广州商事登记制度的改革与深化*

张　微

(吉林大学，吉林长春130012)



广州商事登记制度的改革与深化*

张微

(吉林大学，吉林长春130012)

广州市是全国首个实施商事登记制度改革的国家中心城市，改革的内容主要涉及注册资本改革等七大项。此次改革对于释放市场活力、强化简政放权、建立信息共享机制、拓宽政府服务渠道和扩大公众参与监督等成效明显，但还存在诸如监管的长效机制尚未建立等问题。针对改革实施中存在的问题，建议有关部门转变监管理念、采取建立联合惩戒机制、促进商事登记数据的共享与应用等措施。

商事登记；改革；问题；建议

根据《国务院关于同意广东省“十二五”时期深化行政审批制度改革先行先试的批复》(国函〔2012〕177号)精神，广州市政府于2013年7月2日印发了《广州市商事登记制度改革方案》，明确采取“先抓试点、分步实施、加紧立法、配套推进”的方式，在广州经济技术开发区(含广州高新技术产业开发区、广州保税区、广州出口加工区)、广州南沙新区、广州增城经济技术开发区、中新广州知识城、广州国际生物岛、天河区天河中央商务区(珠江新城区域)开展改革试点工作，在试点基础上总结经验和做法，在全市全面组织实施。2013 年 8 月 23 日广州市工商局发布《关于启动商事登记制度改革试点的通告》，明确广州市于 2013 年 9 月 1 日起启动改革试点工作。2014年1月1日起广州市在全市范围实施改革，是全国首个实施这项改革的国家中心城市。

1　广州商事登记制度改革的内容及成效

广州市从2012年4月开始筹备商事制度改革工作，成立了由48个单位组成的广州市商事登记制度改革工作联席会议，制定了《广州市商事登记制度改革方案》、《广州市商事登记暂行办法》等一系列改革框架性文件，明确了改革内容、具体步骤、配套措施、部门职责等。

1.1改革的主要内容

根据《广州市商事登记制度改革方案》，广州市的商事登记制度改革主要包含七大项改革措施：一是实行工商登记注册与经营项目审批相分离的登记制度；二是实行注册资本认缴制度，企业申领营业执照时，允许“零首付”，待资金到位后，再向工商部门申报实缴资本情况，提交验资报告；三是实行住所登记与经营场所申报制度，允许“一址多照、一照多址”；四是取消企业年度检验和个体工商户验照制度，实行商事主体年度报告制度；五是建立经营异常名录制度，将连续两年不按时提交年度报告、不在核准经营场所从事经营活动的商事主体，载入经营异常名录并向社会公示；六是建立商事登记管理信息平台和商事主体信息公示平台；七是全面推行网上登记服务，实现网上申报、网上受理、网上审批、网上发照、网上查档、网上年检等电子化登记管理模式。

另外，自2015年9月1日起，全面实施营业执照、组织机构代码证、税务登记证“三证合一、一照一码”登记模式，申请人只需到工商部门填写“一份表格”、向“一个窗口”提交“一套资料”即可办理，且无需缴纳任何费用，办理时间由改革前20个工作日缩短至3个工作日[1]。自2016年5月1日起，全面实施工商登记“全城通办”，申请人可以不受经营场所所在行政区划的限制，到广州任何一个企业注册登记大厅，办理内资有限责任公司和分公司的注册登记业务。同步上线智能预约系统，实时显示全市各个工商登记大厅的预约情况，实现按时段预约、智能分流[2]。

1.2改革的成效

一是释放了市场潜力。全面实施改革以来，广州市新增商事主体数量呈现“井喷式”增长，成效明显。2014年，全市新增登记市场主体18.65万户，同比增长28%。2015年，全市商事主体规模在2014年全面改革的基础上仍保持高度增长，全年新增登记市场主体20.72万户，同比增长11.4%，其中企业11万户，增长25.57%，平均每天新登记企业441户[3]。截至2016年6月3日，全市共有各类商事主体140.3万户，注册资本总额31372亿元人民币，同比分别增长18%和24.7%[4]。

二是强化了“简政放权”。“先照后证”的实施，全面清理了工商登记前置审批事项，除从事金融等12种行业保留“先证后照”外，从事其他115项许可审批经营活动的，一律改为“先照后证”，前置审批事项精简比例达90%。形成了对政府后续审批许可的倒逼机制，推动了行政许可的数量压减和效能提升。实行注册资本认缴制度，允许“零首付”设立公司；实行企业注册登记预约办理制度，提升了窗口服务能力；将商事登记办结时限缩短为3个工作日，大大提高了行政效能。

