西南地区政府主导下的生态移民前期规划

张富富

(贵州民族大学民族学与社会学学院， 贵州　贵阳550025)



西南地区政府主导下的生态移民前期规划

张富富

(贵州民族大学民族学与社会学学院， 贵州贵阳550025)

摘要：20世纪90年代以来西南地区开始实施生态移民，西南地区生态移民类型基本上都属于政府主导下的生态移民，因此政府的政策很大程度上决定了生态移民能否实现其目的。特别是一个合理的生态移民的前期规划更是有利于生态移民工程的顺利实施，文章从多个角度来探讨怎样在西南地区构建一个合理的生态移民的前期规划。

关键词：生态移民；西南地区；移民规划

生态移民是一个巨大的、系统的、复杂的社会工程，需要投入巨大的财力、物力、人力，并且短期内很难获得效益，因此政府必须克服短期化的经济行为，以公益性和非盈利性为原则，在生态移民实施前进行精心的科学规划，生态移民前期的科学规划是非常重要的，需要具体的相关资源的测定和计量，必须以提供移民的可持续发展为条件。

一、 西南地区生态移民搬迁点和安置点的选择

(一)西南地区生态移民搬迁点的选择原则

第一，环境质量对更广阔区域环境影响较大的地区。生态移民搬迁点所属地区的环境质量对于更大区域范围内的环境质量有着深刻而直接的影响，但是这些地区民众的生产和生活的活动给这些地区的生态环境造成了一定程度上的破坏，进而造成了更大区域范围内的环境恶化，因此对生活在这些地区的民众进行生态移民是改善这种状况的一种较好的处理方式，西南地区四川省横断山区的移民就属于这类生态移民的典型。

第二，生态环境脆弱，自然灾害频发，不适宜人生存的地区。生态移民搬迁点所属地区的生态环境脆弱，自然灾害频发，不适宜人的生存，对生活在这些地区的民众进行生态移民将是改善他们生活条件的一种可行的方法。笔者在进行生态移民课题的调查中发现，摆金镇的生态移民就属于这种移民类型的典型，摆金镇的们摆村下属的水淹坝组的生态环境相当脆弱，因为整个村小组耕地的地形是低洼地，所以在春夏时节这个村小组就容易形成干旱或者洪涝，对村民的生活和生产产生了极为不利的影响，

第三，地理位置偏僻，耕地贫瘠，发展潜力有限的地区。生态移民搬迁点所属地区的地理位置偏僻，耕地贫瘠，交通十分不便，发展潜力非常有限，为了改善这种状况，对生活在这些地区的民众进行生态移民将是改善他们生存条件的一种较好的方法，笔者在进行生态移民调查课题中发现，摆金镇下属的关口村就是属于这类生态移民的典型，关口村耕地十分贫瘠，地理位置十分偏僻，村民在此生活发展潜力非常有限。

(二)生态移民安置点应该具备的条件

首先，所选择的生态移民安置点必须具备移民生存所必需的基本生活资源，例如水资源、电力资源、生物资源等生存所必需的资源应该具备满足移民的基本生活需求，也就是估算生态移民安置点的人口环境容量是否能够允许移民的加入，因此在实施生态移民的前期规划的过程中，必须对所选择的安置点的人类生存所必需的相关资源进行相关的科学测算和计量，结合估算出所需要移民的人数或者原先安置点就已经居住的人数所需要的相关资源的量，来确定安置点的生活资源的量能否满足移民的需求。

其次，所选择的生态移民安置点应该具备一定的发展潜力，如它的地理位置优越，交通方便，土地资源肥沃，或者第二、三产业较为发达，人口的经济容量基本满足移民的就业问题。笔者在对摆金镇生态移民安置点进行调查时发现移民安置点位于省道旁边，交通便利，靠近镇上的集市，第三产业较为发达，可以就近解决一部分移民的就业问题。

