政府购买服务的制度化：可能及其可为的逻辑思考

王静，赵云亭（华东理工大学社会与公共管理学院，上海200237）



政府购买服务的制度化：可能及其可为的逻辑思考

王静，赵云亭
（华东理工大学社会与公共管理学院，上海200237）

摘要：政府购买服务自20世纪90年代由西方进入我国后获得了快速发展，成为政府提供公共服务的主要方式，在公共服务领域显示出优势，同时也出现了一些不容忽视的问题。这些问题主要是由于在政府购买服务的过程中，政府与社会组织间互动关系的非对称性所致，这种非对称性正是缺乏制度规范引发的。因此，政府与社会组织间关系的非对称性是造成当前政府购买服务出现问题的根源，而政府与社会组织间关系的制度化则是解决问题的路径。文章从政府购买服务制度化的内涵、现实诉求、困境以及发展路径四个方面来阐述政府购买服务制度化的逻辑推演过程。

关键词：政府购买服务；制度化；现实诉求；制度化困境

伴随着社会的进步，公众的生活愈来愈依赖公共服务的提供，传统的仅仅依靠政府来提供公共服务的方式远不能满足人们的需求。此外，由于公共服务的特殊性，单纯由市场提供的方式也存在很多弊端。面对公共服务领域的“政府失灵”和“市场失灵”现象，政府购买服务作为一种折中的方式应运而生，有效克服了由政府和市场直接提供服务的缺陷，表现出强大的生命力。

我国政府购买服务的实践主要借鉴西方发达国家的经验，处于初始探索阶段。购买服务也仅限于经济较发达的地区和少数领域。目前政府购买服务出现了很多问题，主要原因是政府和社会组织间关系的非对称性，而这种非对称性是由于缺乏制度规范引起的，这也是当前政府购买服务成效难以显现的根本原因。

一、政府购买服务制度化的内涵

要厘清政府购买服务制度化的内涵，必须对政府购买服务和制度化两个相关的概念进行分析。

关于政府购买服务的内涵，在国家财政部、民政部和工商总局（2015）联合下发的《政府购买服务管理办法（暂行）》中有明确解释，即“通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用”。由此可以看出，政府购买服务主要由以下要素构成：一是委托主体，即政府，包括中央政府和地方各级政府；二是承接主体，即具备条件的社会力量和事业单位；三是按照一定的方式和程序（如公开招标、定向委托、邀标等）开展购买服务的行为，说明政府购买服务需要遵守相应的程序和规定；四是购买服务的目的，即为了提供公共服务和履行政府服务职能。总之，政府购买服务是一种不同于以往政府直接提供服务的新型政府公共服务提供方式，以期提高服务的整体实效。政府购买服务的过程实际上是政府与社会组织互动的过程，政府购买服务效力的实现与否取决于政府与社会组织间的互动方式。

关于制度化的概念，不同的学者有着不同的观点。塞缪尔·P·亨廷顿（1989）认为“制度化是组织与程序获得价值的稳定性的过程”［1］。迈克尔·史密斯（2004）认为“制度化就是一个进程，规范或者说共享的行为标准通过这一过程被创造和发展出来”［2］。《中国大百科全书（社会学卷）》（1991）将制度化的概念定义为，群体和组织的社会生活从特殊的、不固定的方式向被普遍认可的固定化模式的转化过程。由此可见，制度化是一个由不稳定、不持续、不规范的无序状态发展为稳定、持续、规范化的有序状态的过程［3］。在这个过程中，组织获得发展，程序得以完善，共享的价值观点和行为标准达成共识并付诸行动。

综合两个概念的相关内涵，本文认为政府购买服务制度化是指政府购买社会组织服务过程的公开化、规范化，也即政府与社会组织在购买服务过程中互动关系的公开化、规范化。因此，政府购买服务制度化是一个持续、稳定、规范的购买过程，在这一过程中，不仅要有明确的制度安排和持续的资金来源的保障，还要有统一具体的操作办法和程序，只有这样才能形成政府与社会组织的良性互动关系，进而保证政府购买服务的绩效实现。

二、制度化的现实诉求：当前政府购买服务存在的问题

我国政府购买服务的起步较晚。1994年深圳市罗湖区在环境卫生领域尝试政府购买服务，率先开始了公共服务供给机制的改革。此后，上海、浙江、广东、北京、苏州等地也纷纷开展政府购买服务的实践探索，经过多年的发展，取得了良好的效果。不但切实满足了人民群众的不同需求，解决了社会问题，而且提高了公共服务的效率，减轻了政府负担。

