区域协同背景下的宁淮一体化发展路径研究

史纪锁 黄永东 刘明 李琪琳

区域协同背景下的宁淮一体化发展路径研究

史纪锁 黄永东 刘明 李琪琳

随着我国城市化进程的速度不断加快，不同城市间的相互作用不断加强，在产业、科技、文化等方面的合作不断地增加，呈现出不同城市间合作、协同、一体发展的趋势。[1]然而，目前对城市协同发展的路径研究相对较少，相关案例也不多见。本文以南京、淮安为例，介绍了城市一体化发展规划中基础设施、经济产业、科技创新、文化建设、公共服务、生态环境六方面的协同发展路径。本文的思路可以为今后相关规划的制定厘清思路，提供借鉴。

区域协同；一体化发展；路径研究

一体化发展是把区域中相互独立的主权实体，突破行政边界[2]，通过某种方式逐步在同一体系下包容彼此，相互合作。是优化资源配置，减少合作区域的发展壁垒，降低合作门槛，达到区域资源和生态要素的有机结合，实现基础设施[4]、产业科技[3]、文化建设[5]、公共服务[6]、生态环境[7]等经济社会各方面的高度融合发展，从而提升区域竞争力。

在经济全球化、知识与科技创新作用日益重要的背景下,区域经济一体化已经成为经济发展的主要形式和必然选择。[7]根据国际经验，完成城市间的一体化发展一般需要30年以上时间，分合作发展阶段（初期）、协同发展阶段（中期）和一体化发展阶段（成熟期）三个阶段。南京、淮安是南京都市圈和长江三角洲区域一体化发展中的两个重要节点城市，地缘相近，人文相近，在各个行业都有着密切的来往，有着一定的一体化合作基础，如何提高两地各行业协同协作的水平，尽早实现一体化发展是两地政府亟待解决的问题。

一、南京淮安协同发展现状

1.发展基础

2015年，南京、淮安两地行政区划总面积16669平方公里，人口1384万人，地区生产总值12465.86亿元，在全省和南京都市圈经济社会发展格局中均占有重要地位。两地交通便捷，现有G205与G25两条高速公路南北向连接两市，中心城区距离约150公里，行程约两小时。

自2001起，两市开展全方位的挂钩合作，至2015年，累计合作共建园区5个，签订产业转移项目1620个，完成固定资产引资额663.15亿元，互派干部挂职交流259人，南京派驻医疗卫生专家队伍进驻淮安县（区）农村医疗卫生机构22批次，培训淮安教师6900余人次，合作建研发机构19所，签约科技合作项目147个，合作共建优质稻米基地460万亩（次），南京在社会事业方面累计援助淮安项目资金2.4亿元。

2.面临机遇与挑战

南京和淮安是“一带一路”、长江经济带和淮河生态经济带的重要节点区域，根据江苏省委省政府区域协调发展战略部署，南京需加快与镇江、扬州一体化发展，辐射带动淮安等城市发展。《江苏省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中也明确指出，要“支持淮安参与宁镇扬同城化建设”。此外随着毗邻淮安的南京江北新区上升为国家层面新区，以及“十三五”期间宁淮城际铁路项目的落地，两地合作迎来重大机遇，已具备区域一体化的时空基础和发展条件，需要从挂钩帮扶实现到协同合作共赢质的飞跃。然而现阶段，由于两地缺乏有利的政策指引，合作深入进行缺乏有力的切入点。

二、南京淮安协同发展路径

为提升两市区域协同发展能力，提升两市综合竞争力，两市政府为紧抓“十三五”期间的重大机遇，以遵循协同理论为基础[8]，以发展创新为动力，以提升合作质量和效益为核心，以推进产业协调发展为导向，以提高两市人民生活水平为愿景，组织编制《宁淮一体化发展规划》，旨在更好地发挥政府推进作用和市场放大作用，形成宁淮协同发展机制与策略，实现两市基础设施、产业发展、科技创新、文化建设、公共服务、生态文明六方面的一体化发展。

1.基础设施一体化发展路径

充分发挥交通先行的引导作用，坚持适度超前、协调发展的原则，推进交通和信息基础设施共建共享，构建适应一体化发展要求的基础设施支撑体系。

（1）加快发展轨道交通。围绕宁淮轨道交通圈1小时通达的发展目标，通过推进轨道交通线路及枢纽建设、完善铁路集疏运系统、大力发展多式联运等措施，构建衔接紧密、沟通顺畅的宁淮间高等级轨道交通网，近期加快推进宁淮城际铁路建设，“十三五”期间谋划建设宁淮货运铁路通道。

（2）优化发展公路交通。围绕宁淮间任意县公路交通实现3小时通达，主城区实现2小时通达的目标，通过推进宁淮间干线公路提档加密、强化交通运输管理与服务一体化等措施进一步优化完善宁淮间高等级公路网。

（3）积极发展水运交通。充分发挥水运成本低、绿色环保的优势，通过优化宁淮港口功能分工，提高港口作业能力，加强港口合作等措施，构建分工合理、衔接紧密的高等级航道网。