再次，所选择的生态移民安置点在满足以上条件的前提下应该尽量靠近原先的移民搬迁点，移民的社会关系网络得到维持和移民的生活习惯能够得到更好的维护，移民能够更快更好地适应安置点的生活，笔者在对摆金镇生态移民安置点的调查中发现，摆金镇生态移民安置点的移民分别来自扪摆村、关口村、杨茂村，这三个村都是摆金镇镇政府所管辖的村，距离摆金镇生态移民安置点都比较近，因此摆金镇安置点的移民的社会关系网络能够得到较好的维持和移民能够较快的适应安置点的生活，其次较近距离的搬迁将可以节省生态移民实施的费用，如移民搬迁的运输费用，最后摆金镇生态移民的搬迁点和安置点都是在摆金镇所管辖的范围内，所以主要的实施者就是摆金镇人民政府，基本上不涉及到其它的实施主体，所以摆金镇镇政府能够更有效率地主导和实施生态移民的搬迁工程。

最后，在生态移民的前期规划中，政府必须对移民的基本生存现状做出周密而详尽的调查，例如，移民中农业人口所占的比例，非农业人口所占的比例，并且大致估算出生态移民安置区所能够增加的最大限度的人口经济容量，也就是安置区第二产业和第三产业所能解决的新增的就业人口，将移民中的从事农业的人口减去安置区所能解决的就业人口，剩下的就是待就业人员，当然在某些地区的生态移民中安置区增加的人口经济容量是能够满足移民的就业要求的，但是在西南地区，由于经济发展的滞后，大多数情况下所实施的生态移民都将剩下待就业的务农人员。笔者在对摆金镇生态移民安置点和搬迁点的调查中发现，政府给每一户移民规划了八十平方米的左右的住房用地，移民需要支出九万五千元来购买，政府按照每户移民的人数来进行补贴，每一个移民补贴1万2千元，但是没有规划用于养殖或者耕地的后备土地。这就使得有一些搬迁点从事农业为生的移民即使有搬迁的条件，但是他们也不敢搬迁，因为搬迁以后没有用于耕作的土地，他们担心在安置区生活找不到工作以后没有生机方式。还有一些已经搬迁了在安置区生活的移民，在安置区生活找不到工作，又没有耕地，因此只能背井离乡到沿海一带打工，而安置区的房子大多数时间空着，只能春节的时候回来居住小段时间。

二、西南地区生态移民的财政预算和资金的筹集渠道

(一)西南地区生态移民的财政预算

1、生态移民前期规划的财政预算

生态移民工程是一个复杂的、庞大的、严密的社会工程，需要政府和有关单位投入大量的资金和周密的财政预算，才能充分的保障移民的生存权益和发展权益，生态移民前期规划的财政预算主要包括这几个部分，第一个部分是政府需要组织相关知识的专业人员对安置区的移民生存必需资源和安置区非农产业就业容量进行测量和估算的财政预算，以确定安置区的选择和移民的规模。第二个部分是对于移民对象的动员和宣传的财政预算。这个部分是相当重要的，西南地区相当一部分的移民类型都属于自愿性的移民，包括笔者调查的生态移民示范点也属于自愿性移民，因此移民对象的态度(是否愿意进行生态移民)对于生态移民工程的顺利实施尤为关键。因此对于移民对象的动员和宣传的财政预算必须到位，以保障每一位移民对象都知道移民的消息和移民的优势。充分的调动移民对象移民的积极性和主动性。

2、生态移民安置成本的财政预算

生态移民的财政预算主要部分都是用于移民搬迁、安置区的建设等具体移民工程的实施环节。主要包括以下几个环节，首先是生态移民安置区建设的财政预算，西南地区生态移民搬迁点主要集中在少数民族聚集区，各个少数民族有自己的风俗习惯和独特的节日庆典，因此除了用于移民安置房的建设的财政规划外，还需根据少数民族的节日庆典和风俗习惯来建设相配套的活动设施的财政预算。其次是移民搬迁成本的财政预算，移民搬迁成本的财政预算主要包括移民搬迁的运输成本和移民搬迁点所拥有的耕地使用权和房产权等。西南地区很多地方的生态移民是为了保护当地的生态环境而搬迁的，如云南昭通所实施的退耕还林为目的的生态移民，这一类移民的搬迁是为了更大区域范围内民众的生态利益。因此需要对移民在搬迁点所拥有的耕地和房产等实物损失做出补偿，把这一类补偿纳入财政预算。

