论网络信息技术对政府治理模式的转型作用

2016-03-18汪金玉

安庆师范大学学报(社会科学版) 2016年1期

关键词：网络信息技术转型

汪金玉

(安徽师范大学法学院，　安徽　芜湖　241003)

论网络信息技术对政府治理模式的转型作用

汪金玉

(安徽师范大学法学院，安徽芜湖241003)

摘要：信息时代，开发和利用网络信息技术是政府加快职能转变，改变传统官僚制政府治理模式弊端的必然选择，网络信息技术从结构层面和工具层面改变传统政治的某些内容、形式、目标及操作手段，但信息系统化建设相对滞后、信息资源的整合效度不够以及人力、组织与技术诸要素的更替困境制约了政府治理模式的转型。应进一步优化政务服务流程，强化网络互动，构建电子政府，为政府的管理创新创造更好的契机和条件。

关键词：网络信息技术；政府治理模式；转型

信息时代政府传统的运作模式和治理形态越发难以适应客观形势的急剧变化和社会发展的实际需求。网络信息技术的普及应用特别是近年来“互联网+”等一系列创新形态的深度发展，为政府部门的内在改革和管理创新提供了契机和条件。权衡网络信息技术的利弊得失，发挥其在优化政府组织结构、重构政府运作模式以及健全政府目标设计中的有益功能，对于构建新型政府治理模式、促进政府职能转型和推动服务型政府建设，意义深远且重大。

一、网络信息技术在政府治理实践中的应用

(一)政务公开系统

政务信息的公开化与透明化既是建设服务型政府的必然要求，也是构建现代权界清晰、廉洁高效的政府组织体系的重要环节。依托政务信息的及时公开和适时更新，一方面使社会公众能够准确掌握政府工作的信息动态，及时获悉关乎切身利益的方针政策；另一方面有助于打破政府部门信息垄断，优化政务服务流程，提高行政工作效率，增进政府组织的社会亲和力，进一步强化与社会成员之间的政治沟通和相互信任。近年来随着信息技术的迅猛发展和互联网的广泛普及，电子政务以其特有的优质、高效与智能的显著优势和广阔发展前景而被广泛应用于政府各个部门的日常工作之中，不仅推动了政府部门消除信息边界、减少琐碎程序，实现办公自动化、网络化和透明化，而且也有助于促进政府部门创新工作机制、改进工作方法，切实转变工作思路。

(二)组织合作系统

经济社会的快速发展使得社会关系变得愈加复杂，社会事务的日趋繁杂和社会分工精细化的趋势也日益凸显，因片面注重局部效率而造成政府部门的彼此隔离，使得行政组织的运作效率陷入难以逾越既有格局的深层困境。现代政府的再造理念尤为强调政府组织能够竭尽所能满足公众需求，承担处理公共事务、提供公共产品以及公共服务的职责职能，但现实中传统管理模式仍然根深蒂固，其单一式的金字塔结构显然难以弥补市场经济条件下政府自身自利性及其附着的“失灵”风险所导致的缺陷。利用网络信息技术的平台进行规范操作和程序控制，将零星分散的信息资源加以分门别类与系统整合，超越了以往时空障碍乃至体制缺陷所造成的条件局限，增进了政府层级的纵向之间、同层级横向之间以及与外部环境间的信息互通和资源共享；促进政府部门降低行政运作成本，极大地提高了行政办事效率。网络信息技术所提供的组织化协作机制，对于增强政府部门的反应能力和回应效率，构建多元治理主体良性互动的网状治理结构，进而有助于政府组织着眼于均衡发展的权责使命以谋求最大化职能效益目标，亦具有深刻影响。

(三)民主参与系统

制度化的民主参与机制是政府系统赢得广泛社会基础而保持长期稳定运行的基本路径，也是官僚机器有效规避信息不对称弊病而缩小与公民社会之间的“数字鸿沟”，切实增进社会认可度与巩固合法性基础的必然要求。传统单一式、间接性的民主参与方式越发难以适应社会新形势的急剧变化以及社会大众自为意识日益崛起的客观需求，网络技术的载体优势就在于“它强调科技领先、政府信息的公开化和可获得性、政府与民众的交互回应机制以及高效率”[1]。事实上，现代化信息技术的引进运用，不仅能够切实保障公民法律上规定的知情权、参与权和监督权，为有序参与政治生活，及时表达意志诉求提供便捷渠道；而且也有利于培育和发展社会中介组织，合理划分政府与市场、政府与社会彼此间的职责范围，充分调动一切积极因素发挥主动性和创造性，构建富有效率和充满活力有政治机制。与此同时，透过网络渠道监督政府部门日常工作，有助于政府部门提高决策水平与改善服务质量，促进政府组织保持良好形象与维护权威角色，推动政府廉政建设和政府体系的优化。

