非均衡政治对农民工市民化的影响与对策

李乐军

非均衡政治对农民工市民化的影响与对策

李乐军

政治系统内部不均衡及政治系统与社会系统、经济系统不协调，这些非均衡政治发展特征既使农民工政治参与不足，应有权力落空而被边缘化，又使农民工在非均衡政治格局中博弈失利，利益流失变成弱势群体，从而延滞了农民工市民化的发展。为此，应采取积极措施构建能保障和提升农民工合法权益的均衡政治形态,以促进农民工市民化：一是增强中央和地方政府的协调性，使农民工市民化成为各级政府的共同目标；二是要与时俱进地修订相关法律法规，完善农民工政治参与渠道；三是以社会公正为价值取向，保障农民工合法权益。

政治；非均衡；农民工；市民化

根据国家统计局公布的调查数据，虽然2011年以来我国农民工总量增速持续回落，但农民工总量仍然是每年持续增加的，2015年农民工总量高达27747万人，比上年增加352万人。[1]这表明在城市中务工的农民工能成为市民的极少，绝大多数还是农民工，近几年的农民工市民化工作进展缓慢。影响着农民工市民化的因素无疑有很多，非均衡政治的影响就是其中的一个重要方面。目前，关于非均衡政治对农民工市民化进程影响的讨论不多，在此谨希望通过对这一问题的研究，能有助于加快推进农民工市民化步伐。

一、影响农民工市民化发展的非均衡政治表现

农民工市民化是指在人口城市化进程中，农民逐渐转化为市民的一种过程和状态。农民工市民化不仅仅表现为地域（农村→城市）、职业（农业→非农业）和身份（农民身份→市民身份）的转变，更意味着权（农民权力→市民权力）及利（农民权利→市民权利）的转变。目前，农民工的地域、职业转变基本上比较顺利了，关键是权与利的转变遭遇梗阻，从而导致农民工身份难以转变。长期以来，正是因为政治不均衡的存在，延滞了农民工市民化的发展。当前，影响农民工市民化发展的非均衡政治主要体现在以下三个层面：

1.政治系统内部不均衡

这主要表现为中央政府和地方城市政府不协调。从一定意义上说，我国农民工所要获取的市民权益并非依据其公民资格，而是依据政府发展战略，是基于国家权力赋予和承认的“行政赋权”。但在现阶段，中央政府和地方城市政府对这种“赋权”的认识与实施是不一致的。中央政府对于农民工市民化战略目标非常看重，因为农民工市民化可以扩大内需，实现区域协调发展和城乡一体化等战略目标，促进社会和谐。为此，继党的十八大报告提出“有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”的方针之后，《国家新型城镇化规划(2014－2020年)》的“新型城镇化主要指标”明确提出，我国城镇化水平到2020年时常住人口城镇化率为60%左右，户籍人口城镇化率为45%左右。这就意味着，按照新型城镇化正常发展态势,从现在到2020年，全国每年大约有2000万农民工及家庭成员转变为市民。[2]而城市政府并不这么积极，他们虽然也看好农民工市民化的诸多好处，可他们最关心的是农民工市民化进程中基本公共服务的成本支付问题，城市政府缺乏稳定的能随人口增加而增长的财政资金筹集渠道，面临巨大的财政压力时，就会在农民工市民化政策执行过程中“不作为”或消极应付，如今许多农民工密集的大城市坚持设定甚至不断拔高的落户“门槛”就是最好的印证。

2.政治系统与社会系统不协调

改革开放以来，伴随着工业化、城镇化进程加速，城镇吸纳了大量农村劳动力转移就业。1978—2015年，我国的城镇常住人口从1.7亿人增加到7.7亿人，城镇化率从17.9%提升到56.1%[3]，人口的城乡结构发生了巨大变化。当前城市农民工加上家属已经达到1.7亿人，在城市人口总量中占比超过22%。许多农民工与原居住地政治系统的关系已经减弱，与其所在务工城市政治系统的相关性增强。但事实上，因为农村户籍的缘故，农民工在城市中的政治权力和权利难以正常实现，丧失了宪法和法律赋予国民的基本参与权和话语权。现行的城市人大制度缺乏农民工的必要代表数和有机联系农民工的机制，城市政府在制定、执行与农民切身利益息息相关政策的过程中，往往把农民工排除在外。在政协的34个界别组织中全部都是工商业和知识分子精英，农民工是被忽略的对象。城市中的工会、妇联、党团组织基本上是按照传统的城市管理模式进行，市民特性很强，农民工只是时而被组织关怀的一部分。这些现象，表明城市政治系统仍然是按照旧有管理机制运行，并没有及时进行调整以适应社会发展的要求，致使绝大多数农民工都沦为城市的边缘人，成为城市的弱势群体。