3、生态移民中移民发展成本的财政预算

生态移民后期的财政预算是生态移民工程财政预算的一个关键环节，政府可以凭借强大的组织能力和动员能力实现移民“搬得出”和“住的上”。但是生态移民的最终目的在于实现移民的“稳得住”和“能致富”。因此生态移民的财政预算需要达到保障移民在安置区最基本的生存需求，并且促进移民实现“能致富”。实现移民的最终目的，西南地区实施的生态移民工程的对象移民主体长期生活在经济发展滞后的偏远山区，特别是少数民族聚集区，搬迁到新的生存环境，可能存在语言不通、思想落后、缺乏竞争意识和生存技能等，而安置区内可能缺少移民赖以生存的耕地资源或者没有耕地资源。因此移民只靠自身的能力很难在安置区内生存下来，所以生态移民的财政预算应该包括给予移民的补助，解决移民最基本的生活保障，进一步完善移民的最基本的生活保障制度，将符合条件的移民如“农村五保户、老弱病残的家庭都应纳入移民的财政预算。并且财政预算还应包括提高移民竞争能力的知识、技能、文化培训等的支出，最终实现移民的“稳得住”和“能致富”。

(二)西南地区生态移民的资金筹集

1、政府自身的财政预算

政府的财政预算普遍情况是西南地区实施生态移民资金的主要来源，政府的财政预算包括地方政府的财政预算和上级政府的财政预算，规模较小的生态移民的主要资金都是来自于地方政府的财政预算，上级政府的财政支援为辅，而规模较大的生态移民工程的主要资金都是来自于上级政府的财政支持，地方政府的财政支援为辅。西南地区的生态移民工程的规模普遍较小，因此西南地区生态移民的主要来源于地方政府的财政预算，地方政府的财政预算在条件允许的情况下尽可能的加大对生态移民工程的资金支持。

2、社会、个人、企业等主体的赞助

西南地区实施生态移民工程普遍都带有扶贫和改善生态环境的目的，所以西南地区所实施的生态移民工程包含着公益性的成分，作为生态移民工程实施的主体单位政府可以通过电视、报纸、杂志、网络等媒介机构或者自身的宣传来号召个人、企业、公司等社会主体的资金支持和赞助。

3、移民自身的资金支出

西南地区所实施的生态移民工程，由于受到区域经济发展水平的限制，在较多的情况下政府难以承担移民搬迁的一切费用，所以移民自身需要承担一定的搬迁成本，笔者所调查的摆金镇生态移民安置区中安置房的成本由政府和移民共同承担，每套80平方米左右的安置房总共需要十四万三千元，政府对购买每套安置房的每户移民按照每人补贴一万二千元的标准进行补贴，其余的费用由移民自行解决，政府在筹集生态移民工程的资金时，应该在尽可能的情况下(如加大政府的财政支出、通过各种媒介获得社会的支持)降低移民的资金支出，使移民的资金支出保持在移民的可承受范围之内。

三、构建西南地区生态移民中移民权益的维护制度

(一)完善移民的法律保障

西南地区所实施的生态移民的目的是提高移民的生活水平和改善一定区域内的生态环境，与国家所实施的西部大开发和扶贫计划紧密相连，统筹于国家的发展战略，是西南地区全面实现小康社会的战略措施，但是相对于工程移民、劳工移民等，生态移民还处于较早的开发阶段，生态移民的相关制度特别是法律保障还没有健全，特别是立法的缺失，使得生态移民的权益保护没有具体的法律可依，因此应从国家层面为生态移民工程立法。当然西南地区的各级政府应根据自己的实际情况(如政府的财政收入、地区经济的发展水平、移民的收入等等)制定相应的地区“生态移民工程的法规”，所制定的法规应能体现移民的权利、政府的责任、安置的方式、补偿的方案等等。通过国家层面上的立法和地区政府制定的法规确实的维护和保障移民的权益。