（4）合作发展航空交通。明确宁淮机场功能定位、优化整合航空资源，形成以南京禄口机场为核心、淮安涟水机场为辅助、通用机场为补充，功能清晰、分工明确、运行高效的区域航空体系。

（5）全力推动“数字宁淮”发展战略。统筹信息基础设施建设，深化电子商务、电子政务应用与信息资源整合，促进网络资源共享，加强信息安全保障体系和网络信任体系建设与管理，打造“智慧宁淮”。

2.经济产业一体化发展路径

发挥市场主导和政府引导作用，按照“链式整合、集群支撑、协同发展”的思路，坚持协调发展、联动发展和高端发展战略，以创新为动力，以共建园区为载体，深化供给侧改革，促进产业整合和优势互补。

（1）协同发展先进制造业。通过建立跨市产业链和战略联盟，打造基于价值链上的产业链条和企业分工协作网络，释放宁淮一体化发展的协同效应，提升区域的产业竞争力。规划期内，两地重点在新一代信息技术产业、装备制造业、汽车产业、钢铁产业以及新材料产业五个方面充分整合资源，优化分工与协作。

（2）融合发展现代服务业。充分发挥南京中国现代服务业名城作用，加快发展高端服务业，全面发挥金融、物流等生产性服务业对周边城市的带动作用，共同推动两市旅游、健康养生养老、商贸流通等生活性服务业的高端化发展，推动房地产、居民服务等传统服务业的精细化、品质化发展，共同发展总部经济，提升服务型经济发展水平。

（3）共同发展现代农业。发挥两地特色资源优势，推进农业科技进步与创新，加快品牌建设，统筹推进农业现代化进程，提升区域农产品质量，培育农业新型业态，合作共建优质农产品基地。

（4）大力发展共建园区。创新园区共建模式，建立利益共享机制，加强共建园区产业引导，在市级层面统一整合资源，有序集聚转移关联产业，做大做强产业链。加大两市投入力度，加强南京科研机构、金融机构支持力度，形成产业转移和转型升级合力，将共建园区建设成为特色园区、精品园区，提升在全省共建园区中的位次。

3.科技创新一体化发展路径

聚集整合两地创新要素，强化南京科技创新中心功能，释放淮安创新合作的“基地”“腹地”潜力，充分发挥科学技术在宁淮一体化发展中的支撑和引领作用，推进区域创新成果产业化和竞争力提升。

（1）促进科技资源共享。全面推进科教资源联网共享，促进两地高校、数字图书馆、科技数据库等公共科技信息资源联网共享；依托宁淮高校、科研院所优势学科，联合两地重点企业，共同建设一批与主导产业紧密结合的重点实验室或研发中心；依托南京高校在淮研究机构的技术优势，不断扩大对淮安科技服务的广度和深度。

（2）提高科技创新能力。鼓励区域内企业进行科技创新与技术吸收，协同提供企业研发配套公共服务；针对宁淮特色产业，整合两地乃至全省、更广领域的高校、科研院所和企业资源，进行关键技术、共性技术攻关。

（3）提升科技服务能级。加强科技人才中介机构培育，建立两地国际化人才市场；促进科技交流合作，加快创建宁淮企业联盟、研究会、商会等合作组织，增强企业间科技创新网络联系；壮大技术服务市场，扩大“南京联合产权（科技）交易所”和“国家专利技术（南京）展示交易中心”服务范围；加大金融对科技创新的支持，鼓励银行提升对科技企业的信贷力度，实施两地合作重大科技成果项目落地转化激励计划。

4.文化建设一体化发展路径

以深厚的历史文化底蕴和包容开放的地域文化特色为纽带，整合同源文化资源，满足人民群众日益增长的精神文化需求，为区域和谐发展提供新动力，构筑“江淮文化”认同新格局。

（1）共同打造“江淮文化”共建文化机构与联盟。两市合作成立文化智库、文化咨询机构，为两地文化发展出谋划策；共同建设特色主题文化，深入挖掘光辉灿烂的传统文化，以明文化、和平文化、四大名著、水文化为主题，共同打造兼收并蓄、南北交融的“江淮文化”地域文化标杆。

（2）同城发展文化事业。推动实现各类优质文化信息资源、公共图书馆文献资源、文物景点资源共建共享；加强文化交流合作，共建文化人才培训系统，推动各类人才共同培养与资源共享；推进文化遗产传承保护合作，鼓励南京博物总馆、南京大学、南京云锦研究所等单位专家指导淮安文化遗产发掘、保护与利用工作；实施“双城”演出计划，定期组织两市优秀演出团体异地演出。

（3）一体发展文化产业。发挥南京文化产业的人才、资本和龙头企业优势，结合淮安的文化资源优势，推动文化产业链、产业基地合作，推进文化机构和文艺精品的协作，促进文化产业一体化发展。

5.公共服务一体化发展路径

坚持经济发展与惠泽民生相统一，优化公共服务体系，创新公共服务供给方式，建立合作共享机制，推进教育、医疗卫生、体育、就业与社会保障、公共事务管理协同发展，保障居民幸福生活，创立全国高水平、高品质的公共服务共享示范区。