综观我国政府购买服务的发展历程，在看到成绩的同时，更应该注意到政府购买服务存在的突出问题，这些问题大大削弱了政府购买服务的效力。而这些问题主要是由于在政府购买服务过程中，政府与社会组织间互动关系的非对称性所致。所谓非对称性的互动关系就是指政府和社会组织之间支配与被支配的不平等关系。笔者认为，这种非对称性正是缺乏制度规范引发的，这也是造成当前政府购买服务出现问题的根源，而政府与社会组织间关系的制度化则是解决问题的路径。

当前我国政府购买服务中存在的问题主要表现为：

首先，政府和社会组织之间的关系暧昧不清，出现了一些不良现象。在我国政府购买服务的过程中，政府是资源掌控者，社会组织想要存活就必须要向政府争取资源。一方面，在操作程序和监督制约机制不完善的情况下，有些社会组织为了获得资源，就会利用自身的关系去与政府部门交涉，造成“走后门、拉关系”的现象，进而导致资源分配不均，削弱了其他社会组织对政府的信任度，影响社会组织服务的积极性；另一方面，如果提供服务对社会组织来说意味着生存，服务沦为社会组织的生存手段，那么服务的初衷就被改变，必然也会影响社会组织对项目的投入（如缩减活动经费支出、压缩服务数量、减少人力投入等），由此也会导致服务质量的下降。

其次，虽然政府提供服务的方式已改革，但是政府的服务理念并没有改变。在整个购买服务过程中，政府始终处于主体地位，一些政府工作人员甚至社会组织人员仍将政府看作是社会组织的主导者。如此，政府的权力会不自觉地渗透到社会组织的内部，干预社会组织的独立运作和发展，导致社会组织在参与项目的过程中丧失了自主性，削弱了社会组织发展的独立性，导致社会组织的发展受阻。

最后，由于缺乏严格的购买程序和操作标准以及有效的公共服务需求表达机制，使得政府在购买服务过程中缺乏约束，存在较大的投机空间。政府购买公共服务涉及政府、社会组织和公众三个主体，只有三个主体有效沟通、有机合作才能确保政府购买服务的科学性和有效性，发挥政府购买服务的最大效力。然而，在目前政府购买服务当中，公众需求表达的渠道少且作用有限，对于“买什么”、“如何买”、“买多少”、“购买期限”等问题都是由政府一方决定的，导致公共服务的供给和需求之间失衡。公众的真实需求得不到满足，容易引起公众对社会组织和政府的不满，降低公众对政府的信任度和对社会组织服务的满意度。

由此可见，政府和社会组织之间的非对称性关系是导致目前政府购买服务存在问题的重要原因，政府在服务理念、资源占有量、购买决策和实施中都不可避免地扮演着控制和支配的角色，社会组织充其量只是一个被动的执行者。这种非良性互动关系导致政府购买服务的预期效果无法达成，降低了服务质量，引发公众对政府的信任危机，甚至带来政治风险。若要从根本上改善或者解决以上问题，就必须从制度层面重构政府与社会组织之间的互动关系，推动政府购买服务过程的制度化。

三、当前我国政府购买服务制度化的困境

自20世纪90年代政府开始购买服务，便拉开了中国传统公共服务供给方式改革的帷幕。在20多年的发展中，政府购买服务在我国仍处于制度化建设的初期阶段，制度化程度整体较低，具有非持续性和不稳定性的特征。与此同时，政府购买服务制度化在初期的发展阶段也遇到一些阻力和困境。

（一）理论基础薄弱

社会福利制度的改革最先开始于西方发达国家，西方国家政府购买服务制度更加完善。我国政府购买服务的理论基础和实践操作方法大都是借鉴西方国家的经验。众所周知，中西方国家在国情、社会制度、社会经济发展水平、社会文化和思想上都存在巨大的差别，所以说把西方的经验转变成适合我国本土化发展的实践需要一个不断改进和适应的过程。近年来，我国一些专家和学者也在研究西方国家和我国香港地区政府购买服务的相关内容，但是研究内容多集中于实证的调研和经验总结方面，专门进行理论研究的较少，因而对于相关方面的理论基础、适用范围、适切性等内容了解甚少，导致实践活动缺乏理论支撑，对于与政府购买服务相关的具体内容没有一个清楚的界定，人们对它的认识和理解都各不相同。要想清楚地界定购买服务的具体内容，需要一定的理论基础做依托。综观我国目前政府购买服务，无论是在理论基础的储备上还是实践经验的积累上都十分薄弱和欠缺。加强理论研究，探索本土化的政府购买服务的实践模式还有很长的路要走。

