对我国水利工程建设规划的反思

闫莉娜

（晋城市水利勘测设计院，山西 晋城 048000）

对我国水利工程建设规划的反思

闫莉娜

（晋城市水利勘测设计院，山西 晋城 048000）

通过对我国一些水利工程建设乱象的分析，揭示了某些水利工程无序建设发生的原因，并提出相应的整改对策，对我国水利工程建设规划实施整体规划，推进水利工程建设的管理体制改革，监控水利工程安全，保证优化生态环境，确保我国水利工程建设健康发展。

水利工程；建设规划；整体管理

水利工程是人类改造自然，造福人类最好体现，然而，规划不科学的水利工程往往达不到造福人类的效果，反而会因为其工程的存在带来无穷的人为性灾害。工程建设需要合理、科学、统一、可行的规划在前，而规划也需要全国一盘棋的整体规划。诸如黄河上游需要建设一项水利工程，需要考虑涉及下游及其自然生态环境的影响。南北朝时，梁武帝处于军事战略考虑，投入大量人力和财力兴修梁武堰淮的水利工程，结果在天监十五年九月，淮水暴涨，淮堰决堤，水声如雷，沿淮城镇、军营、村庄十余万户人家被洪水淹没。前苏联留下的大型水利工程曾造成巨大的自然生态灾难。[1]三门峡水库是黄河上近60年的水利枢纽工程，但是，三门峡大坝是按高坝大库设计的，没有设计泄流排沙孔洞。在三门峡水库刚刚投入使用的时候，由于没有充分考虑泥沙的问题，三门峡水库刚投入运行，就出现了严重的淤积问题。1964年和1969年，三门峡水库先后进行了两次改建，主要是增设泄流排沙的通道，以缓解淤积程度。但即便是这样，三门峡上游的泥沙淤积问题，还是无法得到根本解决。要发电，就需要保持高水位，但上游地区将因此出现严重的泥沙淤积。但如果降低水位，又无法发电。矛盾无法协调解决。相反，四川的都江堰，两千多年来一直布惠成都盆地。汉中的萧何堰、城固的五门堰也有千年历史，至今仍然用于农业灌溉。随着我国经济的快速发展，出于经济发展的需要，出现了一些水利工程规划中缺乏完整生态环境评估、工程所涉及的整体经济效益以及工程安全考虑的规划决策性失误，以致工程完成运作后并没有达到预期目的，而且产生危害下游及生态不可挽救的情况发生。

1 我国水利工程建设乱象

随着中国经济快速发展，各地水利工程建设相继开发，不断增多。据统计，我国172项节水供水重大水利工程已有84项开工建设，已开工项目投资总规模超过8000亿元。加快推进重大水利工程建设是稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险的重大举措。2016年我国还将新开工20项重大水利工程，以此持续有效发挥重大水利工程建设的投资拉动作用。[2]

然而，近十几年来，随着中国经济发展的强劲推进，一些水利工程出现不和谐的情况屡次被新闻媒体曝光。水利工程建设乱象主要发生在水电工程上。由于水电站乱坝争水，国内江河断流的事情屡有发生。比如，陕西的岚河干流百余公里建16座引水式电站，导致河流断流鱼类灭绝，下游村庄生活用水和农业灌溉用水受到影响。福建的九龙江作为闽南地区的母亲河，因为近几年新建起的上千座水电站，九龙江多处断流，曾经的渔村变成石头村，一度引发炸坝的呼声。目前水流量已减少50%的岷江，出现了数段长达十多公里的干涸无水河道，大片裸露的河床和大块突兀的石头触目惊心，而干旱无雨天气以及水电站引水入洞，正是造成岷江断流的直接原因。600公里的甘肃白龙江，在很多河段，水电站几乎是首尾相接，干支流水电站达上千座，大部分水坝滴水不漏，大面积河段的白龙江出现断流，河床裸露。据调查，现在全国江河上在建和规划的水电站装机总量近1.4亿千瓦，接近八个三峡工程的装机规模。长期以来，水电建设和生态保护之间的争论相持不下，诸如大渡河、雅砻江、金沙江等江河干支流上，大批引水式水电站已经上马，把江河截成一条条干枯的河流，河道变成碎石滩，引起生态环境恶化，引发地质灾害不断。