3.政治系统与经济系统不协调

马克思、恩格斯认为,“工业无产阶级正是由于现代生产的作用,在大城市中围绕着巨大的生产力聚集起来。”[4]农民非农化与工业化相伴,具有其历史必然性。我国从20世纪80年代以来，大规模外出寻找就业机会的农民工形成了蔚为壮观的“民工潮”，随着时间的推移，加入到这支大军中的人越来越多。2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》中指出：“农民工是我国改革开放和工业化、城市化进程中涌现出的一支新型劳动大军。……有的长期在城市就业，已成为产业工人的重要组成部分。”然而，这种经济系统的发展变化并没有得到政治系统的全面回应。在特殊的城乡二元社会结构以及其他因素的制约下，政府仍然人为地把全体国民区分为农业户口和非农业户口，即使有些地方宣布取消农业户口，但久已形成的农民和市民社会地位完全不同的制度体系还是难以改变。我国农民工在市民化的社会变迁过程中，并未像西方国家那样经历从农民向市民的职业、地域和身份权利同步的彻底转变，而是经历了由农民到农民工、再由农民工到市民的“中国路径”。我国特有的城乡间流动的“农民工”现象，一定程度上反映了农民工市民化过程中城市政治系统的许多弊端，农民工转移不彻底加大了社会管理的成本，导致不能从根本上最终实现工业化进程，也阻滞了社会发展和城市化推进。

二、非均衡政治对农民工市民化的消极影响

虽然由于我国社会、经济等方面都处于转型之中，在政治发展中非均衡会是一种常态，但是，在农民工市民化的进程中这种非均衡政治的消极影响十分突出，直接阻滞着农民工在城市身份、地位和权利的转变与实现。

1.非均衡政治情势下农民工政治参与不足，应有权力落空而被边缘化

长期以来我国法律和政府文件一直没有给农民工恰当的身份，城市职工、居民甚至政府缺乏对农民工政治地位、政治身份的重视。农民工跟城市居民相比，不平等的政治身份使他们在参与城市政治活动时面临着诸多困境。首先是农民工缺乏政治参与的必要组织与制度保障。一是很多农民工根本无具体单位可言，而农民工比较集中的私营企业极少建立工会和职工代表大会，即使有，其中的农民工也几乎没有参与职工代表大会、工会等政治活动。二是多数的农民工党团员缺乏正常的获取政治信息和进行组织联系的渠道，外出就业后便失去了与原党团组织的联系，更没有在异地回归到党团组织参与体系之中，农民工党团员正常的组织生活无法开展。三是城市社区制度性地视农民工为外来人，没有尊重农民工作为独立权利主体的事实，只谈“关爱”不谈社区管理的参与。四是农民工虽然人数众多，但由于流动性较强又较散，难以组建自己的行业组织，从而无法形成团体的力量。五是农民工在城市人大代表总数中占比太少，农民工不能享有与城市居民同样的“国民待遇”，不能行使人民当家作主的权利。其次是农民工缺乏政治参与的公共财政支持。许多农民工不仅觉得没有空余时间参加投票、选举、会议、组织等政治活动，而且认为参加这些活动会妨碍自己工作导致收入减少，得不偿失，所以不予关心。

农民工作为中国公民的重要组成部分，形式上享有广泛的政治参与权利，而在现实的政治生活中，上述的重重困境致使农民工在城市无法进行正常的政治参与。由于缺少基础性的政治参与组织保障、规范的制度保障以及政府财政的保障，宪法与法律赋予他们的投票选举、政治结社、政治表达、政治接触等权利都被大打折扣甚至是落空，农民工成为被严重边缘化的“过客”而非市民。

2.农民工在非均衡政治格局中博弈失利，利益流失变成弱势群体

在非均衡政治格局中，农民工的地位是底层化的。农民工市民化诉求涉及务工城市政府、原居民、企业和社区等方面利益关系的整合与重构，而在农民工市民化被认为会影响到城市发展高度、企业利润最大化、原居民福利保障水平和社区稳定发展的时候，农民工的合法权益就被旁置和忽视。在与城市中的这些强势群体进行利益博弈时，农民工诸多利益流失，处境十分不利。一是国家把解决就业问题的重点放在城镇居民方面，各地政府普遍存在针对农民工的就业歧视政策，农民工的平等就业和自由择业权受到侵害，不能与原居民同工同酬，缺少技能培训，农民工干的基本上是城里人不愿做的脏、累、苦、险的活儿。二是劳动合同不规范，履约率低，农民工工资水平低，增长缓慢，并且拖欠现象突出。三是劳动安全卫生条件差，超时加班现象严重。四是工伤保险、养老保险、医疗保险、失业保险等基本社会保险以及保障性住房、入城农民工子女接受义务教育等社会保障权利缺失，社会保障水平低。