(二)完善移民的申诉制度

1、扩大生态移民的申诉渠道，现阶段西南地区生态移民工

中移民申诉的主要渠道是：政府、人民法院，虽然政府和人民法院在移民的申诉过程中起着重要的作用，但是政府既是生态移民工程实施的主要参与者，又是移民的申诉对象，人民法院虽然和政府有一定的区别，但是本身也属于政府性质相类似的部门机构，因此移民的申诉渠道稍显狭窄，移民维护自身正当权益的手段单一，所以我们需要借助不同的力量特别是社会的力量来维护移民的权益，在互联网和信息技术日益发达的今天，可以开辟各种社会媒介成为移民的申诉渠道，可以动员民间的维权组织和公益组织接受移民的申诉，这样不仅扩充了移民的申诉渠道，并且间接地加强了对政府行为的监督，更好地保障移民的权益。

2、普及移民的维权意识，西南地区所实施的生态移民工程所涉及到的移民对象普遍生活在经济发展滞后，信息闭塞、交通不发达的地区，移民普遍缺少法律观念，维权意识浅薄，笔者所调查的生态移民试点中，移民对生态移民中的安置房的价格，土地征收价格等存在一定程度上的分析，但是移民普遍不知道该向哪里申诉，寻找解决问题的办法，因此在实施生态移民的前期规划中，政府需要组织相关法律专业知识的团队向移民讲解法律知识和维权手段，定期给移民开设普及法律知识的培训班。提高移民的法律知识和维权意识，更好地保障移民的合法权益。

(三)构建生态移民的监督体系

在政府内部成立生态移民工程的监督小组，政府是实施生态移民工程的主导力量，直接参与生态移民工程的各个环节，为了保证政府工作人员的廉洁性和自律性，避免生态移民工程中政府寻租现象的发生，可以在政府的内部成立生态移民工程的监督小组，监督小组有权利核查生态移民工程各个环节的财政预算和政府人员的权利。

主动的接受外部力量监督，加强与社会媒介、移民、公益组织的信息交流，增加生态移民工程实施环节的透明度特别是财政方面的透明度，发挥社会力量的监督作用。

(四)完善生态移民工程中的移民参与体系

西南地区生态移民工程实施的主体是政府，移民作为生态移民工程的主要客体是政府服务的对象，而生态移民的最终目的在于提高移民的生活水平和改善区域的生态环境，因此作为生态移民工程实施的主体政府需要在生态移民工程的各个环节(安置点的选择、补偿的方案、安置房的价格、建设方案等等)加强与移民的沟通，让移民真正的参与到生态移民工程中来，提出自己的意见和想法，政府应结合移民的意见和想法改进生态移民工程中的一些实施方案，充分的发挥移民的参与权。

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(责任编辑：郑朝彬)

The Government-led Implementation in Southwest of Shallow Prophase Planning of Ecological Migration

Zhang Fufu

(Guizhou University for Nationalities Institute of Ethnology and Sociology, Guiyang 550025, Guizhou, China)

Abstract：Since the 1990s began implementing ecological immigration in southwest China, Ecological migration in southwest type basically belongs to the ecological migration of government-led, So the government's policy to a large extent determines the ecological migration can achieve its purpose. Especially a reasonable ecological migration of prophase planning is more conducive to the smooth implementation of the ecological migration engineering, this paper from various angles to explore how to build a reasonable in southwest in the early period of the ecological migration planning.

Key words:Ecological emigration，in the southwest,immigration plan

收稿日期：2016-03-04

基金项目：国家社科基金重点项目“西南民族地区生态移民的社会适应研究”(项目编号：14ASH010)中期成果。

作者简介：张富富(1989～ )，男，贵州安顺人，贵州民族大学民族学与社会学学院在读硕士研究生。研究方向：民族社会学。

中图分类号：C913.6

文献标识码：A

文章编号：1673-9507(2016)03-0098-04