（二）传统服务理念坚固

在传统的行政管理体制中，政府一直扮演着领导者、组织者和实施者的角色，依靠行政力量管理几乎所有的行政性事务。但是随着社会转型的深入和经济的发展，传统的政府管理体制难以适应社会发展变迁的需要，出现了很多弊端。为提升政府管理水平，适应经济社会发展的要求和满足公众的需求，转变服务理念、建设现代政府管理体制势在必行。在过去，由于我国传统的行政理念一直占据主要地位，全国和地方各级政府几十年来都一直奉行“行政全能主义”的管理方式。近年来，虽然党中央在采取措施推动政府职能的变革，但服务理念一时难以从根本上改变，许多地方仍然按照传统的行政方式行事。

（三）社会组织发展不足

作为政府购买服务的承接主体，社会组织是服务的直接提供者，在购买服务制度化进程中扮演重要角色，发挥着关键作用。但是，由于制度环境的约束与社会组织自身发展不足的双重原因，导致我国社会组织发展存在诸多问题。第一，面对社会组织这一新兴力量，政府态度不一，充满矛盾，严重影响了社会组织的完善和提升。一方面，在政策理论上，政府采取一些措施来鼓励社会组织发展，以帮助自身服务社会；另一方面，在实践中，政府对社会组织的认识还存在偏差［4］。例如，“有的轻视社会组织，认为可有可无；有的否定社会组织，存在担忧、防范和限制心理，有用个别负面典型否定整个体系的；有的担心社会组织的发展会分化社会利益、激化社会矛盾、破坏社会稳定；有的敌视社会组织，认为应该坚决予以遏制”［5］。政府对社会组织发展左右摇摆的不确定态度直接阻碍了社会组织的健康成长，不利于政府购买服务承接主体能力的提高。第二，社会组织发展水平差异显著。近年来，在政策措施的推动下，社会组织的数量如雨后春笋般增长，但是社会组织的力量仍十分薄弱，发展相对落后。主要表现为：自主发展能力弱，缺乏有效的制度安排和组织管理；专业水平有限，参与工作的人员数量少，经验缺乏，服务能力弱；由于社会组织的公益性质，如果没有政府的资金支持，社会组织将很难维持生计。第三，现有的社会组织缺乏发展规划和竞争意识。社会组织的发展严重依赖政府，部分社会组织甚至是由政府部门发起和倡导成立的，成为政府部门的延伸。独立性差的一个直接的后果就是缺乏竞争性，一旦失去政府的支持，社会组织难以为继。

（四）政府购买服务中存在灰色地带

目前我国政府购买服务的制度流程和执行过程还不完善，在购买方式上存在“内部购买”和“形式性购买”的现象，购买服务的承接主体多数为政府部门牵头设立的官办社会组织以及和政府有关联的社会组织，购买服务的信息不畅通，缺乏市场竞争机制和必要的制约和监督机制。另外，政府购买公共服务涉及大量的公共财政资金，在制度规范尚不健全的情况下，极易滋生腐败现象，甚至会形成政府与民间组织合谋侵害国家财产的可能［6］。

（五）制度建设不健全

良好的制度安排是政府购买服务的重要保障，贯穿于购买服务的全过程，对政府购买服务的持续良性运转十分关键。因为它为政府购买服务的可持续性提供保证，并且使其在实践中有章可循，购买各方的关系得以明确，进而推动政府购买的合法化发展。目前我国政府购买服务仍然处于初始探索阶段，政府的理念还没有完全改变，所以也就很难有统一的法律法规以及与购买服务配套的各项措施［7］。我国政府购买服务缺乏专项制度保障，具有很大的随意性和临时性。在实践的过程中，各级地方政府根据地方实际情况制定了一些地方性文件和指导意见，但是由于经验的缺乏，指导意见往往缺少指导性和实际的可操作性，管理评估机制也不健全，有待进一步完善。

