新媒体时代公安执法规范化研究

裘有度

（四川司法警官职业学院，四川 德阳 618000）

新媒体时代公安执法规范化研究

裘有度

（四川司法警官职业学院，四川 德阳 618000）

新媒体是对传统媒体的重大改革，打破了传统的垄断式信息传播格局，使大众化、互动式地信息发布与传播得以实现，这对于公安执法工作既是机遇也是挑战。促进公安执法工作与新媒体之间的良性互动，确保公安执法的正当性、合法性和有效性，深化公安执法规范化建设是基本路径。执法队伍的专业化建设、执法程序的精细化建设、执法监督的信息化建设有助于实现公安执法规范化。

新媒体时代；执法规范化；执法程序

一、新媒体时代的舆论格局

新媒体是一个相对的概念，其内涵伴随着传播技术的革新而变更；同时，新媒体也是一个比较宽泛的概念，广义的新媒体泛指在新技术支撑体系下出现的所有媒体形态，对于新媒体的界定，研究成果虽然丰富，但至今仍没有定论，而被划归为新媒体的介质也从“网络媒体”、“手机媒体”、“互动电视”，到“车载移动电视”、“楼宇电视”、“户外高清视频”等不一而足。

从当前来看，对新媒体的理解主要把握“数字技术、互联网技术、移动通信技术”的技术维度和“双向传播、用户创造内容”的传播维度两个指标，以“网络媒体”和“移动媒体”为主要类型。特别是二者融合发展后，以微博、微信、新闻客户端为代表的“两微一端”加剧了传媒业的融合、重塑，改变着舆论格局，成为新媒体时代沟通对话的主要通道和重要舆论场[1]。根据人民网舆情监测室发布的《2015年互联网舆情分析报告》，截至2015年6月30日，中国网民达6.68亿，互联网普及率为48.8%，手机网民规模达5.94亿，使用手机上网人群占比达到88.9%；微博月活跃用户2.82亿，日发布信息2亿多条，仍是我国大型舆论事件的策源地和大量小微话题的发起平台。微信月活跃用户超8.06亿，微信公众号1400万，每日产生信息超过300亿条[2]。综合看来，新媒体时代的舆论格局具有以下的特征：

（一）媒体主体多元化、大众化

新媒体由于形式多样，而且具有开放性和匿名性，这得使参与者都可以通过各自的平台进行交流，每个人都可能成为传播信息的渠道，都可能成为信息发布的主体。有学者将其比喻为每个人都拥有一个宣传的麦克风。新媒体成为不同利益群体进行利益表达，特别是弱势群体利益诉求的发声平台。在这样的一个“大众麦克风”的网络时代，政府不可能垄断舆论话语权，媒体主体呈现多元化、大众化的特点。

（二）传播效果全域化、即时化

在新媒体时代，信息传播所受到的时间和空间的限制越来越少，只要有网络信号和终端设备，就可以发布信息，而且可以随时随地接受信息，新闻事件可以迅速地在全国甚至全球传播；传播的速度也比传统媒体快捷，在事件发生，就可以同步直播，这是信息传播速度的重大突破，也满足了当前大众对信息的需求。特别是突发公共事件，以人民网舆情监测室的数据显示，自2015年1月1日至2015年10月31日500件社会热点事件的统计表明，其中44.4%的事件由互联网披露而引发

公众关注，互联网已成为第一信源，2/3的信息来

自互联网，仅1/3信息来自传统媒体[3]。

（三）信息处理的互动化、均等化

新媒体传播过程中，新闻受众并不是只能被动地接受信息，而是能够进行各种形式的互动，新闻的线索搜集、采访、发行等一系列活动，所有用户都有机会参与进去，并且在事后可以发表评论。手机上网和“两微一端”让上网浏览和表达的门槛降低，使更多的社会阶层上网，可以针对公共事件的政府处理方式和结果，发表评论和意见。公民积极参政，监督时政，打破了政府信息发布的特权，网络话语权趋于均等化。

二、新媒体与公安执法工作的互动

新媒体是对传统媒体的重大改革，打破了传统的垄断式信息传播格局，使大众化、多元化的信息发布与传播得以实现，从而提高了公民参政议政的积极性，对公安机关执法工作而言既有良性互动，也对其形成了挑战。

（一）新媒体对公安执法工作的促进作用

1.促进规范执法。新媒体时代的网络舆论作为新型舆论监督形式，发挥着公安执法工作外部监督的作用。多元化、大众化的媒体主体扮演着执法监督者的社会角色，依法享有对公安执法工作的知情权、参与权和监督权，并且在新媒体技术的支持下这些权利有了充分实现的可能，只要有手机、只要能上网，就能将公安机关的执法活动进行即时发布，引发全民监督。这样的监督增加了民警的执法压力，使其有意识地规范自身执法行为。