二、网络信息技术在政府治理实践应用中存在的问题

(一)信息系统化建设相对滞后

现代信息技术的突出功能在于能够整合零碎分散的有效信息，加以技术化、规范化以及系统化，为政府部门转变服务管理职能，建立方位适当的行政职能体制和高品质的行政指挥系统带来有利契机，但囿于转型时期社会发育程度以及技术成熟水平的相对欠缺，使网络信息技术于电子政府信息制度化建设方面存在着鲜明的双重功能，其负面效应表现为政府部门在电子政务运行操作上存在着载体构建、内容界定、程序设定等方面过分滞后乃至不足。伴随着现代化进程的长驱推进，社会最大公共组织的政府其公共事务急剧增多，为此必须承载更多的管理职责和服务功能，这在客观上对政府系统的内部整合、组织建设、运作方式以及资源开发提出了更高要求；而多元社会力量与利益群体在竞争合作的复杂交融格局下基于自身利益欲求和价值取向而诉诸平等适用的网络信息工具，这在一定程度上提升了信息社会中以网络为主导的大众传媒的影响力(也有学者称之为第四种权力)，削弱了国家凝聚力[2]。强化网络安全风险意识、政务信息的部分加密以及公众知情权的适度量化等，成为现代政府凝聚有效制度力量以发挥权威性的组织控制和社会管理的极大考验。立足业务需求，加快完善信息化建设规划，健全有关网络法律法规，构建网络时代的社会认同刻不容缓。

(二)信息资源的整合效度不够

信息时代的主要特点是信息资源的容量庞大与交织融合。政府部门为了全面掌控社会发展动态形势，更加便利地提供公众满意的公共产品和公共服务，准确而有效地掌握信息流通动态，加大信息整合力度势在必行。受制于传统官僚制层级结构的负面效应，以等级、集中与刚性为特征的传统政府组织形式，其僵化封闭的取向已然根深蒂固，这与“政府再造”浪潮所倡导的以扁平、分散与灵活为特征的网络化政府组织形式的理念趋势相去甚远。“如果说市场制度反对内部交易和利用信息的不对称性，那么相比之下，官僚制度则努力防止有价值交易信息的‘泄露’；市场机制要求信息分享；官僚制则要求信息囤积制度”[3]。传统科层制运作模式的消极后果容易造成政府部门的条块分割和封闭固化，加之缺乏必要的合理规划和统一标准而极易形成“各自为政”的紊乱现象，长此以往累积的体制弊病势必导致政府机构的资源浪费和政治管理的低效回应。与此同时，“由于目前的模式仍然是政府自我循环，缺乏社会非营利组织和私营公司以及社会中介的参与，社会协同度不高”[4]，致使政府部门相互之间因边界模糊而难以达到理想化的业务衔接和信息流转，这样既增加了政府组织不必要的行政运行成本，也妨碍了政府部门高效管理公共事务，提供公共服务的速率乃至质量。

(三)人力、组织与技术诸要素的更替困境

信息化时代政府组织模式转型的最大机遇就在于能够利用先进的信息技术通过内部管理革新与服务手段创新，实现对传统组织模式的结构形态和运作程序进行革命性的整合变革。随着政府管理方式的日益成熟，以及人才、组织与技术诸要素优势地位逐渐凸显，操作平台规范化、服务效果直观化等一系列技术优势正深刻影响政府部门的组织目标和价值追求。其一，在人力资源方面，鉴于“人是组织的核心要素”，使得与信息时代的信息化平台相匹配的公务人员的思想观念、知识结构、技术素养、管理水平较之以往也出现了新的更高标准的要求。突破传统体制、旧有观念以及部门利益的束缚羁绊，强化公务员技术培训及岗位锻炼，提高其综合业务能力显然势在必行。其二，在组织、技术等要素层面，一方面既不能错失促成政府组织的创新变革与模式选择的有利契机，也要避免增加组织变革的外部性成本以及技术依赖；另一方面，“由于信息技术的广泛应用会导致政府环境的根本改变，而政府环境的变化又会对政府组织的设计和运作产生重大影响”[5]，因此，必须审慎对待技术应用可能招致的内在隐患和潜在风险，避免陷入网络民粹主义的投机、网络监督漏洞等潜在陷阱。