2 水利工程建设乱象根源

水电是一个利润很高的行业，为了增加地方的财政收入，一些地方政府对无证水电站大开绿灯，根本无视其对生态环境和地质构造所带来的破坏。而有些水电投资方，不顾国家的法律法规，无证开工，跑马圈水，为了追逐高额利润，不惜铤而走险。水作为自然资源应该充分开发利用，但它又作为公共资源更应该做到公平公正地利益分配。如果它所产生的利益只能让一部分人受益，而更多人无从分享，反而受到损害，其发展模式既不可持续，也容易引发不稳定、不和谐的危险后果。事实上，有许多河流的水电站都存在着无序开发的现象。一些河流上有数十座水电站，而且许多都采取抽水发电的方式，导致流域生态严重恶化。乱象背后其实是水电业正处于一个艰难的困局当中。不少水电站让投资者得到了高额利润，让地方政府增加了一部分税收，但是生态被破坏，许多周边农民不仅没有因为水电开发致富，反而陷入了更贫穷和更不安全的境地。一个县里有68家水电站，汉江曾有900座小水电[3]，在投资热潮中一哄而上。 我国特别是小水利工程建设大多规划较差，都不是国家层面进行管理，而是归到地方政府管，有的甚至是省里、县里做主，管理中不可能对整个流域进行规划。假设县里管一段流域，而又急需建设某个项目，则可能为应付上级检查，只是进行走形式的环评。

3 对我国水利工程管理的建议

3.1 统一规划管理

国家要求生态，农民要求实惠，地方要求发展，企业要求效益。破解当前的水利工程建设规划的困局，要达到平衡发展，对全国水利工程建设，要实行从上到下和从下到上统一整体规划。防止地方政府为了局部利益私自开启一些非规划内的建设项目。杜绝一些不符合环境保护、只有短期或企业团体的收益、缺失安全评估等项目建设。要严控基建程序，按基建程序办事，经过流域主管部门的统一审批，统一环评。现在有的地方政府不重视按章办事，单纯为了追求经济利益，招商引资的小水电没有经过基建程序。另外，要有比较细致的项目环评和流域规划环评，要有专业的、专门的有针对性的水土流失规划，防治措施。对水资源要合理利用，有很多小水电站建成后把大河抽干，因此小水电站的建设一定要和当地的水资源统一规划利用挂钩。水利工程建设应该进行一些小流域的规划，要有统一的安排，形成全国自上而下的一盘棋的规划战略。

3.2 建立追责制度

对于水利工程建立追责制度，有利于水利工程项目在规划审批中增强项目的严肃性和项目负责人的责任感，防止因企业小利益损坏集体大利益，杜绝人情工程，政绩工程等出现。对于责任人因职务升迁变动的，要根据水利工程项目出现的问题，依法办事，按政策处理，实施终身负责制。一些地方的规划一天三变是体制原因造成的，因为地方领导要出政绩，企业想出效益，就需要在规划上进行体现。一旦出现问题，外界都怪罪规划编制单位，但实际上规划最终都是行政长官决定的。要治理规划乱象，就必须建立规划追责制度，即一旦规划出了问题，规划的编制、审批、拍板者都要负责。把规划追责列入干部考核和立法范畴，地方官员随意规划的可能性就会降低。[4]

3.3 推进体制改革

改变过去重建轻管的局面，结合小型水利工程管理体制改革工作，狠抓水利工程日常管理，向管理要效益。建立健全水利工程管理体制改革领导组，落实专人负责。制定水利工程管理体制改革实施意见和水利工程建设管理意见，明确指导思想、改革范围、主要内容、目标以及工作要求。加强水利工程管理体制改革专题宣传培训工作，宣传水利工程管理体制改革的好处和意义，为抓好水利工程管理体制改革工作打下坚实的基础。深入实地，调查摸底，因地制宜，公开公正，全面落实水利工程管理体制改革工作。确定水利工程的所有权和使用权，落实管护责任人。指定专人负责水利工程管理体制改革日常管理监督工作，对水利工程日常管理情况经常督查，奖罚分明。改变水利工程产权不清、经营权不明，只注重兴修而忽视了日常管理的混乱局面，开拓兴修与日常管理相结合，明确责任、权利和义务，推进以法治水、用水、管水，促进以水养水的良性发展。在确保农田灌溉和建设工程安全的前提下，尽量发挥水利工程经济效益的双赢效果。

