我国城镇拆迁补偿中的利益冲突与化解机制

钱能

我国城镇拆迁补偿中的利益冲突与化解机制

钱能

随着我国城镇化进程加快，拆迁问题日益成为人民关心的话题。拆迁过程中出现了诸多冲突与矛盾，“钉子户”、暴力拆迁、以命抗拆等现象层出不穷。其中很大一部分原因是拆迁双方就拆迁补偿安置协议无法达成一致，各自利益诉求难以协调统一，导致矛盾激化。为促进和谐社会发展，保障社会公共利益，针对该问题的分析与探究显得尤为重要。

城镇拆迁；拆迁补偿；拆迁冲突；公共利益

拆迁作为我国城镇化建设中必不可少的一环，将人民的私人利益与公共利益相挂钩，实施过程中极易产生利益冲突。从社会心理学上来看，每个人、每个集体在不同阶段都会有不同的利益诉求，当得不到及时回应时，便会产生积怨，并在民众之间传播，形成“民怨”。若该问题得不到有效解决，民众对政府公权力的信任度将下降，甚至引发重大群体性事件。只有充分剖析拆迁补偿中的各方利益冲突，寻求出化解机制，才能为我国城镇化建设提供切实保障，促进其健康稳步发展。

一、我国拆迁补偿现状

1.拆迁补偿的性质

对于拆迁补偿的性质，学者间存在不同看法。有学者认为，拆迁人与被拆迁人是平等的民事主体，双方的合法权益都应受法律保护，不存在一方必须服从另一方的情况，国家公权力不应介入其中，因为国家强制力将改变双方的平等性。笔者则认为，拆迁补偿实质上是行政补偿，即国家行政机关及其工作人员在管理国家和社会公共事务过程中，因采取的合法行政行为给公民、法人或其他组织的合法权益造成相应损失，由国家依法予以补偿的制度。

首先，城镇拆迁与公共工程紧密相连，公权力不可能做到置身事外。拆迁主体包括拆迁人与被拆迁人，拆迁人是房屋拆迁主管行政机关及法规授权的组织，即行政主体。行政主体为城镇建设的需要而实施拆迁工程，拥有拆迁权，它是国家公权力的一种，可以管理、命令、强制、处罚被拆迁人。行政主体依法进行拆迁行为，同时拥有了权利与义务，其有权利进行拆迁，同时也无法放弃拆迁，不能随意改变拆迁范围以及拆迁补偿标准。

其次，城镇拆迁是以公共利益为目的，而这正是政府行使公权力的唯一合法基础。我国城镇拆迁大致分为市政建设拆迁和非市政建设拆迁。前者是政府为了城市道路、绿化环境、消防管理等基础设施建设而进行的拆迁，其目的是社会公共的利益，被拆迁人为全局考虑也会适当做出让步。后者大多是房地产开发商的工程，这种拆迁包含了增加盈利、减少成本等对自身利益的考量，但同样必须将公共利益考虑在内，如城市规划、道路建设等。房地产开发商需要与当地房屋拆迁主管部门共同合作行使拆迁权，不能仅凭私人利益主导拆迁行为。

2.拆迁补偿存在的问题

根据我国现行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）以及拆迁实践来看，拆迁补偿存在着以下问题：

(1)拆迁补偿范围过小。《条例》中规定：作出房屋征收决定的市、县级政府对被征收人给予的补偿包括：被征收房屋价值的补偿；因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。该补偿范围并不能真正保障被拆迁人的合法权益，其忽视了公民可能受损的其他利益，如公民的购房款包含了房屋所占土地的国有土地使用权出让金，然而拆迁补偿范围中却并不包括这一项；被拆迁人可能由原本交通便利、周边服务设施相对完善的区域被安置到交通不便的地方，期间损失的来往交通费用、社交不便等均无法得到补偿；公民购房不仅是为了满足居住与生活的需求，还将其作为一种可升值资产，然而拆迁补偿以当时市价为标准，没有将此考虑在内。

（2）拆迁补偿不及时。该问题在我国十分普遍，拆迁人在补偿行为还无法进行时就展开拆迁工作，安置资金下发程序复杂，安置房建设耗时过长，导致被拆迁人在拆迁过程中无法及时得到补偿，只能自行解决期间的安置问题，而这一部分的损失也没有得到应有的关注与补偿。

（3）拆迁安置质量低。拆迁安置房是大多数被拆迁人选择的补偿形式，但其质量普遍偏低，如被拆迁人原本的房屋面积较大，而安置房面积较小，对日常生活所需有所影响；安置房的房屋质量不佳，房屋整体构造有问题，甚至存在“豆腐渣”工程，对被拆迁人日后的生活造成隐患；安置房的地理位置不佳，不利于被拆迁人工作、学习、娱乐等活动的出行。

二、拆迁补偿中的利益冲突

现在不仅存在着为了城市建设、道路规划、旧城改造等公共利益而进行的拆迁，还存在着许多以追求政绩、纯商业开发为目的的拆迁，在这些拆迁活动进行中，爆发出了诸多的矛盾与冲突。

1.公权力与私权利的冲突

政府拥有的房屋拆迁权的核心在于其强制性，即不需要通过被拆迁人的同意就可以产生法律效力。但是当涉及私人财产的保护时，政府只有具备一定的干预基础才能行使公权力，而这个干预基础就是公共利益或者法律授权。我国的市政建设拆迁与非市政建设拆迁都具有公共利益的考量，因此从理论上说，政府运用公权力介入拆迁是合理合法的。但是在具体实践过程中，“公共利益”并没有明确的标准，政府只需套上“公共利益”的名号就可以行使公权力，加上法律法规的缺失进一步导致政府行政权膨胀，打破了公权力与私权利的制衡状态。