三、网络信息技术在政府治理实践应用中的建议

信息技术的迅速发展，为电子治理新范式在新的历史条件下的崛起并向传统官僚体制发起终极挑战提供了动力源泉。电子政务的技术优势在于可以利用其技术载体将原本归属政府的信息发布、信息管理以及信息服务业务转移到互联网平台，这就为政府部门完成日常管理任务，开辟新的基本服务项目提供了内在保障；也有助于规避政府责任增加招致的“超负荷”风险，顺利推进政府部门的管理创新与能力建设。

(一)完善网站设计，优化政务流程

公民社会民众个体与组织团体的政治觉悟、权利意识和参与热情普遍高涨，现代政府正承载着急剧变化的外部形势和内部改革的双重压力。网络通信和计算机技术的快速发展和普及应用，有利于促进转变政府治理思路、改进政府服务质量以及革新具体治理方式。

1.网站设计的健全与完善

现代信息技术具有数字化、自动化以及多样化的运行特性，传统政府的政务信息传递模式以及管理服务方式越来越难以跟上时代变化的步伐，这也使得依托网站设计实现政务信息系统内外科学化、规范化和程序化的输入输出变得必要与可能；当然，也为政府组织精简重组提供便利的操作工具和稳固的舆情基础。具体而言，一方面，借助信息技术搭建相关网络平台增强政务信息输入输出的速率与效率，拓宽了公众获取丰富信息资源的渠道，便于公众及时捕捉政策信息以便作出快速回应。对于政府部门而言，可以依据政策反馈实施科学评估，保证政治过程的前后衔接、通畅递进以及程序规范，实现政策发布与政策执行的有效性、连续性和一致性目标；另一方面，尚未健全的公共组织越发陷入的日益增多的繁杂事务和提高行政效率与降低行政成本间的矛盾困境，摆脱官场病的制度顽疾是当前政府部门面临的重大课题。与权威合理化及职能界限清晰化协同并进的就是有必要引入信息管理技术、采纳互联网政务操作经验，实现政治结构的合理分化和政治资源的有效节约。当然，“电子政府的建设当然需要较大投入，但这笔账到最后一算，肯定是节省大于支出”[6]。

2.政务流程的优化与整合

按照职能层面的范畴，依据政府所属各自不同的职能界别来进行归类，通过政府不同的职能类别进行具体细化构建网络政府的虚拟组织，借以设置联动统一的职能中心来完成不同职能机构之间的信息交接和联动沟通。在功能意义上，可以依据实际需求将政府职能系统加以整合，按照不同管理职责与服务功能划分相应网络板块。

(二)强化互动功能，提升服务质量

市场经济条件下多元利益群体竞相崛起，社会公众的利益需求日趋多样化，这些变量要素的生成演化对政府组织的治理能力与服务水平提出了更高要求。作为完善制度规则、推进治理体系和治理能力现代化迫切需求的关键部分，行政体制改革的核心要旨即在于以推进政府职能转型作为改革的突破目标和攻克对象；而作为职能转型的必要环节与基本内容，权力资源的有限下放和适度分散是构建分权导向的多元治理主体的题中应有之义。网络信息技术的发展与运用为肩负不同“权责”使命的治理主体相互沟通及协作既带来了契机，也提出了严峻的挑战。权责界限的充分划定和明晰构成了当前协调创建公营与私营、政府与社会、政府与公民之间不同网络平台的前提要件和内在要求。由于网络政务具备的交互式、开放性和直接性的特点，可以通过强化网络互动功能，拓宽公众参政议政的渠道，使公民便捷地参与政府决策活动，这样不仅有助于完善公民利益的表达机制，保障公民平等的利益表达权利；而且也有利于强化对于公共部门的监督，促进政府廉政建设，防范杜绝任何管制行政、人情行政以及暗箱行政等违规违纪行为，进而有效遏制官僚体制衍生的公共权力部门化、部门权力利益化所导致的腐败现象。公民参与网络的行为“增加了人们在任何单独交易中进行欺骗的成本，培育了强大的互惠规范，促进了交往，促进了有关个人品行的信息之沟通。”[7]

