宣城市国有林场改革思路与发展对策

郭湘军　(安徽省广德县林业局，安徽广德 242200 )



宣城市国有林场改革思路与发展对策

郭湘军(安徽省广德县林业局，安徽广德 242200 )

摘要针对宣城市国有林场基本现状，分析了当前存在的主要问题，提出了国有林场改革要以明确功能定位为基础，以改善民生为重点，以强化森林资源管理为核心，以创新机制为手段，以建设现代国有林场为目标的总体改革思路和发展对策，以期扎实推进国有林场建设，实现林场又好又快发展。

关键词国有林场；改革；对策；宣城市

Reform Thought and Development Countermeasures of State-owned Forest Farms in Xuancheng Municipality

GUO Xiang-jun

(Forest Bureau of Guangde County, Xuancheng Municipality, Anhui Province, 242200)

AbstractAccording to the current status of state-owned forest farms in Xuancheng City, we analyzed the existing main problems, pointed out that reform of state-owned forest farms should be based on the specific function orientation. Construction of state-owned forest farms was implemented with improving people's livelihood as the key point, strengthening forest resource management as the core, and innovation mechanism as the means, so as to realize the good and fast development of forest farm.

Key wordsState-owned forest farm; Reform; Countermeasures；Xuancheng City

国有林场是林业建设的骨干力量，为经济发展和生态建设作出了重要贡献[1]。但是，随着经济社会的不断发展，国有林场经济发展滞后、基础设施陈旧落后、职工生活贫困、管理体制不顺、经营机制僵化以及森林经营水平不高等问题日益突出，与和谐社会建设、新农村建设、生态文明建设不相适应，现已成为林业行业中最弱势的一个群体。因此，加快推进国有林场改革不但是林业自身发展的需要，更是全面建设小康社会、构建和谐社会的需要。笔者联系宣城市国有林场实际，分析研究国有林场改革思路与发展对策，以期为相关研究提供参考。

1宣城市国有林场现状

宣城市现有国有林场18个，列安徽省第3位，其中宣州区5个，泾县4个，旌德县3个，郎溪和绩溪县各2个，广德县和宁国市各1个，也是安徽省唯一的市辖所有县(市、区)均有国有林场分布的省辖市。截至2014年底，该市国有林场职工总数1 947人，列全省第2位，其中在职职工863人，退休职工1 084人。

1.1森林资源全市国有林场经营总面积3.55万hm2，有林地面积3.48万hm2，划定国家级和省级生态公益林面积1.89万hm2，其中国家生态公益林面积1.60 万hm2，生态公益林占比达54.4%，森林蓄积量194万m3，国有林场森林资源拥有量位列安徽省第2位。

1.2社会保障参加养老保险职工1 796人，其中在职职工761人，参保率88.2%；参加医疗保险职工1 646人，其中在职职工741人，参保率85.9%；在职职工参加失业保险97人。全市国有林场职工参加养老保险均以企业身份进入。

1.3收支情况全市国有林场收入主要来源于木材销售，经济结构单一。2014年，全市国有林场总收入6 709万元，其中经营收入4 548万元，总支出6 949万元，其中工资性及社保支出4 005万元，年度亏损240万元。在财政供给上，全年县级财政安排278万元，供给水平较低，其中泾县、郎溪县、宁国市本级财政没有安排国有林场事业经费。

1.4生态区位在国家级自然保护区内的国有林场2个，以国有林场为依托设立的森林公园有4个。全市国有林场大多处于比较偏远或生态环境相对脆弱地区，同时也是森林资源最丰富的核心生态区，对当地生态和国土安全发挥着重要的保护作用。

2存在问题

除泾县马头林场是建国前设立外，其余17个国有林场均是建国后批建设立的。在国有林场建立初期，职工工资等费用被纳入财政供给，国家投资造林绿化和基础设施建设。20世纪80年代中期，随着国家投资政策的调整，财政供给和项目投资的“断奶”政策使尚在起步中并带有浓厚计划经济色彩的国有林场无法适应市场经济的快速发展，导致经济等诸多方面落后，国有林场的贫困面不断扩大，严重影响了国有林场森林资源安全和职工的生活水平。