2.和谐警民关系。通过新媒体的介入，可以让更多的人对公安执法从不了解走向了解，消除误解，及时辨别虚假信息；特别是通过积极正面地引导，在媒体上宣传警察模范和先进事迹，着力弘扬主旋律、传播正能量，从而增进警民关系，形成民众与公安互相信任、互相支持、互相依靠的和谐警民关系。

3.有助于保护警察权益。公安执法过程中，时有侵害警察权益的事件发生，或者出现行政相对人诬告民警的情形，在这样的事件中，公众处于第三方的中立地位，其拍摄的视频或见证过程更具有说服力，有助于保护执法者的合法权益。

（二）新媒体对公安执法工作带来的挑战

1.媒体主体的差异性决定了网络舆情的复杂性

多元化的媒体主体具有巨大的差异性，比如：理性程度参差不齐，部分媒体主体并非出于对真相的追求，而是出于猎奇或博眼球心理，甚至是利益的驱动；思维判断依据不同，部分主体能够依据法律来评判议论，而部分主体可能只是从道德情感角度考量；以及行为方式有差异，部分主体过于随意，甚至用谩骂、诋毁、诬陷的方式攻击执法人员，抹黑公安机关，这些都会造成网络舆情的复杂性。

2.传播内容的多样化导致执法工作的瑕疵放大

新媒体的传播内容呈现多样化的特点，可以是视频、图片、录音等形式，而这些都极易剪辑和拼接，容易造成信息传播中的失真，被“有心人”利用，会导致公众断章取义，将执法工作中的瑕疵放大。

3.传播范围的广泛性使得执法公信力受到影响

公安执法处在国家权力与民众最直接的交界，其规范与否，理所当然被当成观察和衡量一个国家政治文明程度最直观的标志。公安执法的公信力，培育过程极其缓慢，做一万件好事不一定能营造出来，却会因为一件坏事就能毁之一旦，所谓“百世养之不足，一朝毁之有余”，尤其是在新媒体网络传播时代，不规范不文明执法，一旦被围观者用手机录下来公诸网上，瞬间引爆舆情，对公安队伍整体形象造成极大损害，严重破坏警民关系，影响人民对法治前景的信心，甚至成为政府公信力和政治合法性快速流失的破口[4]。

新媒体可谓是“双刃剑”，正确地引导和利用新媒体舆论，能够促进公安执法工作；不能因为新媒体带来的全民监督和舆情爆发就与之对抗，其中固然有不少情绪宣泄的非理性成分，但也为我们提供了反思执法制度的契机。公安部于2016年7月26日召开的“全国公安机关规范执法视频演示培训会”指出，民众拍摄若不影响执法，在场警察不得干涉，这不但是对执法的自信，也是对民意的回应。

三、新媒体时代公安执法的重点问题

面对新媒体带来的机遇和挑战，当前公安执法的应对并不令公众满意，从“雷洋案”到“深圳女孩未带身份证被强制传唤”，可以看出在新媒体的检视下，公安执法的规范化建设可谓任重而道远。所暴露的问题主要有以下几个方面：

（一）执法队伍素质参差不齐

虽然公安机关也利用官方微博、微信等新媒体大力宣传公安执法队伍的正面形象，也收到了一定的效果，但是一旦在网络媒体上曝光违规执法、暴力执法、不文明执法的案例，哪怕是个别现象，也会引发公众对公安队伍的舆论攻击，拉低公安执法队伍的整体素质，进而影响公安执法的公信力，破坏良好的警民关系。执法队伍的素质在一定程度上成为了公安执法质量的短板。

（二）执法程序不规范

伴随着社会公众法律意识的提升，对于公安执法行为合法性的审视，已经从实体的公正，逐步扩大到程序的正义；加之新媒体的实时传播、视频音像传播功能，使得执法中的程序瑕疵被人为放大，例如在“雷洋案”中，公众一度回避雷洋是否真正嫖娼的实体问题，集中关注强制传唤是否合法的程序问题，这使得公安执法“重实体、轻程序”的痼疾重回公众视野，对于执法程序不重视、不规范的现象应当引起重视。

（三）执法相对人权利保障不足

新媒体时代，大众参政、议政的氛围已然形成，网民结构复杂，涉及到社会的各个阶层；而当前社会，官民矛盾还较为突出，作为国家公权力的代表，公安机关一直处于社会关注的中心，执法相对人则被定义为“弱势群体”，在这种“强弱”之分下，暴力执法等现象使得相对人的权利保障雪上加霜，这也使得“恶意揣测警权”的大众心理被强化，严重削弱公安执法的公信力，甚至可能陷入“塔西佗陷阱”。

