建国以来老年人社会权利的演变——以养老保险政策文本为分析对象

闫金山

(内蒙古科技大学，内蒙古包头 014010)

建国以来老年人社会权利的演变
——以养老保险政策文本为分析对象

闫金山

(内蒙古科技大学，内蒙古包头 014010)

福利政策设计和实践体现着社会权利的实现程度。以我国养老保险政策文本为分析对象，阐述了建国以来养老保险政策的发展历程，并从中分析了老年人社会权利的演变过程及其最新进展，主旨认为老年人的社会权利应该建立在公民身份基础之上，以促进老年人养老公平。

社会权利;养老保险政策;老年人

自我国进入老龄化社会以来，老年人问题一直是学界关注的热点。从研究现状来看，大多数研究者对老年人的生活境遇及其改善途径进行了积极的探索，但从福利权利的角度对这一主题的讨论仍显不足，在一定程度上导致从制度层面保护老年人社会权利的政策设计迟迟没有真正意义上的突破。与一些欧美福利国家以及临近的日本、韩国相比，我国老年人的社会权利保护体系还很不完善。鉴于此，本文以社会权利为视角，通过对养老保险政策文本的分析，着重探讨建国以来老年人社会权利的演变，以期能增强人们对老年人社会权利问题的关注和重视，从而对加强当前老年人社会权利的保护有所助益。另外，我国养老保险覆盖的对象历来是以“城镇有单位的老年人”为主，因此本文论述的“老年人”并不包括农村等其他类型的老年人。

一、社会权利及其关键主题

在古代汉语里，权利，即“权”和“利”，意指权势和钱财。在崇尚重义轻利的儒家文化传统中，显然权利是不会被突出强调的。现代意义上的权利源自西方，它直接产生于17、18世纪的欧洲启蒙运动。这期间，以洛克、卢梭为代表的政治理论家所宣扬的“自然权利”概念，肯定了人受法律保护的政治权利，以斯密为代表的市场经济理论家所宣扬的“经济人”假设，从人的本性论证了个人经济权利的合理性。经过启蒙运动的洗礼，政治的和经济的权利作为公民的合法所属被确定下来。当然，也是得益于启蒙运动的深远影响，权利最终成为一个具有巨大影响的政治、经济、法律概念。

人是社会性的动物，“凡人由于本性或由于偶然而不归属于任何城邦的，他如果不是一个鄙夫，那就是以为超人”［1］。亚里士多德对于城邦起源和功能的解释说明，个人要生存和自我完善，必须相互结成社会关系，这也意味着个人权利的实现必须在社会关系中进行且须履行相应的社会责任。基于以上对权利的理解，社会权利就是在履行社会责任的同时得到社会回报的权利。首次对社会权利进行明确讨论的是英国社会学家马歇尔(Marshall)，在其1949年《公民身份与社会阶级》的演讲中，基于英国公民身份的演化历史，他指出，公民身份由三个部分组成，分别是民事权利、政治权利和社会权利(有时也称为福利权利)，其中:发展于18世纪的民事权利是指支持个人自由所必需的权利，包括诸如人身、言论、思想和信仰自由，拥有财产和订立有效契约的权利以及司法权力;发展于19世纪的政治权利是指选举和参与行使政治权力的权利;发展于20世纪的社会权利是指从某种程度的经济福利安全到充分享有社会遗产并依据社会同行标准享受文明生活的一系列权利［2］。马歇尔的公民身份理论问世后，社会权利开始作为福利国家建设的价值基础被确定下来，社会保障也被看作是政府的公共责任，消除了先前福利接受者被“污名化”的问题。继马歇尔之后，一些学者继续在公民身份的框架中展开对社会权利的研究。迪恩(Dean)认为社会权利是由社会建构的，并且指出社会权利具有“分配”特性，因为社会权利的实现与社会福利资源的再分配有关［3］。迪恩关于社会权利的有益洞见在于指出了社会权利与再分配的内在联系，因为在马歇尔那里，虽然强调社会权利与民事权利、政治权利的并立性，但是在现实生活领域，常常会发现那些生活得不到保障的人往往缺乏政治力量而且经济贫困，所以社会权利往往从属于民事权利和政治权利，福利资源的分配掣肘于法律和政治，其核心议题是资源如何分配才能体现社会权利得到尊重呢?这个问题可以拆解为:(1)谁供给或分配资源;(2)如何分配;(3)谁得到资源;(4)怎么得到。