外出农民工为城市的繁荣发展做出了巨大贡献，但是农民工权益没有得到应有的保护，成为城市中新增的一个弱势群体。农民工没有被城市真正认可和尊重，这个问题已经成为社会关注的热点。

三、构建推动农民工市民化的均衡政治

“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[5]如今的城市政治系统处于非均衡发展态势，向强势群体的利益倾斜更多，显然没有体现政治和谐所包容的民主、法治、自由、平等等价值理念，这既不利于实现农民工期望享有的市民权力与权利，也不利于和谐社会的构建。当前，我们亟须构建一个能够协调各方利益，特别是能保障和提升农民工合法权益的均衡政治形态。

1.增强中央和地方政府的协调性，使农民工市民化成为各级政府的共同目标

在中央层面，不仅要在新型城镇化建设过程中坚定不移地贯彻农民工市民化决策，而且需要中央政府做好三个方面的工作：一是加快户籍制度改革，以降低户籍歧视给农民工所带来的社会负效应，打破户籍制度产生的壁垒；二是合理分担农民工市民化需求的资金成本，减小城市政府的财政负担；三是积极协调农民工输出地与输入城市的关系，及时把国家支持农民发展的基金按农民工转移数量及比例配置和划拨给农民工输入城市，增强城市吸纳农民工市民化的能力。同时，在地方城市政府层面应做好两个方面的工作：一是积极剥离附加在户籍上的住房、子女教育、医疗、养老、就业等公共服务和社会福利，切实按照国家要求推进农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会，建设包容性城市；二是采取积极措施切实保障和提高农民工收入水平，改善农民工工资待遇，为农民工市民化提供坚实的物质基础。

2.与时俱进地修订相关法律法规，完善农民工政治参与渠道

国务院颁布的《国家新型城镇化规划(2014－2020年)》明确提出：“提高各级党代会代表、人大代表、政协委员中农民工的比例，积极引导农民工参加党组织、工会和社团组织，引导农业转移人口有序参政议政和参加社会管理。加强宣传教育，提高农民工科学文化和文明素质，营造农业转移人口参与社区公共活动、建设和管理的氛围。”这个规划为农民工政治参与提供了顶层支持，为此，需要进一步完善我国的《选举法》《工会法》《社会团体登记管理条例》等相关法律法规，按照国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》要求，真正建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口与非农业户口性质区分，努力创新与构建一套科学的农民工利益表达与利益协调机制，给予农民工更多的制度化参与机会、权利与自由。

3.以社会公正为价值取向，保障农民工合法权益

要调整失衡的利益格局，实现农民工的市民化，就必须坚持社会公正的价值观。城市管理者、企业主和原居民都需要改变那种仅把农民工当做城市“苦力工”的陈旧而且错误的看法，正视与维护农民工的合法权益与要求。在这方面，城市政府要发挥主导作用，建立和完善以保障社会公平正义、增进社会福利的资源分配机制，采取切实可行的措施，适时、适当地提高农民工的收入水平，深化社会保障体制改革，完善收入分配政策和住房公积金管理办法，努力实现城市基本公共服务常住人口全覆盖，使农民工在城市工作与收入上有信心，在住房、子女教育、保险等方面能舒心，在城市生活得安心。

在我国，农民工市民化形成的是一种新型的社会关系，政治均衡是这种新型社会关系在政治上的体现，它以民主化、平等化、公正化和多元化的特点展示在人们面前，必然为农民工在城市的自由而全面的发展创造条件，也必然会促进城市的和谐发展，我们应努力实现这种政治均衡。

[1]国家统计局.2015年农民工监测调查报告[EB/OL].(2016-09-27）.http://www.stats.gov. cn/tjsj/zxfb/201604/t20160428_1349713.ht⁃ml.

[2]李乐军.促进新生代农民工市民化的公共物品供给与服务研究[M].长春：吉林人民出版社,2015:1.

[3]国家统计局.2015年中国城镇化率为56.1% [EB/OL].(2016-09-27).http://finance.sina. com.cn/roll/2016-01-19/doc-ifxn⁃qrkc6642982.shtml.

[4]马克思恩格斯全集:第11卷[M].北京:人民出版社,1995:662-663.

[5]马克思恩格斯全集:第1卷[M].北京:人民出版社1956:82.

（作者单位：广西科技师范学院经济与管理学院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.23.029

广西哲学社会科学规划研究课题（编号：2013FZZ001）；广西高校“党的十八届三中全会精神研究”专项重点课题（编号：DSBD14ZD05）]