四、政府购买服务制度化的路径思考

目前，我国政府购买服务的实践处于初期试点阶段，在本土化的发展过程中存在一些不成熟、不完善之处，需要在实践中逐步加以修正，努力填补制度漏洞，推动政府购买服务在我国成为一项持续稳定的制度安排。笔者认为，政府购买服务的主要问题是由于政府与社会组织在购买过程中的不良互动关系所致，若要使政府购买服务成为一项稳定持续的制度安排就必须在购买服务的过程中规范政府和社会组织的行为。

（一）建构政府和社会组织之间平等对话的关系

在当前政府购买服务中，政府作为资源掌控者，把持着主导话语权，单方面控制和决定服务的方向和内容，甚至有些政府部门的权力已经触及到社会组织发展的内部系统，导致社会组织失去独立意识和能力。这种做法既不利于政府职能的转变也影响社会组织的发展和服务的积极性，进而影响服务的投入和服务质量。一方面，政府要转变传统的服务观念，做好角色定位工作，既要摒弃传统的大包大揽的行政性做法，真正放权于社会，推动政府管理体制的改革，建立服务型政府；另一方面又要修正对社会组织的态度，客观公正地认识和评价社会组织的功能和作用，在采取有效的政策措施鼓励社会组织发展的同时，在实践中也要为社会组织营造一个良好的生存环境，让政府的权力退出社会组织发展的内部系统，建立政府和社会组织平等对话的独立合作关系。

（二）加强公众在决策中的地位，提高决策科学性

当前政府购买服务的主要内容是由政府单方面决定的，这种一方决策机制忽略了其他主体尤其是公众在购买服务中的诉求表达，容易使决策内容脱离实际，影响服务的实施和服务效果。因此，建立健全包括公众需求调查和服务目录筛选在内的决策机制尤为重要。明确服务对象的真实需求作为确保政府购买服务科学有效的第一步，应该纳入政府购买服务的固定流程。在公众服务需求调查方面，政府应该全方位、多角度地了解服务对象的真实需求信息，既可以自行设计相关的调查研究方法收集服务对象的需求，也可以委托其他专业研究部门对相关服务对象进行需求问卷调查和需求访谈等，在数据分析和整理的基础上按照需求的轻重缓急程度划分需求等级，发现公众最紧要的需求。除此之外，利用现代网络技术建设公众需求征集在线网络平台也是一种直接有效的方法，简单快速地为民众提供一条直接表达诉求和建议的途径。政府购买服务面向的是最广大的人民群众，应该优先考虑公众的利益。在服务目录筛选方面，首先要确保的是提供公众普遍需要的基本公共服务，满足公众的利益。可参照工程与货物采购目录制定的程序和方式，在财政等部门牵头下，发挥社会管理与公共服务部门的能动性，吸引社会力量参与，根据公共服务的职能属性、服务对象、工作内容以及监测监管难易程度，共同拟定购买公共服务的一级目录、二级目录乃至三级目录，以便按图索骥、统筹资源利用［8］。关于公共服务的筛选，需要多元主体共同参与，组成筛选小组，应包括社会公众、专家学者、社会组织和政府部门代表等，通过代表现场讨论、公众网上投票等方式，结合需求调查结果筛选出最符合公众需求的服务。

（三）建立健全公开透明的招投标机制，实现购买过程的公平性

目前政府购买服务中存在着“内部购买”和“形式性购买”的情况，购买服务的信息不公开，购买过程不透明，政府部门将某些公共服务直接交给官办社会组织或者有关系的非营利组织，导致资源分配不均，招投标的作用十分有限。建立健全公开透明的招投标机制能够防止在招投标过程中出现徇私舞弊、虚假购买等问题，保证公共财政资金的合理使用。第一，要适当引入市场竞争机制，打破政府购买服务中的政府垄断现象。第二，要根据实际情况，采用不同的购买方式。对于一些无法通过一般的公开招投标进行购买的特殊服务项目，可以结合其他购买方式进行，例如，邀请招标、竞争性谈判等形式，购买结果要及时向社会公布。第三，要增强招投标过程的公开性和透明性，实行社会公众、审计部门、监察和纪检部门对招投标全程参与［9］。将招投标结果及时向社会公示，公示期过后才可正式签订购买合同。第四，成立专门的项目评审专家小组进行评标，由专家组匿名评审投标项目并决定评标结果，避免政府权力干预招投标过程。