三是建立了信息共享机制。目前，广州市建立了全市统一的商事主体信息管理平台，该平台的数据交互范围已扩展至市、区两级348个许可审批部门[5]。工商部门核发营业执照后，管理平台智能判断、自动将注册登记信息推送给相关许可审批部门；许可审批部门作出行政许可之后，许可审批信息自动上传至管理平台。同时，监察部门的电子效能监察系统自动嵌入管理平台，对平台运行情况、部门履职情况等各个环节进行实时效能监察。在全国率先实现了商事主体登记备案、许可审批、行政处罚、效能监察等信息的共享与公示。

四是拓宽了政府服务渠道。为了进一步方便申请人，广州市上线了“广州工商”微信公众服务号和“广州商易登”APP应用软件，申请人可以通过手机、平板电脑等移动终端，实时在线办理名称核准、开业、年度报告等商事登记业务；为了方便申请人快速准确地自主选择经营范围，广州市在拆分《国民经济行业分类》的基础上，研发了“具体经营项目生成器”。同时，工商系统可以根据生成器的选项，自动判断经营范围中的许可审批事项，由登记系统通过管理平台将商事主体的信息自动推送给对应的许可审批部门；另外，广州市还探索设立了电子营业执照， 2015年2月在南沙区开展了电子营业执照系统试运行，截至2015年12月底，全年发出公示版电子营业执照近5000个[6]。

五是扩大了公众参与监督。对于企业的监督方面，在全国首创了营业执照二维码标识，公众可以通过手机扫描营业执照或公示平台上的二维码，轻松获取商事主体注册登记、许可审批、年度报告、行政处罚等信用信息；对于登记部门的监督方面，广州市上线了广州工商“百事通”网上查询和答疑系统。通过整合和优化数据资源，以清单查询和罗列的方式公布工商部门“权责清单”，接受社会监督。

2　广州商事登记制度改革存在的问题

调研发现，广州的商事登记制度改革整体上积极创新、效果明显，但在实施的过程中，思想观念、监管机制等方面仍存在一些不足与问题，主要体现在以下方面：

2.1后续监管出现“真空”

广州商事登记制度改革的初衷在于“健全市场监管体制，促进经济发展”，改革的内容也是紧紧围绕放宽市场主体的准入门槛、强化政府“简政放权”的目标。目前，改革已经逐步实现了“宽进”，但是对于后续如何监管的问题却未解决。调研发现，“先照后证”实施之后，工商部门只需要对保留的12项强制审批事项严格把关，其他的只需要提交材料齐全就在3个工作日内发放营业执照，工商部门无权审查申请人是否符合条件取得许可审批，申请人的经营范围也只是商事主体的备案事项。有些需要后置审批的企业在领取营业执照之后，没有取得许可证就开业，出现了“有照无证”的监管难题。商事登记改革方案虽然明确了“谁许可、谁监管、谁主管、谁监管”原则，但有些部门仍停留在“以发证代替监管”的传统管理模式上，没有制定后续监管措施，没有落实后续监管责任，相互推诿的情况时有发生。另一方面，一些部门片面认为商事登记改革是工商部门的事情，参与不够主动、配合不够积极。

2.2现有监管机制有缺陷

已经实施的“双随机”抽查机制存在较大缺陷，远未能形成监管的长效机制。所谓“双随机”是指随机抽取检查对象、随机选派执法检查，建立市场主体名录库和执法检查人员名录库，通过摇号等方式，从市场主体名录库中随机抽取检查对象，从执法检查人员名录库中随机选派执法检查人员。2015年全市共随机抽查了商事主体34216户(企业20610户、个体工商户13537户、民专业合作社69户)，合计只占总数的2.56%，其中抽查企业约占全市企业总数4%，抽查率均较低。在抽检的商事主体中，列入经营异常名录的占46.19%。而2015年全市被载入经营异常名录的企业57933户、农民专业合作社115户，被标识为经营异常状态的个体工商户26.27万户，合计占各类商事主体总数(133.49万户)的24.03%[7]，此比例明显比抽查的经营异常比例低很多，也就是说，由于抽检率低，覆盖面不够，大量应该列入经营异常名录的主体被遗漏了，监管有明显不足。

