社会救助制度实施中的激励机制建设

吕永强

(甘肃农业大学人文学院 西部农村发展与社会保障研究中心，兰州　730070)



社会救助制度实施中的激励机制建设

吕永强

(甘肃农业大学人文学院 西部农村发展与社会保障研究中心，兰州730070)

摘要：社会救助是我国社会保障体系的重要组成部分，发挥着基础性的保障作用，被称作是社会保障制度的“最后一道防线”。在我国社会救助体系进一步完善的过程中，健全其运行机制，特别是建立社会救助制度实施的激励机制，对于实现社会救助的科学、规范和可持续运行具有非常重要的意义。

关键词：社会救助；最低生活保障；激励机制

近年来，国家不断加强对生活困难群众的基本生活保障制度建设，特别是进一步完善社会救助制度，一定程度上改善了困难群众的基本生活，发挥了社会救助制度“托底线、保基本”的基本功能。根据民政部《2014年社会服务发展统计公报》统计数据，2014年全年包括城市低保、城市“三无”救济、农村低保、农村五保、农村传统救济和医疗救助在内的社会救助总共救助人数达16 824.4万人次[1]。社会救助制度的实施对于缓解贫困、统筹我国城乡经济社会发展、维护社会和谐稳定和促进社会文明进步具有重要意义。但在社会救助实施过程中，由于多方面原因所导致的激励机制的相对缺乏却不利于制度的健康可持续运行。自2014年5月1日起正式实施的《社会救助暂行办法》，就明确提出了社会救助制度要坚持“托底线、救急难、可持续”的基本方针，进一步明确了社会救助的基础性地位，并提出要实现社会救助从制度“碎片”到衔接整合、从部门分割到资源统筹、从城乡二元到协调发展，并首次明确提出社会救助制度的可持续发展问题。社会救助制度的有效实施，需要在制度实施过程中重视激励机制的建立并发挥作用。

一、关于社会救助实施中激励机制的相关研究

随着我国社会保障事业的快速发展，社会救助工作也取得了前所未有的成就，在保障范围和水平等方面都实现了重大突破，制度建设日益完善。但同时，社会救助实施过程中也出现了一些问题，在新时期面临着新的挑战，其中之一就是激励机制不足的问题。关于建立和完善更加积极的社会救助制度体系方面，国内一些学者也进行了相关研究，如张浩淼提出了“发展型社会救助模式”的概念[2]，李全彩从社会学的视角出发对社会救助实施的效率问题进行了研究[3]；另有学者从社会救助实施中出现的“道德风险”进行相关研究，如郑功成指出由于不合理的就业激励和救助退出机制，受助对象会产生依赖，出现所谓的“贫困陷阱”现象[4]6-7，63-66；还有学者如雷晓康、王茜就实施程序上对被救助对象参与性方面进行研究，指出社会救助程序要保障公民能够自愿、主动有目的地参与，而非被动的“参加”或“到场”，不是作为一个消极的客体被动接受某一结果[5]；关信平教授也认为积极的社会救助制度及相关政策安排，要求在制度设计和政策实施中更加重视激励机制建设[6]。

二、我国社会救助制度实施现状

(一)社会救助是我国社会保障制度中的“最后一道防线”

自19世纪80年代在德国建立现代社会保险制度以来，社会保障制度出现了质的飞跃。其主要表现之一就是社会保险替代社会救助逐渐成为各个国家社会保障体系的核心。但是，从各个国家社会保障的实施来看，社会救助虽然不像社会保险那样是社会保障体系的核心组成部分，却在整个社会保障制度中发挥着基础性作用，作为最古老最基本的社会保障方式，在矫正“市场失灵”，调整资源配置、实现社会公平、维护社会稳定、构建社会主义和谐社会等方面发挥着重要的和不可替代的作用。特别是在我国社会保障制度还不是特别完善的情况下，对于部分社会弱势群体而言，社会救助确实在整个社会保障制度中起着“托底线”和“救急难”的重要作用。

(二)社会救助的实施既为社会保险提供了基础，又互相补充

在我国社会保障体系中，社会救助和社会保险是分属于不同层次的社会保障制度安排，社会救助是“保生存”，社会保险是“保基本生活”，但在覆盖城乡居民的社会保险制度基本建立完善之后，两者之间形成了相互补充，共同发挥基本保障作用的关系格局。并且，社会救助的实施解决了困难群众的基本生存保障问题，进而对引导和支持困难群众参加保障程度和水平更高的社会保险制度，从而真正消除和摆脱贫困都起到了重要的推动作用。

