宁镇扬同城化发展中的政府间合作研究

黄博

宁镇扬同城化发展中的政府间合作研究

黄博

政府间合作是推动宁镇扬同城化发展的关键性力量，一方面，有利于经济社会的更好发展，另一方面，有利于整体性治理愿景的实现。地方政府间竞争、有效合作体系的缺乏等因素使三地政府间合作存在一定阻力。当前政府间合作可以从改革政绩考核标准、建立健全合作组织体系等方面加以推进。

宁镇扬；同城化发展；政府间合作；路径选择

宁镇扬同城化即南京、镇江、扬州三市通过相应的制度安排和协同合作，大力破除城市间要素流动障碍，逐步实现产业、公共服务、居民生活等全面深度融合发展的过程，旨在优化资源配置、完善城市功能、提升区域竞争力。推进宁镇扬同城化是贯彻落实《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》和江苏省《宁镇扬同城化发展规划》，全面提升宁镇扬整体发展水平，促进区域发展的重大举措。政府间合作是推动宁镇扬同城化发展的关键性力量，系统探讨宁镇扬同城化发展中的政府间合作问题具有十分重要的实践价值。

一、宁镇扬同城化发展中政府间合作的必要性

一方面，有利于经济社会的更好发展。基于政府在经济社会发展中的重要地位，宁镇扬同城化中多方共赢发展的实质是三地政府互相协作的结果。虽然各地方政府有着相对独立的自身利益，但在同城化的新形势下地方政府在许多方面成为利益共同体，地方政府必须打破现有制度障碍，通过创新政府治理方式，在政府之间进行充分的合作以获得更大的收益。政府间有效的合作，在诸如区域产业结构调整、基础设施建设等方面对相关利益主体积极引导角色的扮演，有利于要素、资源的合理流动，有利于资源的优化配置，有利于区域共同利益最大化的实现。

另一方面，有利于整体性治理愿景的实现。同城化进程中，原有不同的城市组合在一起将导致大都市圈区域内公共治理碎片化，而整体性治理可以克服。整体性治理通过正式的组织管理关系和各种伙伴关系、网络化结构等方式，实现对资源有效利用，对公共问题的协商解决和对公共服务的综合供给。整体性治理的核心主要通过治理达到四个目的：排除相互拆台与腐蚀的政策环境；更好地使用稀缺资源；通过某一特定政策领域的利益相关者聚合在一起合作产生协同效应；向公众提供无缝隙的而不是碎片化的公共服务。[1]无论是对公共问题的协商还是对利益相关者的协同都离不开政府间合作，所以政府间能否进行良好合作对整体性治理愿景的实现与否产生重要影响。

二、宁镇扬同城化发展中政府间合作的阻力分析

近年来南京、镇江、扬州三地政府间合作取得了较大成绩，但同城化发展这一新形势对的合作提出了更高的要求。分析目前三地政府间合作的阻力很有必要。

1.地方政府间竞争的存在

南京、镇江、扬州三地政府的发展理念以及自身定位，对同城化进程中的政府间合作及其效果具有十分重要的影响。在行政区治理的惯性下，比较容易形成地方本位主义，作为集经济利益主体和行政管理主体于一身的地方政府会陷入为了自身利益最大化而恶性竞争的“囚徒困境”，无法正确科学地认识自身在同城化进程中所应承担的角色和所应起到的作用。当本地区与外围行政区利益发生冲突时，地方政府会不自觉地参与其中，并运用自身的行政权力干预市场经济，以行政区划为界限画地为牢，实行经济封锁和地方保护，进而阻碍资源流动。[2]出于这一强烈动机，地方政府必然会想方设法加速本地区发展，而对自身所处区域的共同利益有所忽视。在没有有效约束与协调机制存在的情况下，各地政府都同时拥有可利用行政权力来为本地谋利的机会，如果放弃使用这种权力，往往会将自身置于相对被动。虽然政府间有效的合作会产生多赢效果，参与者均能从中获益，但有时却不能明显突出单方政绩。而有时候地方领导却更希望通过突出自身的政绩以得到上级政府的认可，所以对于政绩的盲目追求往往会导致对于合作的忽略甚至有意识的不合作。在竞争观念胜于合作观念，局部利益优于全局利益的情形下，政府间合作不可避免地陷入困境。

2.有效合作组织体系的缺乏

目前宁镇扬三地政府的合作往往是通过一些会议达成共识，或者签订具体的合作协议达到区域间政府合作的目的，但这些共识和协议一般不具备法律效力，稳定性不高。另外缺乏相对固定和正式的谈判机制，在一些实质性的利益问题上一旦发生较大分歧，往往很难达成共识。而且三地政府的合作主要依靠行政力量来推动，达成的共识或形成的协议往往体现了地方政府主要领导的意愿，在此情形下，政府间合作的效果主要由政府领导的权威来维系，如果主要领导调离或换届，合作的既定目的能否如愿实现也是一个未知数。尽管政府间合作的共识或协议已经建立，但由于缺乏跨区域的行政权威，即使达成协议，实施也难以保证，另外缺乏统一的、长远的合作战略设计，重复建设和资源浪费现象严重，没有一定的组织和资金支持，缺乏权威性。因此，高效且有权威的政府间合作组织体系亟待建立。