3.4 把控工程安全

水利工程要发挥效益，首要的前提是必须确保安全。各级政府部门和各个职能部门负责人都应当把水利工程安全放在心上，用实际行动按照既定安全方案有序进行。古人能做成的几百年、甚至几千年的安全工程，现代人利用现代科技，只要各级部门齐心一致，同样能给子孙后代建设优良的水利工程，成为建设工程的好示范。在我国重大水利工程建设全面提速的背景下，为确保工程安全、资金安全、生产安全，水利部加强了水利建设的项目管理、市场监管和监督检查。在项目管理上，重大水利工程严格执行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制。建立工程建设质量终身负责制，全面排查整治安全生产隐患。市场监管方面，水利行业率先实现工程建设项目全部进入公共资源交易市场进行交易，加强招标过程监管。建立全国统一的水利建设市场主体信用档案，有严重不良信用记录的企业被列入黑名单，对严重违规的市场主体在项目招投标中一票否决。此外，要建立全覆盖的监督检查机制。为加强工程的验收管理，水利部明确未经验收或验收不合格的工程不得交付使用或进行后续施工，严把工程建设质量安全的最后一关。

3.5 优化生态环境

我国在大规模推进重大水利工程建设的过程中，工程规划与建设必须确保生态安全，对生态代价难承受的项目坚决不能建设。重大水利工程在规划层次，坚持山水林田湖是一个生命共同体的要求；论证过程中，坚持把保护生态环境放在首位；具体工程措施上，采取大量措施维系河流的自然形态，保留河流的基本生态流量；运行管理期间，将按照生态环保的要求科学调度。我国重大水利工程建设遵循确有需要、生态安全、可以持续的原则，加强论证，充分考虑工程与左右岸、上下游的生态关系，维系生态平衡。尽可能减少用地，最大限度减少对生态环境和移民的影响。水利工程建设要以改善生态为目标的，具有生态功能且对生态环境有正面影响。譬如多开发一些诸如大藤峡水利枢纽工程，能够解决珠三角和澳门地区的咸潮问题，保障澳门供水安全。

4 结论

做好水利工程是需要全国上下各级职能部门共同思考的一个问题。一项好的水利工程，不仅能够为现代人带来巨大福利，而且会给子孙后代带来示范样本。为了眼前利益和局部利益，牺牲其它利益，往往得不偿失，得到的小利却要其它方面加倍投入。作为管理部门和规划部门以及地方政府，都要整体布局，严密论证，合理规划，才能从根本上破除水利工程出现的问题。只有从思想上有清醒的认识，本着全局性考虑，对于不合理水利工程要从源头上杜绝，对于存在重大灾害的工程，已经建成的该拆除要坚决拆除；对于已经建成的、利与害相当的工程评估后，要进行对存在问题进行整改治理，防止危害性因小变大，造成不可挽回的损失。中国经济发展不能以牺牲生态环境为代价，不能给子孙后代留下问题工程或隐患工程，反思现在水利工程建设中存在的问题，弥补完善管理中存在的漏洞，对于管理好水利工程建设，实现绿色中国和美丽家园具有重大意义。

[1] 董哲仁.河流生态恢复的目标[J].中国水利，2004，(10)：10-15.

[2] 陈晨.三问重大水利工程建设[N].光明日报，2015-11-08（08）.

[3] 赵锋.“小水电”乱象调查：900座水电站密布汉江[N].中国经营报，2015-08-03（26）.

[4] 阳建.政绩驱使致城市规划乱象频出[N].经济参考报，2013-12-13（6）.

Reflection on the Planning and Construction of China's Water Conservancy Projects

YAN Li-na
(Jincheng City Water Conservancy Survey and Design Institute, Jincheng 048000, China)

Based on the analysis of problems in parts of China's water conservancy construction, this paper discusses the causes of the disorderly construction, and puts forward corresponding countermeasures, in hope to improve the overall planning for China's construction of water conservancy projects, to carry on the management mechanism reform of water conservancy construction, to supervise the safety of water conservancy project, to realize the ecological optimization, and to ensure the healthy development of water conservancy construction projects.

water conservancy engineering; construction planning; overall management

TV213

A

672-2841（2016）01-0026-03

2016-01-20

闫莉娜，女，助理工程师，主要从事水利工程研究。