(三)选择性、全方位的实施方式保障了弱势群体的基本生活

社会救助的实施不同于社会保险，资金主要来自于财政拨付，一般遵循选择性的实施原则，以帮助那些最需要得到救助的个人或家庭。选择性的实施方式可以充分实现对于弱势群体的保护，其扶贫济困的功能尤其明显。目前，我国的社会救助体系日趋完善，从2014年2月颁布的《社会救助暂行办法》来看，基本形成了包括最低生活保障制度、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等八项救助内容在内的完善的全方位的保障体系，以真正保障弱势群体的基本生活。

(四)实施灵活，覆盖广泛，制度相对成熟

社会救助作为社会保障制度中发展最早的体系，具有实施灵活，覆盖广泛，制度相对成熟的基本特点。近些年，在国家政策倡导和财政支持下，我国社会救助事业取得显著成绩，实施范围进一步扩大，救助水平明显提升，制度建设也愈加完善，有效保障了贫困群体的基本生活。据民政部发布的《2014年社会服务发展统计公报》数据，截至2014年底，全国共有城市低保对象1 026.1万户、1 877.0万人，全年各级财政共支出城市低保资金721.7亿元；农村低保对象2 943.6万户、5 207.2万人，全年各级财政共支出农村低保资金870.3亿元；农村五保供养529.1万人；农村传统救济74.5万人；全国实施医疗救助9 119万人次，其中住院救助1 106.6万人次，门诊救助1 288.7万人次，资助参保参合6 723.7万人；临时救助650.7万户次。

三、社会救助实施中缺乏激励机制的表现

(一)“授之以鱼”而非“授之以渔”

社会救助的实施，从权利义务关系方面来看，具有明显的单向性特点，这也是它和社会保险制度的最根本的不同所在。即其实施主要是由各级政府财政安排社会救助资金，根据选择性的原则确定被救助对象，并按照一定的标准给予相应的实物或货币支持。这种权利和义务的脱节淡化了受助者的义务观念，对受助者而言也缺乏有效的激励机制，难以使其积极主动地摆脱生活困境。因此，长期以来在社会救助的实施过程中形成了部分被救助者“等”“靠”“要”的思想，不利于从根本上解决其贫困问题。

(二)救助标准太低，动态化调整机制尚未完全建立

社会救助作为社会保障制度中水平最低的体系，各级政府往往将其作为反贫困的配套措施来实施，在具体的社会救助实施过程中往往也不能及时和有针对性地根据贫困致因的变化及反贫困阶段的变化，以及经济增长、个人及家庭的收入变化、支出变化等实际情况就社会救助标准作出合理化的调整，导致社会救助标准调整迟滞，总体水平较低。确定合理的救助标准对于社会救助的实施具有重要意义，直接关系到其保障效果，标准的充足性即指社会救助的标准是否能使低收入者维持基本的生存保障，即所谓“安贫”[7]。

(三)社会救助制度实施“碎片化”现象严重

社会救助在实施过程中出现的“碎片化”现象既有具体制度方面的原因，也有因社会救助归属于不同部门管理的原因。具体而言有如下表现：首先，社会救助作为最早发展和实施的社会保障内容，具有实施方式和手段多样化的特征；其次，在不同地区，社会救助的实施差距较大，包括相关的政策规定及实施方式、标准等；再次，社会救助实施项目众多，且归属不同部门管理或交叉管理；第四，城乡社会救助实施差异比较大。因此，在发展规划、制度设计、政策的制定和实施，以及基层管理体制等方面的协调性差，在制度建构、项目设计和基层实施中既有一定的重复交叉，又存在着一定的漏洞，影响了社会救助制度实施的效率和效果，也不利于充分发挥其激励作用。

(四)与社会保险制度的衔接不畅

社会救助是我国社会保障体系中和社会保险、社会福利及社会优抚并列的单独的组成部分，在制度设计及实施过程中与其他体系之间有密切联系。特别是在我国城乡居民社会保险制度逐渐发展完善之后，社会救助制度设计和实施与社会保险制度的衔接就显得尤为必要和关键。如最低生活保障待遇标准与城乡居民基本养老保险待遇确定、城乡困难人员社会保险缴费补贴、大病医疗救助制度实施方面都缺少严格的法律依据，导致社会救助体系和社会保险体系之间的衔接机制不畅，也是影响社会救助实施效率的重要因素。