市场有着不可控的自发性、滞后性等缺陷，放任其发展会导致市场紊乱与失灵，这时就需要政府这只“有形的手”加以宏观调控。值得注意的是，政府的宏观调控是有限度的，绝不可直接取代市场特有功能。同样的问题也发生在拆迁上，我国政府公权力与市场的职责分配界限模糊，政府行为与市场行为混为一谈，政府对民事行为干预过多，缺少对公权力的制约。

《条例》第十四条规定：“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”可见拆迁人与被拆迁人产生分歧时，只有通过行政手段来解决，即使在以商业目的为导向的拆迁活动中，政府公权力同样可以介入其中，有悖于其以服务为主的工作宗旨。在拆迁过程中，政府以拆迁行政许可的形式赋予开发商拆迁权，事实上是将自己的公权力作为开发商的后盾，剥夺了被拆迁人的房屋所有权，扩大了公权力的辐射范围，扰乱了市场秩序，使得开发商“有恃无恐”，滥用了政府的强制拆迁权。

2.阶层利益冲突

据一份研究报告显示，当代中国社会被划分为“十大社会阶层”，包括国家和社会管理者阶层、经理人员阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务人员阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层和城乡无业、失业、半失业者阶层。该划分以经济实力与资源分配为标准，不同阶层群体都会基于自身立场对当下社会制度与政策表达自己的意愿与态度，这也表明不同阶层群体的利益诉求各不相同。

在拆迁活动中，拆迁人与被拆迁人作为平等的民事主体自然会追求各自的利益诉求。开发商出于追求利益与节约成本的目的进行拆迁，他们会考虑一部分公共利益，但在实践中，仍会以自己阶层利益为主导。被拆迁人作为利益受损方，会尽力争取到满意的拆迁补偿以弥补拆迁导致的损失，一般情况下，他们基于自身利益诉求，与拆迁人进行协商，决定出令双方都能接受的补偿。但是随着顶层设计提出“和谐社会”的发展目标，政府使用强制拆迁权将更加慎重，而被拆迁人则占着这点，提出的补偿要求越发不合理起来，双方的矛盾仍然难以化解。

另外，虽然政府以“公共利益”为出发点进行拆迁，法律政策也保障了公共利益的重要性，但政府终究是社会阶层中的一极，无法摆脱个人利益的束缚，运用自身行政权力实现“权力自肥”。政府会依靠社会力量来达到权力利益，推动经济发展，丰富执政业绩，因此政府与开发商的利益诉求会趋向一致，与被拆迁人的利益诉求则渐行渐远，冲突在所难免。

三、拆迁补偿中利益冲突的化解机制

在当今市民社会中，矛盾与冲突出现在各个方面，想要缓和、解决，不能单单强调冲突方之间的差异、制造对立，而应当协调各方，促进相互之间的联系与互动，达成相对平衡。从经济学的角度看，群体间的利益差异是利益交换的基础和前提。换言之，个人、群体不会为了冲突而冲突，而是为了满足自身的利益诉求与对方接触、抗衡、触底、协调，最终达成一致，获得多赢的局面。因此，如何保证利益交换的公平公正，保障其有序平稳地进行就是化解拆迁利益冲突的关键性问题。

1.以公民权利为先

“有恒产者有恒心”，《孟子》早在两千多年前就意识到了公民私人财产的重要性，只有保障了人民的私产，人民才能信任国家、拥护国家，否则“君舟民水”，国家难以长治久安。在当今的法治国家中，更应当重视保障公民的私人财产所有权，从而提升政府公信力。

但在现实环境下，我国城市化内在动力仍以政府为主导，虽有“公共利益”的名号，却存在政府官员追求私利的情况。另外政府官员的政绩考核机制、对上负责而不对下负责等制度架构使得官员为了奖励、升迁、“面子工程”不得不追求行政绩效，从而将人民利益放到一边。这样的官场竞争淘汰掉的未必是没能力的人，胜出的也未必是一心系民的人，最终留下的官员还能否坚持做到全心全意为人民服务呢？行政效率固然重要，但切不可将其置于公民权利之上，因为保护公民权利不受侵害才是政府合法性的来源所在。

2.建立科学完善的市场机制

市场机制是商品交易的产物，具有自发性，能够在一定范围内实现商品经济供需平衡，使资源得到合理配置。然而近几年地方政府为实现土地利益最大化，利用地权的垄断，使人民产生地权稀缺的预期幻想，抬升地价，房价高居不下，这就是政府公权力强行介入的结果。政府的单一中心治理已难以适应新时期的发展，应当建立起政府、市场、社会三维框架下的多中心治理体系，重视市场的作用。

3.完善相关法律体系

首先在立法上，应当明确“公共利益”的范畴，广泛征询各方意见，避免政府将公共利益与私人利益相混淆，提升公民对政府的信任。其次在司法层面上同样需要加以完善，政府公权力作用的减弱并不意味着司法程序的退让，当冲突双方难以协调一致时，司法机关必须以第三方的立场在法律框架内解决问题，保护双方法律认可的权利，不偏袒任何一方。

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（作者单位：华东政法大学政治学与公共管理学院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.23.030