（1）优质均衡发展教育事业。进一步巩固宁淮基础教育合作机制，推动基础教育资源统筹共享，统筹发展职业教育，充分激发高校活力，推进教育信息共享，大幅提升教育水平。到2020年，基础教育教科研互通，职业教育实现资源全面共享，高等教育实现普惠共享。

（2）共建共享医疗卫生服务。建立医疗卫生发展协调机制，通过医疗卫生机构合作共建、强化对口全面扶持、医疗信息共享等方式，扩大优质医疗资源总量，更好地解决两市人民群众看病难问题。

（3）合作发展双城体育事业。整合体育场馆和人才资源，优化资源配置，全面提升体育发展整体水平，形成体育事业合作互动、共同发展的新格局。

（4）统筹就业服务与社会保障。深化就业服务合作，加强社会保障合作，逐步缩小筹资标准与保障水平差距，共同构筑全民参保、政策趋同、流转顺畅的和谐都市区。

（5）协同共管社会公共事务。深化公共事务管理合作，整合两市社会管理资源；推动公共事务信息共享与跨界联动，共建平安都市区。

6.生态环境一体化保护路径

落实南京都市圈规划中生态安全格局建设的要求，共同构筑生态安全底线；设立区域环境监测网络，形成污染协同监管机制，推进环境协同治理；共同构建绿色产业循环体系[7]，树立绿色生产和绿色消费意识。

（1）生态红线共筑。牢固树立生态红线的观念，按照江苏省生态红线区域的划定要求，严禁在红线范围内进行掠夺式的开发与破坏式的发展行为；补充临界地区生态红线勘定，完善对跨市生态红线区域的衔接；制定生态红线区域监管政策，加强对生态红线区域的监管力度。

（2）环境污染共治。加强两地政府环境治理过程中管理与监督职能的衔接整合；加强污染联合防治力度，开展污染气体、水体、固体以及土壤的协同治理工作；建立两市环境污染治理信息公开、共建和共享机制。

（3）绿色低碳共营。进一步深化节能减排，推动产业绿色转型升级，充分发挥淮安国家级绿色低碳试点城市示范带动作用；支持宁淮合作共建、挂钩园区企业参与江苏省项目节能量交易的试点工作。

（4）倡导绿色消费理念。进一步加强生态文明宣传教育，鼓励绿色低碳生活方式和行为。

7.政策保障

为了保障宁淮一体化规划有序实施，还应做好以下几点:（1）加强组织领导,构建宁镇扬淮或宁淮一体化联席会议制度，加强市政府及各部门的沟通与合作；（2）创新体制机制，建立共建共享机制，加快跨区域交通基础设施、公共服务等共建共享，支持先行区试点，推动淮安市金湖、盱眙、洪泽先行先试融入江北新区发展；（3）强化要素保障，确保一体化发展过程中的人力资源、资金、科教、信息技术等资源落实到位；（4）推进开放合作，主动落实国家重大战略，加强与省际、港澳台地区的合作；（5）加强政策支持，围绕宁淮一体化发展的目标和需求，从共建园区、投融资、创新、人才、土地、税收等方面完善一体化发展的政策措施；（6）全面深化改革，进一步清理和减少行政审批事项，开辟宁淮一体化建设重大项目“绿色通道”，着力构建市场共同体；（7）凝聚社会力量，培育壮大社会组织加快宁淮一体化社会组织服务中心、服务平台和志愿服务培训中心建设，鼓励社会各方参与治理；（8）强化项目支撑，以基础设施、产业科技、文化建设、公共服务、生态环境6个方面的重大项目为抓手，推动宁淮一体化规划实施。

三、总结

区域内不同城市由竞争到协同发展需要较长的时间，对其规划与政策引导需要具有较高的先导性、前瞻性，南京淮安一体化发展规划明确了区域协同主要目标，整体谋划了协调发展路径，积极探索了一体化发展机制，从基础设施、产业发展、科技创新、文化建设、公共服务、生态文明6个方面全面阐述一体化的内涵和任务，从系统和全局的高度来绘制一张区域协调发展“蓝图”，规划的相关内容可以为我国今后城镇化过程中区域协同发展政策制定提供借鉴。

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[2]王明安,沈其新.基于区域经济一体化的府际政治协同研究[J].理论月刊,2013(12):133-136.

[3]郭炜煜.协同发展背景下的京津冀城市体系建设探讨[J].中国行政管理,2016(7)：157-159.

[4]林森.辽宁沿海经济带与腹地互动协同发展的路径分析——基于区域经济一体化的视角[J].财经问题研究,2009(10):119-123.

[5]申军波.区域一体化背景下的旅游文化变迁研究[D].上海：上海师范大学,2015.

[6]汪稳.区域经济一体化背景下的长三角教育公共服务均等化研究[D].上海：上海财经大学,2010.

[7]刘炜,陈景新,薛楠,等.区域一体化背景下京津冀循环经济协同发展研究[J].中国农业资源与区划,2015(2):78-83.

[8]李辉.区域一体化中地方政府间合作的预期与挑战——以协同理论为分析框架[J].社会科学辑刊,2014(1):107-110.

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（作者单位：淮安市发展和改革委员会）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.23.035