(五)实施不规范，骗取社会救助待遇现象严重

社会救助的实施具有选择性特征，主要目标对象是城乡困难群众，因此救助对象的确定是整个社会救助项目实施的首要的也是最为关键的环节，也直接影响到制度实施效果。严格来说，社会救助的对象应该根据不同的社会救助项目来确定，最核心的就是被救助对象本人及其家庭的收入情况。根据收入情况变化，社会救助对象本身也应该进行动态的调整，有“进”有“出”。但是，在实施过程中，救助对象的确定存在着一定程度的“随意性”，如低保制度实施中的“关系保”、“人情保”、“分户保”、“进入难”、“退出更难”现象等。另外，在社会救助资金的管理和分配过程中因为也存在较多的漏洞，基层干部挪用、贪污、截留救助资金的现象同样存在。

(六)目标确定的问题

精准扶贫是我国进入全面小康社会的关键阶段，国家推动新一轮扶贫攻坚和构建政府、市场、社会协同推进扶贫开发新格局的一项重要扶贫机制创新[8]。长期以来，在我国社会救助实施中，将其和贫困地区的反贫困措施结合在一起。同时，因为贫困人口数量多、贫困面广、自然灾害频繁等原因，导致社会救助资金近些年虽然有了较大增长，但仍然不足。因而，整体的救助水平仍然较低，社会救助在很多地方的实施仍以保障最低限度的生活水平为基本目标，标准动态调整机制不健全，在促进贫困人口真正脱贫和实现自我发展方面的作用较弱。

四、探索建立社会救助制度激励机制

(一)加快推进社会救助统一立法

完善的社会救助法制体系是社会救助顺利开展的基础和保障。社会救助管理应当遵循必要的正当程序，这种程序是社会救助管理与服务中有助于实现社会救助公正结果，或与社会救助公正结果有关的程序[9]。但是，目前我国的社会救助实施的主要依据是由国家或地方出台的各种“条例”、“决定”、“通知”和“办法”等低层次的法规性文件，制度实施“碎片化”现象严重，没有一部专门的统一的全国性法律。这也是导致社会救助实施不规范、激励机制不明显的重要原因。

(二)根据救助对象的特殊性和复杂性实施分类救助

社会救助对象的确定具有非常强的选择性特征，这也是社会救助工作的基本要求，即要把有限的社会救助资源用于帮助最需要的人口，并充分体现社会救助的激励作用。因此，应根据社会救助对象的实际需要根据不同的情况确定不同的救助方式，尽可能实施分类救助。如针对老年人给予其生活照料服务，对于儿童和青少年给予入学资助，成年劳动力则给予其创业培训等方面的帮扶。

(三)充分结合不同地区的实际情况制定适合的社会救助具体措施

社会救助的实施，其最终是要实现帮助困难群众摆脱生活困境，并达到“助人人自助”的目的，因此，其实施不应该是统一的不加区别的措施安排，而应充分结合不同地区的实际情况来具体开展。特别是在目前，我国社会救助工作的重点仍然在广大的农村地区，各地经济社会发展差距较大，根据各地不同情况制定适合本地区实际的社会救助措施更有助于从根本上解决贫困问题。

(四)社会救助应注重改善和提升被救助对象参与竞争的机会和能力

现代社会救助制度的实施不仅要求发挥其保障最低生活水平的作用，同时，更应重视发挥其在改善和提升弱势群体参与竞争的机会和能力方面的作用，真正实现由“输血”向“造血”的转变。现代社会救助的实施应在保障受助者基本生活的基础上，将提供社会救助金与改善受助者面临的基本生活困境结合起来，促进受助者自我发展能力提升，从而真正发挥社会救助在提供基本保障基础上的促进发展的功能。

(五)改变传统社会救助单向型的救助方式

社会救助的实施和社会保险有明显的区别，即从权利义务的角度来讲，即其实施具有单向型的特征，表现为受助者无需严格地像参加社会保险项目以履行一定的缴费义务为享受相关待遇的前提条件。但是，社会救助的这种单向型的特征并不应意味着受助者可以不尽任何形式的义务，只是纯粹的社会救助权利的享受者。为了实现制度的激励性，可在不缴费的基础上有区别地引导部分被救助者通过提供公益服务或者志愿服务的方式来实现积极的救助。