四、公安执法规范化建设的思考

促进公安执法工作与新媒体之间的良性互动，确保公安执法的正当性、合法性和有效性，舆论媒体的引导、新闻发布的技巧都是“治标”而不“治本”。打铁还需自身硬，补齐短板、深化公安执法规范化建设才是最终出路。2015年2月中央深改组审议通过的《关于深化公安执法规范化建设的意见》，强调要深化公安执法规范化建设，保障执法质量和执法公信力不断提高，“努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义”。公安执法规范化建设可以从以下几方面深入思考。

（一）执法队伍专业化、职业化

执法队伍是执法的主体，是法律法规的执行者，直接与相对人打交道，其执法理念、意识、素质和能力直接影响了执法行为的规范性，因此，有必要从招录、培养、管理的角度来考虑执法队伍的建设，专业化、职业化是其发展的方向。

1.推进公安机关人民警察招录机制改革

对于人民警察招录机制的改革，是要从源头上提升公安队伍整体素质和战斗力水平，推进公安队伍正规化、专业化、职业化建设。在党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，就提出“健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制”。人力资源社会保障部、公安部、国家公务员局等部门联合印发了《关于加强公安机关人民警察招录工作的意见》、《关于公安院校公安专业人才招录培养制度改革的意见》，对今后我国公安机关人民警察招录培养工作做出规划安排：从招警模式看，突出表现为建立了“双轨”招警机制，实行面向社会公开招录和面向公安院校公安专业毕业生单独招录两种方式。从招警方法看，实现从“粗放型”向“精细化”的转变。公安机关招警职位将划分为执法勤务、综合管理、警务技术三大职位类别，分别采取不同的考试内容和测评方式手段。从政策重心来看，充分体现对特殊职位、特殊人才和艰苦边远地区的政策倾斜[5]。

2.完善公安干警的培训制度

《公安机关人民警察训练条令》要求，民警上岗前必训、职务、警衔晋升前必训、基层一线民警每年的实战必训，简称“三个必训”。虽然规定了培训的时段，但是对培训的内容和标准没有进行细化，而且培训形式缺乏创新。要把培训落到实处，而不是走形式，就要进一步明确不同阶段的培训内容和考核标准，并且和招录机制形成呼应，进行精细化培训，即按照警种、岗位、级别的不同，设置针对性的内容和考核要求：一方面应当注重政治意识、法治意识、服务意识的培养，另一方面更要注重实务技能的培养，以促使公安干警素质的全面提升；同时，创新培训形式，把视频、网络互动等技术融合起来，激发干警参加培训的兴趣，优化培训效果。

3.建立动态的执法资格管理机制

公安机关人民警察执法资格考试目前还存在内容较为僵化，与实际工作脱离的问题，也引发了部分干警的质疑。这就要求我们根据实际需要改革考核机制，比如，改革目前主要是书面考核的方式，增加实务操作类的考试；考核内容从法律条文的记忆，扩充到不同警种、不同岗位的实务案例分析处置等等。同时，以考促训，将培训与考核结合起来，从而将提高队伍能力落到实处。

（二）执法程序合法化、精细化

在执法程序的规范化建设中，重点在于合法化、精细化，具体有以下几个方面需要进一步完善：

1.执法程序应当以相对人权利保障为核心

程序存在的意义就在于约束权力，防止恣意和专断，从而实现对相对人的权利保障，让公众体会到执法的公正。程序正义的理念在司法领域发展较早也较为成熟，在行政执法领域还不够深入。比如，在刑事司法活动中强调的“沉默权”“律师参与权”等等从未进入行政执法程序的讨论。解决执法规范化的问题，从执法程序的设计来看，需要从相对人权利保障的视角梳理执法全程的每一个环节，从而实现严格规范、公正文明的执法。并且，要让程序正义的理念深入人心，真正做到立警为公、执法为民。

2.执法程序应当精细化设置

依法行政，不仅要依实体法，还应当依据程序法，程序法定是规范公安执法活动的重要机制。公安部新修订了《公安机关执法细则》，但可以看到内容更加偏重刑事，行政部分仍是以《行政处罚法》、《行政强制法》规定为主体，但实际上公安执法的种类多样，相比一般的行政执法权，公安机关享有的职权更广泛，现有的程序规定较为粗放，缺乏对公安执法行为特点的考量，需要进一步精细化。部分省市细化了执法操作规程，但文件效力较低，无法实现执法的统一。