从社会背景看，社会公民身份是以《社会保险及相关服务》(也称贝弗里奇报告)为蓝本的福利国家建设催生出的副产品。所以，在福利国家，政府是提供福利资源最主要的主体，并利用一系列的再分配策略和手段介入福利分配。那么，谁应该得到这些福利呢?到目前为止，基本上存在两种分配原则，即普遍性与选择性。前者认为全体公民普遍享有社会福利的资格，后者认为福利只限于向那些符合特定条件的人群或个人提供。尽管福利国家建设以社会权利的普遍性为追求，但是福利的普遍享有资格并不等于福利的普遍可得性。德怀尔(Dwyer)指出:“极少有福利权利是全然无条件的，除许多国民健康服务可能是无条件的，一系列通常所称的社会权利，其准入门槛总是由不同的原则所规定。”［4］鉴于享有社会权利的准入条件限制，在现实社会中，福利总是针对那些社会需要不能被满足的人。即使是这样，仍然有一些很有争议的问题:究竟哪些需要应该满足?政府为满足这些需要在福利供给中应该扮演什么样的角色?这些问题的不同看法往往表现为不同的社会权利认知和主张。例如:多亚尔和高夫(Doyal＆Gough)断言身体健康和自主是人的普遍性需要并且应该满足［5］;郁建兴等认为，获得最低生活保障是公民的社会权利，但是由于我国的户籍藩篱，城市农民工被属地原则排除在制度之外，导致他们的社会权利事实上没有得到保证［6］。另外，还有学者指出我国的公民社会权利范围不明确、不平等，而且在遭遇侵害时救济不力［7］。

尽管在社会权利的内容和实现程度上存在差异，研究者还是析出了社会权利的关键主题:供给、条件性与成员资格［4］。具体对于老年人而言，表征老年人社会权利的核心问题是:(1)供给的问题——谁应该为老年人提供福利;(2)成员资格问题——哪些老年人应该获得福利;(3)条件性问题——老年人获得社会福利应该满足哪些条件。明确了老年人社会权利的含义以及关键主题，接下来，本文将在建国以来我国养老保险政策的发展历史中，展开对老年人社会权利演变的分析。

二、建国以来养老保险政策的发展历程

在现有的研究中，学者们从时代背景、理念和实践的变迁角度对我国社会政策的发展进行了分段式的研究。吴忠民将我国建国以来的社会政策分为两个阶段:1978年以前以平均为主要特征的社会政策及1978年以后以公正为主要特征的社会政策［8］。岳经纶将60年以来我国社会政策的变迁分为三个阶段:改革开放前，社会政策被城乡户籍制度所区隔;改革开放以来，社会政策服务于经济政策;中共十六大以后，社会政策向注重和改善民生转变［9］。景天魁将社会政策分为三个阶段:1949-2002年间的社会政策从属于经济政策;2003-2020年以后的某个时期，社会政策与经济政策相互并立、相互协调;将来某个时期，社会政策主导地位经济政策［10］。李迎生将社会政策分为三个阶段:国家统揽型社会政策(1949-1978)、市场主导型社会政策(1979-2002)和国家主导型社会政策(2003年以后)［11］。作为社会政策一部分的养老保险政策，上述学者从不同角度对社会政策发展阶段的分析对于厘清养老保险政策的发展具有很大的借鉴和启发意义。由于在老年人社会权利的获得与实践中，国家扮演着权利赋予者的角色，因此，本文更倾向于从国家在政策制定和实施中的角色、地位出发，对我国养老保险政策的发展阶段进行划分。据此，建国以来，我国养老保险政策的发展大体经历了三个阶段:选择性的家长式养老保险政策(1949-1978年)、模糊性的身份型养老保险政策(1979-2002年)和趋向权利公平型的养老保险政策(2003年以来)。