2.3有的改革措施不一致

在近几年的改革中，由于广州市的改革与全省、乃至全国范围内的改革不断地叠加进行，改革过程中不断进行的小规模、“打补丁式”的调整和完善，导致不同部门之间、不同层级的政府之间的改革细则不一致，甚至相互冲突，使得基层工作人员在执行过程中要逐一请示，一定程度上影响了改革的深入推进。比如，根据国家工商总局《“三证合一”登记制度改革信息化技术方案》规定所采集的数据项与国家税务总局下发表格所需采集的数据项不一致。税务登记系统所需要采集的数据项，除了国家工商总局《方案》中规定的30项之外，还需要另行采集《税务登记事项表》信息共65个数据项，降低了“一照一码”登记的效率。

2.4登记机构人员和设备保障不足

商事登记制度改革之后，登记业务总量不断攀升。2013年全市工商登记业务总量为330919宗，2014年激增至526017宗，2015年达到582565宗[8]。另一方面，工商行政管理体制改革却导致全市工商队伍人员数量锐减三分之一。业务量的激增与人力资源不足之间的矛盾日益突出。设备保障方面，目前支撑改革的信息化软硬件保障相对落后，服务器老旧、系统响应慢、崩溃及出错时有发生，成为深化改革的瓶颈。调研中，有的部门反映广州市商事登记管理信息平台在运行中，较常出现迟延推送，或者推送信息不全导致审批部门无法进行网上审批的现象。而且该平台的功能仅限于显示商事主体是否办理了行政许可审批，并没有专门设计用于各部门在接收商事主体信息后进行跟踪监管的功能，从而导致系统无法跟踪督办各相关职能部门商改工作落实情况。

2.5“办证难”依然存在

目前的改革虽然大幅度精简了前置审批的事项，但是后置的115项行政审批事项依然存在，企业仍需要取得经营许可之后方可合法经营。而经营许可证的办理方式与程序与改革前相比并未简化，改革后年新增登记的20多万户市场主体，其相关许可审批给各部门带来更大的压力，办证难的问题依然没有得到解决甚至更难办、耗费时间更长。由此产生三种可能的后果；一是企业办理证照后可能很长时间难道拿到相关的经营许可证而迟迟无法开展合法经营，有“照”也没有太大实际作用，如同废纸。二是可能导致一些企业在取得营业执照后在申办经营许可证而未获证的情况下凭借侥幸心理先行营业；三是一些守法观念淡薄的企业可能拖延办证甚至不办证而冒险违法经营。后两种情形即出现所谓“有照无证”的监管难题。既触犯了法规，也造成了不平等竞争，扰乱市场。在当前因监管难导致违法经营不能得到及时制止、查处的情况下，无许可证而违法经营的情况有可能进一步蔓延。

3　深化广州商事登记制度改革的建议

针对改革实施中存在的问题，为进一步深化广州商事登记制度改革，建议采取以下措施：

3.1明确职责分工，转变监管理念

广州市商事登记制度改革的意义不仅在于简化登记手续、促进民间创业创新，同时也有利于厘清政府和市场的关系，减少管理部门对市场主体的不必要干预,倒逼政府加快职能转变。但是，有关部门尤其是监管部门对于改革的意义认识不全面，有关工作人员的思想观念并没有转变。监管部门应该加快转变思想观念，认清改革的必然趋势。摆脱原有管理模式和思维定势的束缚，将工作重心从原来的事前监管向事中事后监管转移。按照“政府主导、工商牵头、多方参与、协同共治”的监管模式，在厘清各部门后续监管职责的基础上，制定与改革相配套的后续监管办法，形成有力的后续监管链条。监管部门应侧重制定标准规则和强化监管，建立合理的指标评估体系与协商沟通机制，以加强风险防范、监控和应对能力。

3.2逐步提高随机抽查率，建立联合惩戒机制

为加强对商事主体的事后监管，建议在数据分析和综合研判的基础上，确定重点行业、重点领域、重点地区，逐步提高随机抽查率。争取企业的随机抽查率达到10%～15%以上、个体工商户的随机抽查率达到6%～10%以上，扩大抽检的覆盖面。同时，整合惩戒机制，从注册登记、商标、专利等各方面对载入经营异常名录的企业进行限制，进而推动全市建立职能部门、有关单位间的联动响应和信用约束机制，对被载入经营异常名录或者严重违法名单的企业依法予以限制或者禁入，真正实现“一处违法，处处受限”。

3.3促进商事登记数据的共享与应用

广州市的商事主体信息公示平台使得企业信用不再分散记录在相关部门名下，而是统一记录在该平台的企业名下，确实方便对社会公众、政府部门开放共享。但这些信息仅限于在商事登记信息化平台下的共享共用，目前还不能自动推送或共享到各职能部门如税务等的信息管理平台中。该平台的信息仍是原始的商事登记信息，没有对这些商事登记的大数据进行分析、加工。建议进一步促进通过商事登记收集到的信息在更大范围内共享，将采集到的数据与税务等职能部门的信息管理平台实现互相推送与共享，用于后续的各级各类管理中。除公示原始的商事登记信息外，充分利用广州超算中心和社会技术力量，增加大数据分析功能，深度挖掘商事登记大数据价值，定期向社会发布分类的商事发展分析报告，引导市场健康有序发展。

