利”，被学界普遍视为集体土地改革的模板与趋势。然而，该模式为典型的自发改革，其规则供给缺乏体系性，因而在价值平衡方面表现不佳：市场规则“单兵突进”，市场规模“野蛮生长”，但配套制度却未与之相适应，以致土地入市的外部社会成本居高不下。虽然某些费用 （如基础设施建设与维护）可通过集体组织职能转变实现内部化，但如耕地浪费、规划无序等市场本身无力解决的问题，却仍然严重。

（二）“借征入市”：不合法的“合法性”

有学者认为，“借征入市”可在不触动现行法的基础上完成集体土地市场化，改革成本最低。然而，集体土地通过征收入市，仅在形式上满足了个别法律条文的要求（如《土地管理法》第43条），却在价值和体系上与现行法秩序南辕北辙：本应服务于公共利益的征收被大量适用于非公益建设，造成法律手段与目标的背离，同时也与宪法、物权法对集体土地权利的保护相矛盾；即便“软征收”事实上给予了集体一定的选择自由，但它恰恰也使农民的利益预期失去了法律形式的支撑，极易引发纠纷。此外，如使用权到期后的土地归属、再次出让的收益分配等问题，都难以依法解决。因此，“借征入市”的所谓“合法性”，实质上牺牲了现行法秩序的稳定与土地市场的长远利益，代价巨大。

（三）“规划主导”：有违市场规律的“入市”

建设用地的高效利用，当然离不开合理的规划。但是，如果以规划手段替代市场的主导作用，无论其是否采取征收形式，都不利于真正市场的建立，最终将导致土地利用的低效。实践中，政府并非单纯的规划监管者，而是利用宅基地整理、土地置换、建中心村等规划方式，参与并主导土地入市，强制供给、定向出让，使市场交易变成了“拉郎配”。当价格形成机制被架空后，交易不能反映市场真实需求，要素难以流动，导致土地过度开发、闲置浪费。特别是，作为入市枢纽，政府设立的储备机构如“土地发展中心”，集管理职能（根据行政授权）与交易主体于一身，其“收购”集体土地的行为在法律上难以定位，权利义务模糊，缺乏纠纷解决的相应规则。

（四）“地票交易”：依托征地的市场创新

地票交易类似于“环境使用权交易”，其客体为土地开发指标，而非土地权利。地票交易建立在城市规划范围内集体土地“只征不转”的政策上，是借助规划权获得的强制开发权。一方面，地票交易确实可以让城市级差地租通过市场方式惠及偏远地区；另一方面，地票指标在城区的落地，仍要依赖征收——出让的行政强制，在开辟“指标市场”的同时又关上了“统一市场”的大门。当然，与规划主导模式通过行政强制实现“增减挂钩”相比，地票交易运用市场来内化土地开发的外部效应，极具新意；在经过适当改造后，将成为集体土地入市的重要手段。

四、集体建设用地入市模式的立法选择

构建统一建设用地市场，应以何种模式为基础，是制定全国性法规必须解决的问题。在前文比较分析的基础上，笔者试提出入市模式的选择原则与立法建议：

（一）集体建设用地入市模式选择应坚持的基本原则

1.正当利益原则。立法绕不开利益选择。地方试点不同于中央立法，“它不是根据确定的法律规则辨认正当利益，而是根据利益竞争对规则做出取舍” 〔5 〕。地方政府既鼓励入市、又限制用途的矛盾政策，即是这种“规则取舍”的结果。立法者必须甄别何者为法律保护的正当利益（如集体权益、耕地保护），何者为法外的“即时性利益”，并严格依据前者进行立法选择。

2.价值平衡原则。立法总要面对价值冲突。集体土地入市的背后，是权利平等、财产自由、市场效率与秩序、安全、公平的紧张关系 〔6 〕。然而，“一种完全无视或忽视某些基本价值的社会秩序，不能被认为是一种真正的法律秩序” 〔7 〕2。一种模式能否有效平衡上述价值、是否具有价值“包容性”，将是衡量其合理与否的前提。

3.市场主导原则。无论怎样强调耕地保护、城乡规划等公共利益，都无法否认一点：土地资源的优化配置，应通过市场机制来实现；政府干预，须建立在市场主导之上，且应以公共利益受到现实威胁为前提。依此原则，能否保证土地要素的自由流动和平等交换，将是判断某一模式能否真正发挥“市场决定性作用”的基本标准。

4.规范自洽原则。集体土地入市对现行法的突破，仅针对局部规范而言，并非法律的整体变革。因此，入市模式的选择，仍需与现行法保持逻辑与体系上的一致。“规范只能在属于一个规范体系、属于一个就其整个来说是有实效的秩序的条件下，才被认为是有效力的。” 〔8 〕44地方规范的实效性不能动摇整个法律体系的有效性；不同试点模式与现行法律体系的契合度，是选择入市法律形式的主要依据。

（二）集体建设用地入市模式选择的立法建议

1.入市主体与政府职能：以“同权市场”为模板。建立土地市场，首先要清晰定位权利主体。以集体为土地入市的发起者与决策者，既符合保护农民财产性收入的利益判断，又与集体所有权的物权保护体系相契合，更是市场规律发生作用的前提。制定统一法规，须赋予集体自由选择权，即集体有权决定是否入市、通过何种方式入市、与谁交易；同时，要为“同权”创造法律条件，如统一金融业相关规则，为集体建设用地抵押、地票出质等担保方式开路。当然，集体要合理行使财产权利，还须完善其内部决策机制。