2.1经济困难，负担过重在生态公益林没有划分界定之前，国有林场90%以上的收入来源于采伐林木销售的收入。目前，国有林场木材采伐受到生态公益林、森林公园、自然保护区等诸多条件限制，国有林场可采伐利用的林木和森林资源越来越少。生态保护与国有林场的生存发展间的矛盾十分突出。现行的国家级生态公益林补偿标准较低，加之森林采伐受限额采伐制度的约束，国有林场经营性收入受到了严重制约，在没有公共财政支持的情况下，国有林场经济十分困难，职工生活十分贫困。在一些特别贫困的国有林场，有的年轻职工甚至需要外出打工来养家糊口。2014年全市国有林场职工平均月工资约2 350元。同时，国有林场每年还需缴纳养老和医疗保险等社会保障费用，国有林场的经济压力很大。

2.2体制不顺，缺乏支持宣城市国有林场都属于县属国有林场，除了泾县4个国有林场被明确定性为企业性质的国有林场外，其他国有林场绝大多数被确定为自收自支的事业单位，实行企业化管理。一些县本级财政在预算上一直没有把国有林场列为预算编制单位，国有林场只能依靠木材采伐收入和国家、省级财政投入的一些项目资金维系。同时，国家对农村的各项优惠政策也落实不到国有林场，国有林场完全被边缘化，如农村电网改造、村村通工程、美好乡村建设等一系列工程建设都未将国有林场列入其中。

2.3年龄老化，人才匮乏国有林场职工大多初中毕业，整体文化程度较低，而且职工年龄结构老化，目前职工平均年龄将近47岁。由于国有林场经济困难，职工工资待遇低，国有林场专业技术人员也大部分外出自谋职业，现有的留场林业技术人员占比极少，实施的一些林业项目中很多技术性工作无人承担。人才的匮乏严重影响到国有林场森林资源的可持续经营和林场的经济发展。

2.4保障乏力,后顾有忧全市国有林场除广德县化古林场没有参加养老保险、泾县白华和景星林场没有参加医疗保险、宁国市胡乐林场在职职工没有参加养老保险外，其余国有林场都参加了养老和医疗保险，但职工的养老保险都是参照企业标准进入，参保水平也较低，大多数国有林场是按照上一年度职工平均工资的60%作为缴费基数进入。养老保险金缴费水平低，相对应的养老金发放水平也低，一定程度上影响到退休人员的生活水平。

2.5机制僵化，人浮于事国有林场普遍存在生产制度、管理制度和岗位责任制等落实不到位的现象，国有林场的林业生产经营活动，如整地、植苗、抚育、采伐、林区道路维修、护林等都向周边农民购买劳务，大多数国有林场职工都不参加，直接导致国有林场生产经营成本大幅提高。僵化的管理机制，造成有事无人做，人浮于事现象严重。

3改革与发展机遇

3.1重要的顶层设计出台2015年2月8日，中共中央和国务院印发了《国有林场改革方案》，确立了国有林场改革的指导思想、基本原则和总体目标。2015年4月，中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见中将国有林场改革作为生态文明建设的一项内容。2015年3月5日，李克强总理在政府工作报告中强调深化国有林场林区等改革。国有林场改革由此上升为国家的改革发展战略，同时在顶层设计上，也充分体现了大力改善生态的“生态观”和大力改善民生的“民生观”，必将对国有林场的改革和发展产生深远影响。

3.2扶持国有林场力度逐年加大国家实施的民生工程和一些重大林业生态建设项目均将国有林场纳入其中，如国有林场危旧房改造、饮水安全工程、国有贫困林场扶贫、生态公益林补偿、燃油财政补贴以及森林抚育、国家储备林基地建设、林木良种基地建设、生物防火林带建设、珍稀树种培育等，这些资金的投入和项目的实施，对国有林场的经济发展和生产条件的改善起到了积极的促进作用。

3.3职工对改革的热切期盼林场职工对培育和保护国有林场森林资源做出了重要贡献，但是，目前国有林场在发展中遇到的困难和存在的问题既有政策上的支持力度不够，又有国有林场自身经营管理上的机制僵化。因此，职工迫切期盼国有林场改革早日启动，国家的良好政策早日落地生根，使改革的成果惠及林场职工。

4改革与发展对策

按照中央的重大战略部署，国有林场改革要以明确功能定位为基础，坚持公益事业属性；以改善民生为重点，切实做好国有林场管护站点、林区道路、供电以及饮水安全等基础设施建设，着力提高国有林场职工的生产和生活条件，让改革的成果惠及国有林场职工；以强化森林资源管理为核心，加强森林经营，改善林分结构，提高森林质量，努力夯实国有林场经济发展后劲；以机制创新为手段，不断深化改革和强化管理，调动和激励广大职工参与改革的积极性和工作热情；以建设现代国有林场为目标，扎实推进社会主义新林区建设，彻底改变贫困落后的面貌，实现国有类林场又好又快发展。