(六)坚持社会救助形式的多样性

社会救助的实施随着时代的发展变化，同时考虑受助者复杂多样的实际需求，越来越多地采用了货币化的待遇支付方式，有其积极的意义。但从社会救助的发展来看，传统的社会救助就包含有如货币救助、实物救助、以工代赈等内容，不同形式的救助其作用各不相同。要确立社会救助科学施救意识，遵循科学施救理念，只有这样，才能实现小钱办大事、高效办好事[10]。不同形式的救助可以更好地反映时代发展变化和被救助者的不同需求，同时也可以有效地规避社会救助中的“道德风险”，充分发挥制度的激励作用。

(七)加强对社会救助资金使用的跟踪

资金短缺与扶贫资金的使用不当是影响扶贫政策实施的一个重要因素[11]。社会救助实施的基础就是社会救助资金，是老百姓的“救命钱”、“保命钱”，资金的安全及分配直接关系到社会救助的实施及其效果。因此，从社会救助的可持续及有效实施方面来看，应建立完善的救助资金跟踪机制，保证资金不被贪污或挪用，让每一笔社会救助资金都用在最需救助的群体身上。只有准确掌握资金的去向及使用，才能将社会救助工作进一步科学化，实现社会救助的激励作用。

(八)完善社会救助与社会保险相关制度的衔接

《社会保险法》与《社会救助暂行办法》是目前我国社会保障法律体系中的两大基本法律制度。对于缩小社会贫富差距、化解社会矛盾、维护社会稳定、实现实质公平正义的社会保障制度实施具有重要的意义。社会保险的有效实施是社会救助持续运行的保障。没有社会保险，劳动者面临的诸多风险将难以得到有效化解，必然逐渐沦为贫困、无力自保转而需要社会救助的帮助，长此以往，社会救助必将不堪重负；同时，社会救助的良好运行又将促进社会保险的发展。例如，对于没有失业保险的有劳动能力者而言，失业救助可以帮助其自食其力，获得稳定的生活来源，增加其加入社会保险的缴费能力[12]。

参考文献：

[1]中华人民共和国民政部.2014年社会服务发展统计公报[EB/OL].(2015-06-10)[2015-09-05].http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201506/201506008324399.shtml.

[2]张浩淼.中国社会救助制度改革的新思考——基于发展型模式的视角[J]．黑龙江社会科学，2011(4):134-138.

[3]李全彩.社会学视角下的社会救助效率问题思考——以Z市流浪乞讨人员救助管理为例[J].前沿，2011(10)：8-12.

[4]郑功成.中国社会保障改革与发展战略(救助与福利卷)[M].北京：人民出版社，2011.

[5]雷晓康,王茜.中国最低生活保障制度现状与回顾[J].社会保障研究,2009(2):45-55.

[6]关信平.朝向更加积极的社会救助制度——论新形势下我国社会救助制度的改革方向[J].中国行政管理，2014(7):16-20.

[7]何平,张远凤.论我国的社会救助标准[J].中南财经大学学报，2009(6):25-28.

[8]黄承伟,覃志敏.我国农村贫困治理体系演进与精准扶贫[J].开发研究，2015(2):56-59.

[9]朱勋克.我国社会救助正当程序之实践及修正[J] .社会保障研究，2011(6)：72-83.

[10]蔡建胜，蔡建旺.加强和创新社会管理新形势下的社会救助工作[J].中国民政，2011(11)：27-28.

[11]赵立艳,王维纯.对辽宁省扶贫政策的新思考[J].农业经济，2007(8):15-16．

[12]胡继晔.社会保险和社会救助制度如何衔接[J].中国经济报告，2014(11)：56-58.

Construction of incentive mechanism in the implementation of social assistance system

LV Yong-qiang

(College of Humanities and Research Center of Development of Western Rural Areas and Social Security,Gansu Agricultural University,Lanzhou 730070,China )

Abstract:Social assistance is an important part of the social security system,which is called “the last line of defense” of social security system for the fundamental role it plays.As the social assistance system is being perfected gradually,to improve its operational mechanisms,particularly to establish an incentive mechanism for the implementation of the social assistance system are essential for realizing the scientific,standardized and sustainable operations of social assistance.

Key words:social assistance; minimum living allowance; incentive mechanism

收稿日期：2015-12-16

作者简介：吕永强(1984-)，男，甘肃会宁人，管理学硕士，讲师，研究方向：农村社会保障。

中图分类号：C93

文献标识码：A

文章编号：1672-1101(2016)02-0085-06