相应地，政府职能的角色转换，不仅能确保集体的主体地位，还从根本上杜绝了地方政绩等“即时利益”在土地入市中的不当延伸，保障了市场的主导作用。政府退出微观交易领域，不再充当交易主体或中介，也不再分享除税收以外的其他市场收益，有利于其“心无旁骛”地履行耕地保护、城乡规划等职责。同时，在退出无形市场后，政府应致力于有形市场的构建，从交易者转变为服务者。如设立交易场所，健全交易规则，提供价格保护等，为市场创造公平有序的交易环境。

2.客体与规划：以“存量增量”代替“圈内圈外”的划分。1982年《宪法》中“城市土地属于国家”的规定，只是针对当时城市复杂土地权属所作的“名义宣告” 〔9 〕。将其解释为“城市规划圈儿内的建设用地必须征为国有”，并不符合立法本意，也脱离了当前城镇化与市场化发展的社会现实。除了有利于地方财政收入，将集体土地入市限定在“圈外”，与用途管制、规划管理等公共目标并无直接关系，因而缺乏利益正当性。与之相比，“增量”与“存量”的划分，因关系到耕地的占补平衡，显得更为合理与必要。

中央试点政策将入市范围限定在“存量”用地，主要是基于放开“增量”用地会造成耕地流失的考虑。然而，如果将“地票”与“增量”用地入市相结合，即可实现“先补后占”。因此，统一立法应取消“圈内”与“圈外”的区别，允许城市规划区内的集体土地直接入市；同时推行“存量”与“增量”的不同入市标准，即供需双方申请“增量”土地交易的，必须匹配等额的“地票”指标。在严格执行土地质量标准分级与验收程序的基础上，“地票”甚至可以在全国范围内流转与跨区域“落地”。

3.入市用途：应保持对“经营性”法律解释的一致性。如前所述，各试点规范对“经营性”理解不一。根据《物权法》《土地管理法》的规定，国有土地市场中的“经营性”概念，包括工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等非公益性用途。基于“规范自洽”与“统一市场”的要求，集体土地理应作同样的解释；区分农村公益性用地和经营性用地，分别采用“拨用”和“出让”的方式设定使用权。

各试点对“商品房开发”的普遍禁止，体现了地方政府按自身利益最大化来设计土地入市方案的意图 〔10 〕。因此，在房地产行业正常发展的前提下，统一立法并无充分理由禁止集体建设用地进入房地产领域。至于有学者担忧的房地产过热现象，应通过税收等方式进行平抑，从逻辑上无法因此而得出国有与集体土地应区别对待的结论。

此外，中央与地方均禁止村民宅基地入市，是从其分配的福利性及农村社会生活的稳定性出发，有一定合理性。但是，村民房屋所有权的流转，往往会造成宅基地实质上的入市，从而滋生出大量“地下交易”，不利于交易安全的保护。长远来看，在集体股份制改革建立农民有偿退出机制的背景下，禁止宅基地入市应属过渡性规定。

4.法律形式：使用权入市与租赁权入市。与市场主导相适应，集体建设用地入市应采用平等交易的法律形式，包括使用权入市与租赁权入市。前者指创设建设用地使用权（含使用权作价入股）的行为，即通常所谓的“出让”；后者指集体建设用地出租，即转化为债权进入市场。在这两者基础上，通过使用权转让和转租，集体建设用地“二级市场”得以建立。为保护集体权益，用于经营性项目的出让、出租，应通过公开竞价方式（“招拍挂”）进行交易，并实行基准定价与价格保护。

有些试点还允许集体通过设定抵押权直接入市（如《广东办法》第21条），这不同于一般的使用权抵押，实际上是土地所有权人为自己设定土地使用权并以其抵押融资，功能类似于德国法上的“土地债务”，且不受现行法禁止土地所有权抵押的限制，不失为一种制度创新。

也有试点（如芜湖）采用“信托入市”的形式，即集体将土地委托给政府成立的土地储备机构入市经营，这种方式符合土地经营专业化的要求。但应严格区分作为独立企业的土地信托机构与行使政府职能的土地储备机构，仅前者可从事集体土地信托入市的相关经营活动。

5.收益分配：建立土地发展权税收体系。要解决集体土地入市中最棘手的土地财政问题，必须从完善税制入手。从土地与社会发展的关系来看，开发建设用地所造成的外部成本，如耕地破坏、社会保障、环境污染等，除部分可通过市场加以内部化（如地票交易）之外，主要依靠税收转移、政府干预来加以消化。地方政府在退出入市收益分配后，仅依靠二次交易增值税，将无力治理因土地开发引起的社会问题，这也是以广东为代表的市场模式受困于高昂社会成本的主要原因。

所谓土地发展权，指改变土地资源利用方式的权利；当行使该权利大幅度提高权利人收益时（如耕地转为建设用地），其转移给社会与他人的外部成本，即应通过税收形式来补偿，从而平衡公益与私益。可见，建立涵盖集体土地市场化全过程的土地发展权税收体系，意义深远。

6.立法形式与修法步骤：制定统一行政法规，清理地方违法规范。当前试点规范在形式上的混乱，前文已述。其中的行政规范性文件，不属于立法，自不必说，即便是地方规章，也远超出《立法法》所规定的立法权限，甚至涉及权利的减损与义务的增设。集体建设用地入市，属于民事基本制度与相关行政管理职权的设置，理应由全国人大制定法律或授权国务院先行制定行政法规。结合当前试点现状，由全国人大修改《土地管理法》《物权法》的相关条文，再授权国务院制定全国统一的行政法规，继而清理各地违法规章与文件，应为较适宜的修法程序。

注 释：

①全国人大常委会决定，暂时调整集体建设用地使用权不得出让的规定，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价；该调整在2017年12月31日前试行，对实践证明可行的，修改完善有关法律法规；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。2014年以来，国土资源部已多次召开试点经验研讨会，筹划起草统一法规。

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责任编辑 杨在平