4.1 坚持公益属性，准确把握国有林场改革方向国有林场是维护生态安全和国土安全的重要屏障，在培育和保护森林资源、推进生态文明建设中发挥着重要作用。因此，国有林场森林资源彰显的是其生态公益属性。在管理体制上，应按照国有林场隶属关系，将国有林场主要功能明确定位于保护培育森林资源、维护国家生态安全。与功能定位相适应，明确森林资源保护的组织方式，合理界定国有林场属性[2]。界定为公益类事业单位性质的国有林场可以按照管辖范围内的森林面积的管理难度,科学核定事业编制。同时，在体制上要积极探索建立生态公益型国有林场管理模式和建立管人、管事、管资产相结合的国有林场森林资源管理模式。

4.2加大政策支持，充分发挥政策的叠加效应国有林场改革的出发点和落脚点是维护和提高森林资源的生态功能[2]。为保障国有森林资源的生态功能充分发挥，各级财政部门应加大公共财政的支持力度：①将生态公益型国有林场纳入地方财政预算管理。定性为公益性事业单位类的国有林场，所需工作经费和人员经费按照国有类林场隶属关系，纳入同级财政预算管理。②完善国有林场公益林政策，提高补助标准，逐步建立随着财政收入的增长而增加补偿标准的补偿机制。③逐步减少并全面禁止国有林场开展商业性采伐，中央或地方财政给予补偿，确保国有林场森林资源在生态功能上发挥主导作用。④加强国有林场基础设施建设，落实国有森林资源管理与保护的各项配套措施，完善保障体系。林业重点工程项目，如林木良种基地、森林抚育、珍稀树种培育和国家储备林基地建设等项目要优先安排国有林场实施，农业综合开发、小流域治理、扶贫开发等工程项目也要向国有林场倾斜。

4.3创新经营机制，充分调动职工改革积极性创新管理方法，建立适应现代国有林场建设的人事、劳动和分配新机制。实行政府定向购买服务机制，妥善安置富余职工，充分调动其再就业的积极性。结合国有林场实际，合理设置内部管理机构，明确岗位职责和条件，强化资源资产、计划财务、生产经营等基础管理制度，将国有林场改革与事业单位改革

以及相关改革相结合。对国有林场场长实行聘任制与委任制相结合的任用制度，除必需的行政管理、技术和骨干技能等人员定岗定编外，富余人员采取定向购买服务方式进行管理，完善多劳多得、优绩优筹的分配激励机制。

4.4完善社会保障，确保职工无后顾之忧完善国有林场社会保障政策是关乎国有林场改革能否取得成效的关键所在。目前，该市尚有一部分国有林场职工没有进入养老保险、医疗保险等社会保障体系，要通过改革确保养老和医疗保险全覆盖。同时对已经以企业身份参保的国有林场职工，要通过提高参保缴费基数的形式，切实保障该类群体退休后养老金发放水平不降低。要按照应保尽保的原则，将所有富余职工纳入城镇职工社会保险范畴，确保富余职工就业有着落、基本生活有保障[3]。

4.5加强森林资源培育和管理，切实维护国有林场合法权益林地、林木和森林是国有林场森林资源的重要组成部分，是国有林场生存和发展的物质基础，由于所处区位的生态环境十分脆弱，其生态区位的特殊性和重要性更显突出。应加强国有林场森林资源培育，科学开展森林经营，有序推进低效低产林分改造，不断提升森林质量；加强国有林场森林采伐管理，按照编制并批复的国有林场森林经营方案执行年度采伐限额。加强国有林地管理，未经许可严禁转变为非林地；加强国有林场森林资源管理，严禁国有森林资源向个人或企业流转，确保国有森林资源不流失。逐步减少并全面禁止国有林场商业性采伐，加强国有林场的合法权益的保护，林业主管部门要在地方政府的坚强领导下，联合有关部门依法打击侵占国有林场林地、盗伐林木和破坏森林资源等违法行为，积极优化国有林场改革和发展的环境。

参考文献

[1] 谢非非,齐婉婉,陈玮,等.黑龙江省国有林场管理体制机制改革立法研究[J].安徽农业科学,2015(17):345-348.

[2] 中共中央、国务院印发《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》[N].中国绿色时报,2015-03-18.

[3] 赵树丛.国有林场改革要严守保生态保民生的底线[N].中国绿色时报,2015-03-26.

中图分类号S 757.9

文献标识码A

文章编号0517-6611(2016)06-288-02

收稿日期2016-02-14

作者简介郭湘军(1975- )，女，江西安福人，工程师，从事森林经营及林业管理研究。