3.有效利益协调机制的缺乏

南京、镇江、扬州三地发展水平不均衡，各地的发展优势不同，客观上促成了三地政府间合作的必要性。但是，各地不可能都获得同等收益，为实现区域整体利益最大化，一些地方政府可能必须让渡自己的某些利益，导致地区利益从劣势方向优势方流动。相对落后地区在合作中可能提出较多援助和补偿的要求，这意味着相对发达的地区可能要承担更多的合作成本，而并不一定能获得令自身满意的收益，由此形成府际合作的动力不足。另外政府间合作过程中会产生谈判成本、合同成本、履行成本等费用。而地方政府往往追求以最少投入获得最大产出，这样在经费分担上就不可避免地存在争议。在政策实施的过程中，地方政府就一些组织和合作项目也需要财政支撑，亦需要相应的成本协调与承担机制。综合而言，三地政府之间是否会选择合作取决于三方利益的博弈结果，现有的利益协调机制仅仅停留在对话协商、领导许诺或没有权威性的协议方面，缺乏跨行政区的约束力。

4.相关法律制度保障的缺乏

目前我国法律只明确规定了各级政府对其所辖区域的事务管理以及上级机关跨辖区的事务管理，并未涉及区域政府间合作问题。这使得区域政府间的合作缺乏法治保障。目前，宁镇扬三方政府间合作大多处于政府政策层面，比如高层论坛、市长峰会等。达成的协议主要靠各方自觉履行，一旦一方失约，另一方毫无办法，没有法律制度支持的政策协议缺乏稳定性和强制性。因此，十分有必要在法律层面上为府际合作机制的建立、地方政府责任分担等问题进行明确和提供保障。

三、宁镇扬同城化发展中政府间合作的路径选择

明晰宁镇扬同城化发展中政府间合作的诸多阻力之后，笔者认为可从以下路径加以推进：

1.改革完善政绩考核标准

地方政府间竞争是把双刃剑，良性竞争可促进地区经济社会发展，恶性竞争则会带来全社会福利损失。要想实现良性竞争，首先要改革地方官员的政绩考核制度。另外要将同城化发展中政府间合作任务的分解指标纳入考评指标体系，对政府部门及其公务员在同城化发展中，比如城市规划建设、生产要素流动、生态环境治理等共同开发方面的行为应给予表彰和奖励，以激励其更加努力做好合作治理工作。还要消除地方政府及其公务员谋求政绩时的不规范行为，对地方保护主义、封锁市场以及污染环境等行为实施惩罚。

2.建立健全政府间合作组织体系

建立宁镇扬同城化政府间合作管理机构。建议省政府主要领导同志任负责人，各城市主要负责人和省直、市直有关部门负责人为成员，负责领导、组织和协调工作。管理机构下设办公室，负责日常的具体组织和协调工作，对同城化中具体的合作项目进行管理，协调各地之间的利益关系，具体落实同城化发展规划，及时反馈发展信息，营造良好的合作氛围。该管理机构要具备组织、协调、实施跨行政区的重大基础设施建设、重大战略资源开发、生产要素流动、生态环境治理等问题的能力，要下设具有管理、协调职能的各种专业委员会。管理机构就同城化发展中的重大战略问题做出的决策对各政府须均具有约束力。另外要鼓励建立各类跨地区的民间组织。以政府间合作来推动同城化发展，并不是指一味以政府的力量去替代市场或者社会，而是试图通过政府间协调一致的共同行动，为市场和社会力量的充分发育提供一个良好的制度平台，从而更好地实现资源的优化配置。三地政府应积极组建跨地区的民间组织，打破阻碍民间组织发展的体制机制障碍，为民间组织发展创造宽松的良好的制度环境，以民间的力量自下而上地推进政府间合作，进而促进同城化更好地发展。

3.建立利益共享与补偿机制

在推进同城化发展进程中，应尽快建立利益共享与补偿机制。即各地政府在平等、互利的前提下，通过规范的制度建设来实现地方与地方之间的利益转移，从而来实现各种利益在地区间的合理分配。一是设立同城化发展补偿基金，补偿同城化进程中的利益受损者，比如补偿那些为保护生态环境做出牺牲的地区和民众。二是明确三地政府在同城化发展中的责任与任务，以减少和杜绝地方政府争夺利益、推诿责任现象的发生，大力降低政府间合作的交易成本。三是提倡相对发达地区对落后地区进行一定的利益让渡。中心城市不宜过分关注较暂时的经济利益或损失，在不损害本地发展的情况下，应让渡出部分利益给其他地区以协同发展，从而实现政府间较好的合作效果。

4.构建政府间合作的法律保障机制

在迈向法治化建设的今天，法律制度的不完善也将成为同城化发展中政府间合作不可逾越的“硬伤”，因此建立和完善相关法律法规势在必行。三地政府应该相互协商，在平等互利的基础上，在省委省政府的领导下，共同制定政府间合作规章，以实现同城化发展中政府间合作的规范化和法制化。

5.强化政府间合作的监督力度

英国著名思想家霍布斯曾说：“约定若是没有刀剑在后支持，只是说说而已。”[3]我国目前很多政府间协议之所以没有得到很好的实施，重要原因在于监督力度不够。因此，应设立专门的同城化发展政府间合作监督机构，其成员由省和三地政府审计部门、纪检部门相关人员以及政策研究人员共同组成。随时监督考察政府间合作进展情况，保障并维系地方府际合作顺畅进行，从而更好地推进同城化发展。

[1]高建华.区域公共管理视域下的整体性治理:跨界治理的一个分析框架[J].中国行政管理，2010(11).

[2]马润凡.吴松霖.区域经济发展中地方政府合作的制约因素及其化解[J].领导科学，2014（16).

[3]霍布斯·利维坦[M].北京:北京出版社，2008: 71．

（作者单位：中共南京市委党校公共管理教研部）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.23.013

本文系中共南京市委党校2016年度调研课题“宁镇扬同城化发展中的政府间合作研究”阶段性成果]