（四）建立健全动态项目实施机制，保证项目实施效果

政府购买服务项目的实施过程是社会组织生产服务和公众消费服务的过程。在这一过程中，政府将提供公共服务的职能委托给社会组织，为了确保项目的顺利进行和服务的有效性，政府要采取措施及时了解和跟进项目进展的情况。首先，要重视项目实施过程的指导和监督，保证服务质量，避免社会组织出现投机行为。一方面对于社会组织在项目实施中遇到的难题，可以通过购买资深社会组织的专业督导提供知识和技术支持，指导和督促社会组织按时保质地完成任务。另一方面要加强对项目的过程评估，定期对服务开展情况、资金使用情况、任务完成情况和服务对象满意情况进行评估检查。第二，要加强制度建设，制定详细具体、有指导性和可操作性的法律法规，落实相应的管理制度和评估监督制度、完善信息公开制度等，为购买服务的顺利实施提供制度保障。第三，要注重多方参与，构建公众、社会组织和政府之间沟通交流的平台，及时听取公众反馈的服务意见，发挥公众的监督作用。

（五）加强项目绩效考核，鉴别项目成效

当前的一些政府购买服务的绩效评估体制不健全，评估指标缺乏全面性，比较注重对项目的进度标准、资金使用情况和人力投入等方面的评估，忽略了项目完成效果、投入产出比例、长期社会效益等方面的评估。因此建立健全政府购买服务的绩效考核，首先要完善多方主体参与、全方位的评估指标体系。在评估中要将社会公众、服务对象、社会组织、专家学者、政府部门等不同群体的意见都纳入到绩效评估中去，建立多方参与的评估结构［9］。另外，要根据项目的内容、目标、实施效果、投入和产出比例、服务对象满意度、社会效益和影响等设计科学合理的项目评估指标体系。其次，要建立社会组织项目绩效评估档案管理系统，将社会组织项目绩效评估结果进行归档保存，以此作为后续购买服务的参考指标。第三，对评估机构的选择要有专业资质的要求，按照严格的筛选标准和专业资质来选择评估机构，只有专业能力强、资质深的机构作为评估机构对其他机构进行评估，才能确保评估的效力。

五、结语

本文从政府购买服务制度化的内涵、制度化的现实诉求、困境以及发展路径四个方面阐述了购买服务制度化的现状及愿景，提出实现政府购买服务制度化的关键是构建政府与社会组织在购买过程中的良性互动关系。虽然目前我国政府购买服务制度化程度较低，也存在发展困境，但只要规范政府购买服务过程中的各方互动关系，加强公众在决策中的地位，完善公开透明的招投标机制、动态项目实施机制和绩效评估机制，构建政府和社会组织间平等对话的关系，政府购买服务制度化必将实现，进而提升政府购买服务的效力，实现政府公共服务的最优化，并最终提升政府在公信力，增进政府与社会的互信。

参考文献

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［8］马俊达，冯君懿.试析政府购买服务的过程管理——政府购买服务问题研究（下）［J］.中国政府采购，2013（4）：37-39.

［9］陈建国.政府购买公共服务过程管理研究——以北京市为例［J］.理论探索，2012（4）：115-119.

［责任编辑：欧世平］

●公共管理

●公共管理

The Institutionalization of Government Purchase Services: Possible and Feasible Logical Thinking

WANG Jing，ZHAO Yun-ting
（Social and Public Administration School，ECUST，Shanghai 200237，China）

Abstract：Since the 1990s，the government purchase services have gained rapid development after introduced from the west to our country，and become the dominant way of government to provide public services. The government purchase services showed advantages in the field of public service，meanwhile，there have been some problems that can not be ignored. These problems are mainly due to the asymmetry of the interactive relationship between the government and social organizations in the process of government purchase services. This asymmetry is caused by lack of system criterion. Therefore，we believe that the asymmetry of the relationship between the government and social organizations is the root of the problems of government purchase services，and institutionalized relation between the government and social organizations is the path to slove the problems. This article elaborates the logical deduction of the institutionalization of government purchase services from four aspects which include connotation，reality demands，institutional predicament and development path.

Keywords：government purchase services；institutionalization；reality demands；institutional predicament

中图分类号：D63

文献标志码：A

文章编号：1674-8638（2016）02-0039-05

DOI：10.13454/j.issn.1674-8638.2016.02.007

收稿日期：2016-02-06

作者简介：王静（1991-），女，山东临沂人。硕士研究生，研究方向：社会工作理论，医务社会工作；赵云亭（1989-），男，山东济南人。硕士研究生，研究方向：社会学。