3.4进一步推进注册登记便利化

尽管广州市商事登记改革已经采取了很多便民措施，但是对比深圳等地，仍然有改进的空间。比如，深圳自2015年7月已经实现了“多证合一”，商事主体迅速翻番，创业密度居全国前列[9]。广州市应进一步深化“三证合一、一照一码”改革，探索实行更多证照合一。完善公示版电子营业执照。将发放范围扩展至全市开业的市场主体，并在全国企业信用信息公示系统和广州红盾信息网上同步公示。进一步拓宽电子营业执照应用范围，推动以电子营业执照为支撑的全程电子化登记管理工作，并在首先保证电子营业执照应用于全流程电子化登记、在线填报公示信息等方面的基础上，进一步推动电子营业执照应用于其他政府部门及全社会的通行认可和信息共享领域。

3.5进一步精简许可审批事项

为了使得企业尽快地获取经营许可开展合法经营，应进一步加大力度改革现有的许可审批制度。《行政许可法》第十一条规定：“设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。”、第十三条规定：“本法第十二条所列事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：(一)公民、法人或者其他组织能够自主决定的；(二)市场竞争机制能够有效调节的；(三)行业组织或者中介机构能够自律管理的；(四)行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。”而《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》中强调要转变监管理念，加强事中事后监管。对于依靠审批作事前监管的应根据《行政许可法》和国务院关于简政放权的规定限制在最小的范围内。建议进一步精简许可审批事项、简化审批申请材料、减少审批环节、加快审批流程。

[1] 广州工商行政管理局.广州市工商行政管理局2015年行政许可实施和监督管理情况评价公告[EB/OL].(2016-3-31)[ 2016-6-17]http://www.gzaic.gov. cn/zwgk/gkml/qt/tzgg/201603/t20160331_669805.htm.

[2] 朱伟良. 广州内资公司注册登记“全城通办”[N].南方日报,2016-5-4.

[3] 唐珩.广州商事登记制度改革实施一年 登记总量大增175.50%[N].羊城晚报,2015-1-8.

[4] 广州市工商行政管理局.广州市推进商事制度改革情况[Z].2016-6-13.

[5] 广州工商行政管理局.广州市工商行政管理局2015年行政许可实施和监督管理情况评价公告[EB/OL]. ( 2016-3-31)[ 2016-6-17]http://www.gzaic.gov. cn/zwgk/gkml/qt/tzgg/201603/t20160331_669805.htm.[6] 广州市工商行政管理局. 广州市推进商事制度改革情况[Z].2016-6-13.

[7] 广州工商行政管理局.广州市工商行政管理局2015年行政许可实施和监督管理情况评价公告[EB/OL].(2016-3-31)[2016-6-17]http://www.gzaic. gov.cn/zwgk/gkml/qt/tzgg/201603/t20160331_669805.htm.

[8] 广州工商行政管理局.广州市工商行政管理局2015年行政许可实施和监督管理情况评价公告[EB/OL]. (2016-3-31)[2016-6-17]http://www.gzaic.gov. cn/zwgk/gkml/qt/tzgg/201603/t20160331_669805.htm.

[9] 米燕，刘雪，蓝辉龙. 广东商事登记制度改革激发创业激情 深圳创业密度全国居首[N].南方都市报，2015-11-25.

The Reform and Deepening of the Commercial Registration System in Guangzhou

ZHANG Wei

(Jilin University ,Changchun130012,China)

Guangzhou is the first implementation of the reform of commercial registration system of the national center of the city, the main contents involves seven main items.The effect of the reform is obvious, such as the releasing market vitality, strengthening the streamlining administration and delegating power establishing information sharing mechanism, broadening service channels and expanding public participation in government supervision. But there are still some problems, such as long term mechanism of supervision has not been established. In order to solve the problems, the paper suggests: the relevant departments change the supervision misconception, establishing of a joint disciplinary mechanism , promoting sharing and application of commercial registration data, and so on.

commercial registration; reform; problem; suggestion

2016-08-08

广州市委党校校级委托课题“广州政法前沿问题对策研究”(D516003)

张微(1983—)，女，博士，副教授。

F426.9

A

1672-1950(2016)03-0064-05