(一)选择性的家长式养老保险政策

建国初期，为尽快摆脱贫穷落后的状况，受苏联模式的影响，国家实施了以优先发展重工业为主的经济政策。为顺利实施这些政策，1951年，国家颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，率先在国营企业及其附属单位与业务管理机关、铁路、航运、邮电等部门实施养老保险政策。在随后的20多年间，国家相继颁布了《中华人民共和国劳动保险条例实施细则(修正草案)》(1953)、《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》(1958)、《关于工人退休、退职的暂行办法》(1978)等将养老保险的覆盖范围逐渐扩大至矿场、交通事业基本建设单位、国营建筑公司、学校，供销合作社等。对于没有纳入劳动保险范围的国家机关工作人员，原中央人民政府人事部发布的《各级人民政府工作人员退职处理暂行办法》(1952)对各级人民政府工作人员退职待遇作出了明确的规定:“各级人民政府工作人员退职时，经县以上同级人民政府人事部门核定，分勤杂人员和干部……发给退职生活补助粮”，基本标准是干部系列的退职人员获得的生活补助粮最低也是勤杂工的1.5倍。1956年颁布的《国家机关工作人员退休处理暂行办法》替代了《各级人民政府工作人员退职处理暂行办法》，同时规定国家机关所属事业单位也参照执行。在保险资金来源方面，个人无须缴费，企业职工的费用由企业支付，国家机关工作人员的费用由国家财政支付。与上述养老保险政策配套实施的是1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》(也称户籍制度)。由于户籍制度对人口的自由流动进行了严格的限制，在城乡分割、分治原则下，使得养老保险政策仅仅成了城市人口的福利政策。可见，计划经济时期养老保险政策覆盖的人群是那些“单位人”，单位的性质决定着职工的养老保险待遇水平。这一过程中，国家的角色犹如一个大家长，为偏爱的子女提供着免费的养老福利，在关心子女成长的同时也要求子女对社会主义建设事业服从和忠诚。

(二)模糊性的身份型养老保险政策

为破除计划经济体制的弊端，顺应第三次国际化浪潮，从1978年开始，我国实行改革开放政策，由此进入了以市场为导向的大规模经济社会转型阶段。在改革初期，社会政策领域并没有出现大的波动，仍然延续着计划经济时期的社会政策。直到1984年，《中共中央关于经济体制改革的决定》正式拉开了经济改革的序幕，明确了以经济建设为中心的发展战略方向，这也注定了社会政策服从并服务于经济发展的命运。随着经济体制改革的持续推进，先前那种“企业办社会”的福利模式对国家财政负担和企业竞争力的负面影响日益凸显，调整以往的社会政策成为改革的题中要义之一。具体在养老保险政策方面，1986年国务院颁布的《国营企业实行劳动合同制暂行规定》改变了企业合同制工人的养老保险基金由企业包揽的做法，而由企业和劳动合同制工人共同分摊。1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》明确要求，企业职工养老基金由国家、企业、个人三方共同负担，企业缴费按本企业职工工资总额和当地政府规定的比例在税前提取，职工个人缴费不超过本人标准工资的3%，覆盖范围扩大至全民所有制企业的所有职工，城镇集体所有制企业参照执行。这是建国以来我国养老保险政策的一次重大改革，是从“国家来养老”到“国家帮养老”的转变。1993年国家颁布的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》规定，企业职工养老保险基金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人帐户相结合，这是养老保险政策改革中国家做出的最高指示。随后相继出台的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》(1995)和《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(1997)等制度，基本上确立了养老保险基金由企业和职工分摊的筹资机制。进入新世纪，养老保险政策在原来的基础上做了一些微调，并扩大了养老保险政策的覆盖范围。如:2005年颁布的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》调整了个人的缴费比例，同时将城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员纳入养老保险政策范围;2009年颁布的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》将农民开始纳入政策养老的范围;2011年《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》为年满16周岁(不含在校学生)、不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民建立了养老保险。这一时期养老保险政策的变迁，呈现出三个明显的特征:一是养老保险对于企业职工而言，由免费制转变为缴费制;二是养老保险政策基本实现了全覆盖;三是与计划经济时期相比，国家在企业职工养老保险基金供给中全面退出。但是，养老保险政策在一定程度上仍然保留原有特征的同时，整个养老保险政策体系出现了“碎片化”的特征，养老保险政策在不同性质、规模的企业和不同人群之间的分类实施，使得不同群体之间的享受条件和享受待遇差异很大。例如，国家机关工作人员在享受计划经济时期免费养老保险的同时，不少私营企业为保持市场上的经济竞争力，降低劳动力成本，并没有为员工缴纳养老保险基金。所以，虽然这一时期的养老保险政策试图要打破“单位制”的樊篱，但是建立在人们职业、收入基础上的缴费制养老保险依然体现出一种类“单位制”下基于社会身份的福利特征。