首先，要加强公安执法的程序制度的建设，进一步细化执法流程，让执法全程每一个环节的权力运行都必须有章可循、有法可依。各级公安机关和各部门、各警种要在新修订的《公安机关执法细则》框架下，按照精细化、标准化、实战化要求，紧密结合实际，紧紧围绕现场接处警、执法执勤等关键环节，抓紧研究制定细化基层急需、民警急盼的执法标准和操作规程，尽快形成一整套覆盖全警、突出重点、简明扼要、务实管用的标准体系，切实为一线民警提供针对性、操作性、实用性强的执法指引[6]。

其次，建立执法裁量权基准制度，实现执法行为的标准化，也就是要科学合理地细化、量化行政裁量权，尽可能限缩公安机关在执法时自由裁量权的使用范围，并指引警察在必要的情境中能遵循比例原则而合理使用自由裁量权，从而减少因无章可循造成的客观失误，避免执法的随意性，杜绝因个人情绪或私利导致的主观任意，从而解决执法标准弹性太大、可操作性较差的问题。

3.执法程序应当公开化、透明化

完整的执法程序应当向社会公开，这是对相对人知情权的保障，是进行外部监督的基础，也是新媒体时代对公安执法工作的要求。对网络舆论的引导，首要的要求就是信息透明，公安机关不及时发布执法过程，会导致公众对事实和真相的猜疑，甚至会被虚假信息误导。执法信息透明化有利于清理网络谣言，净化舆论环境，保障了公众的知情权，从而提高公安执法公信力。向公众最大限度地公开执法过程、执法进度和执法结果，符合“正义不仅要实现，而且以人们看得见的方式实现”的现代程序理念的要求，从而克服公安执法工作中封闭性、强制性、分散性带来的弊端，实现法律效果和社会效果的统一。

（三）执法监督的信息化、联动化

1.重视外部监督和内部监督的协调联动

公安执法监督，是指法律授权的机关、公民和社会组织对公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律情况所实施的监察和督促。虽然内部监督仍是公安执法监督的主体，但新媒体时代的舆论格局，使得社会监督的力量日益强大，网络舆论回应不及时、恰当，会极大削弱公安执法的公信力。这就要求公安执法监督的信息化，公安机安应当利用新媒体对公共事件进行回应和反馈，建立内部公安执法监督与外部执法监督的互相协调和联动，以达到优势互补、运转协调、有力有效。

2.严格落实执法过错责任追究制度

从历史经验看，制度、程序的设计和正面引导必不可少，但只有问责才能激活它们。因此，严格落实执法办案责任，构建有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究的执法责任体系，才能快速有效地把“严格规范公正文明”要求落实到执法全过程。法律的有效性取决于究责和惩罚的不可避免性，《关于深化公安执法规范化建设的意见》强调“执法规范过程信息化”，就是要在过错责任追究中要充分利用执法记录仪、公共视频监控、目击者影像记录等信息化证据保全手段，不仅有效保护正当执法权益，更能有力促进执法者自觉规范现场行为。

[1]孙时联.主流媒体“两微一端”正改变舆论格局[N].中国新闻出版广电报，2016-07-29（4）.

[2][3]人民网舆情监测室.2015年互联网舆情分析报告[EB/OL].http://yuqing.people.com.cn/n1/2015/1224/c210107-27972297.html,2015-12-24.

[4]张昭阳.深化公安执法规范化建设[N].吉林日报，2016-05-3（5）.

[5]张璁.“双轨”招警，提升公安队伍战斗力[N].人民日报，2016-01-25（11）.

[6]李海洋.公安部对一线民警执法行为做出规范和示范[N].中国商报，2016-08-09（W01）.

On Standardization of Police Law Enforcement in New Media Age

QIU Youdu
（Sichuan Judicial and Police Officers Professional College,Deyang 618000,China）

New Media,a major reform to the traditional media,breaks the traditional pattern of monopolistic dissemination of information,and achieve popular interactive information dissemination and communication.New Media bringsboth challengesand opportunitiesforpolice law enforcement. Deepening public security law enforcement standardization construction is the basic path to promote positive interaction between law enforcement and new media,and to ensure the justification,the legitimacy and the effectiveness of law enforcement of public security.Construction of the specialization of law enforcement force,of the fine law enforcement procedures,and of the Supervision of law enforcement information will contribute to the standardization law enforcement of public Security organs.

New Media Age;Standardization of Law Enforcement;law enforcement procedures

D631.1

：A

：2095-2384（2016）03-0071-05

（责任编辑 储 欢）

2016-07-25

裘有度（1983-），男，江西南昌人，四川司法警官职业学院法学系讲师，法学硕士。