信息技术的操作平台架起了政府与民众间相互沟通、彼此协作的媒介桥梁，成为维系社会公众与公共组织之间密切联系的空间纽带。依托网络服务平台，政府部门可以及时快捷地了解政情和民意，进而利用新闻媒体的舆论导向作用，实现公共行政的导向性功能。社会公众依靠网络平台以主动的政治热情和理性的参与方式在相对宽松自由的互动空间畅所欲言，既保持与决策者之间的良序政治沟通，也有利于激发网络时代的群体意识和社会凝聚力，极大拓宽公民政治社会化的实施途径。

(三)深化职能转变，构建电子政府

信息时代的社会生活充斥着信息爆炸的特征。信息革命的轰轰烈烈与政府改革的澎湃浪潮迅猛来袭，未来政府朝着“一站式”、“跨机关”、“自助式”甚至“7×24小时”的方向发展已成大势所趋。“飞速发展的信息技术影响着社会的每一个领域，为政府信息的广泛传播奠定了技术基础，也为政府实现改革目标提供强有力的技术支持”[8]。技术要素的日益成熟和管理经验的积累丰富，促使政府部门按照职能合理设置、规模有效控制以及行政流程科学设置的进展目标优化重组，并且朝着畅通快捷、先进实用和安全准确的整体框架方向发展以明朗的模型，为此政府部门管理公共事务、提供公共服务的规范性、透明性与有效性因此便能加以改善。

作为工业化社会向信息化社会转型发展的必然产物，电子政务的实质亦即是对工业时代政府形态的再造。电子化组织模式与传统组织模式相比，两者在目标设计、控制机制以及结构形态上表现出明显的差异。传统政府工作模式总是强调以政府实体和机构职能为办事重心，使企业与公众总是绕着政府部门循环旋转；电子化组织模式则因其开放的外部导向性而将主要精力转向对外部信息的捕捉及利用上，从而使得政府原本的职能重心、行使方式与职能关系必然做出相应地适应性调整。强大的网络虚拟平台不仅足以推翻官僚制的“逆向效率悖论”，也为条件悬殊的公共治理主体赋予了相对自由的平等话语权。

政府改革是一项长期而复杂的社会系统工程。政府职能转变有赖于完备的制度设计、健全的法律体系，需要科学规划、分步实施、量力而行。当然，开阔的改革视角也是不可或缺的必备要素。网络信息技术从结构层面和工具层面对改变传统政治的某些内容、形式、目标及操作手段，作用不容小觑。特别是作为一种全新理念和技术支撑在推动政府组织的制度创新、机构改革与能力建设方面，意义巨大。但是必须明确，作为一种操作工具，技术本身的目的效应不可避免地带有某种有限性与可塑性。在当前普遍热衷的电子政府建设上，诚然，政府治理变革的最终目的是达成善治秩序，电子政府是通向这个秩序的重要手段，但其既非唯一也非万能，必须理性看待网络信息技术在政府治理模式转型进程中的双重影响，尤其不能过分夸大其政治作用及社会功能。

参考文献：

[1]易新涛.电子政府与行政模式的转型[J].中国特色社会主义研究，2003(4):60-63.

[2](日)猪口孝，等.变动中的民主[M].林猛，等，译.长春：吉林人民出版社，1999:117.

[3]( 英)马克斯·H·布瓦索. 信息空间: 认识组织、制度和文化的一种框架[M].王寅通，译.上海:上海译文出版社，2000：354.

[4]诸大建，李中政.网络治理视角下的公共服务整合初探[J].中国行政管理，2007(8)： 34-36.

[5]汪玉凯，杜治洲.电子政务与现代政府组织模式重构[J].公共管理科学，2013(3)：40-43.

[6]丁刚.电子政府离你更近[N].环球时报，2001-02-27.

[7](美)罗伯特·帕特南.使民主运转起来[M].王列，赖海榕，译.南昌：江西人民出版社，2001:203-204.

[8]颜海.政府信息公开理论与实践[M].武汉：武汉大学出版社，2008：60．

责任编校：汪沛

中图分类号：D63

文献标识码：A