(三)趋向权利公平型的养老保险政策

以经济为中心的发展模式带来了我国经济的高速增长和国际地位不断提升，但同时也遗留下了大量的社会问题，诸如贫富分化、社会利益分配不公、农民工权利缺失等。与此同时，老龄化的显在和潜在风险以及公民权利意识觉醒对于社会公平的渴望，不断要求“碎片化”的养老保险政策趋向整合，于是，“并轨”养老保险政策就成了人们新的期待。在社会意识形态方面，2003年中共十六届三中全会提出了“科学发展观”的新理念，2007年十七大对“科学发展观”和“和谐社会”建设做出全面诠释，2012年中共十八大报告明确指出:“在经济社会发展的基础上，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会保障体系，保证人民平等参与、平等发展的权利。”这些纲领性的文件为社会政策进行大的调整营造了良好的制度环境，当然，也促动了养老保险政策的新发展。2013年12月，人社部确定养老金双轨制并轨方案。2014年12月，机关、事业单位养老保险制度改革方案经国务院常务会议和中央政治局常委会审议通过。2015年1月14日，国务院正式颁布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，明确规定机关、事业单位建立与企业相同的基本养老保险制度，实行单位和个人缴费。至此，困扰了党和政府以及人民群众多年的“双轨制”弊端终于从体制上得以解决，企业职工与机关、事业单位工作人员在享受国家养老保险权利上实现了久违的平等。也是在这一时点起始，以养老保险为代表的老年人社会权利真正趋向公平。

三、养老保险政策发展中的老年人社会权利演变

从养老政策的发展历程来看，老年人社会权利的普遍获得和实现经历了一个较长时期的演变过程。就养老保险政策在保险基金供给、成员资格和条件性等社会权利的关键主题要素看，老年人社会权利的演变过程主要有以下特征:

第一，支撑老年人社会权利实现的福利供给主体更加多元化。在计划经济时期有选择的家长式养老保险政策阶段，国家实质上是养老保险的唯一供给主体，因为“单位”福利同时也是“国家”福利。例如1951年颁布《中华人民共和国劳动保险条例》明确规定，“劳动保险的各项费用，全部由实行劳动保险的各企业行政方面或资方负担”。后来虽有所修正，但保险费用实际上一直由国家担负。在市场经济推进过程中形成的模糊的身份型养老保险政策阶段，福利供给体制发生了巨大的变化，国家主动打破先前的垄断模式，不再独自承担企业职工的养老保险费用。以《国营企业实行劳动合同制暂行规定》为肇始，形成了不同用工性质的人员采取不同的退休养老制度，也就是养老金“双轨制”。养老金并轨以后，国家机关、事业单位与企业职工均实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险政策。至于城镇居民社会养老保险(下文称城居保)和新型农村社会养老保险(下文称新农保)，国家只是协助个人、集体提供财政补贴，并不完全承担个人养老保险费用。由此可见，支撑公民社会权利实现的核心因素并不是福利供给本身，而是供给机制，养老保险基金的供给主体从计划经济时期的国家一元供给到目前的国家(在城居保和新农保中提供财政补贴)、个人、单位等多元供给就说明了这一点。所以，建立福利多元供给机制，对于老年人社会权利的实现具有重要的支撑作用。

第二，体现老年人社会权利公平的成员资格范围更加普遍化。在整个计划经济时期，养老保险政策的覆盖人群是那些“单位人”，其他人则被排除在外。市场化改革客观要求社会福利的社会化，于是从1993年起，企业职工养老基金由企业、个人共同负担，同时养老保险政策边界也开始向非国有、集体企业开放。尽管建立在缴费基础上的养老保险政策，由于各行业、各群体之间的收入差异大，导致养老保险待遇在行业、群体、个体之间的差距也很大。但是养老金并轨确实在法律意义上已经弥合消除了老年人养老权利的不平等，促进了成员资格的平等。我国宪法明确规定:“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”与此同时，城居保和新农保的建立与实施，实现了养老保险的社会全覆盖，真正实现了养老保险成员资格的普遍化。虽然目前不同养老保险政策在养老待遇方面还存在不小差距，可能依然会对社会公平提出严峻的挑战，但在社会权利普遍化的前提下，国家对各行业的利润分配进行适当的调控后，退休养老待遇差距将会不断缩小。

第三，赋予老年人社会权利享有资格的准入条件更加平等化。英国当代社会学家吉登斯在设计克服当代福利国家矛盾时指出，要以“社会投资国家”代替“福利国家”，建立积极的福利社会，强调权利和责任的结合，主张“无责任即无权利”［12］。成员资格只是为获得养老保险待遇确定了一个大的框架和前提，个人要切实获得相应的待遇，还必须履行相应的社会责任，社会保险正体现了一种权利和责任的结合。例如，现行的基本养老保险政策规定，一般情况下企业职工缴费满15年才可享受养老保险待遇。养老金并轨以前，国家机关、事业单位人员不缴纳养老保险费用就可享受免费的养老保险待遇，这是一种“有权利无责任”的状况，权利与责任极不对等。养老金并轨以后，机关、事业单位人员和企业职工都要按照个人工资的8%缴纳养老保险，这意味着机关、事业单位人员与企业职工在社会权利享有资格的准入条件方面更加平等化。虽然目前的城居保、新农保与城镇职工养老保险在待遇方面还有很大的差距，但有理由相信，随着社会经济的不断发展和国家对民生问题的持续关注，所有老年人社会权利享有资格的准入条件也将趋于平等化。

四、简短结语

对于老年人，不管对他们怎么分类，他们首先是我国的公民，其次才是地域、城乡、职业背景、年龄等方面的差异，所以养老保险政策首先应该体现的是公平基础上的差异。马歇尔指出:“并不存在一个统一的标准，但是一个社会中制度化的社会权利可以创造出公民资格的理想状态，这个状态提供了衡量当前社会发展的标准和迈向未来的方向。”［6］建国以来养老保险政策的发展已经表明，老年人社会权利正朝着权利公平化的方向迈进。2015年初公布的养老金并轨方案已经表明政府在满足公民社会权利期待方面的决心和勇气，这标志着基于普遍公民资格的社会权利已经初现，一个基于公民社会权利的时代也将是可期盼的。

［1］亚里士多德.政治学［M］.吴寿彭，译.北京:商务印书馆，1983:7.

［2］Jeff Manza＆Michael Sauder.Inequality and Society:Social Science Perspectives on Social Stratification［M］.New Yor k:W.W.Norton and Co，2009:149-153.

［3］Dean，H.Welfare rights and the“workfare state”［M］.Benefits:the Journal of Poverty and Social Justice，2001(30):1-4.

［4］彼得·德怀尔.理解社会公民身份［M］.蒋晓阳，译.北京:北京大学出版社，2011:12，17.

［5］莱恩·多亚尔，伊恩·高夫.人的需要理论［M］.汪淳波，等译，北京:商务印书馆，2008:63-78.

［6］郁建兴，楼苏萍.公民社会权利在中国:回顾、现状与政策建议［J］.教学与研究，2008(12):26-27，28.

［7］贺然.我国公民社会权利的现状、原因及其宪法保护研究［J］.求索，2011(11):57-58.

［8］吴忠民.从平均到公平:中国社会政策的演进［J］.社会学研究，2004(1):76.

［9］岳经纶.建构“社会中国”:中国社会政策的发展与挑战［J］.探索欲争鸣，2010(10):37.

［10］景天魁.论中国社会政策成长的阶段［J］.江淮论坛，2010(4):9.

［11］李迎生.国家、市场与社会政策:中国社会政策发展历程的反思与前瞻［J］.社会科学，2012(9):52.

［12］安东尼·吉登斯.现代性后果［M］.南京:译林出版社，2000:122-132.

［责任编辑:周冬梅］

Evolution of the Elderly Social Rights since the Founding of New China: Analysis of the Endowment Insurance Policy Text

YAN Jin-shan
(Inner Mongolia University of Science＆Technology，Baotou，Inner Mongolia，014010)

The design and practice of welfare policy reflects the degree of realization of social rights.Based on China＇s endowment insurance policy text，this paper describes the development of endowment insurance policy since the founding of new China.In addition，with an analysis of the evolution of the elderly social rights and its latest progress，it suggests that the social rights of the elderly should be based on the citizenship，so as to promote the elderly pension fairness.

Social Rights;Endowment Insurance Policy;The Elderly

C913.7

:A

:1674-7798(2016)10-0031-05

2016-09-15

内蒙古高等学校科学研究项目“以需要为本的牧区生态移民养老保障政策优化研究”(项目编号NJZC16151);内蒙古哲学社会科学规划项目“内蒙古牧区生态移民的社会适应研究”(项目编号2015C119)的阶段性成果。

闫金山(1982-)，男，甘肃武威人，法学硕士，内蒙古科技大学文法学院讲师，研究方向:福利社会学。