论我国政府财政权扩张与法律控制

程亚萍



论我国政府财政权扩张与法律控制

程亚萍

摘要：政府财政权是政府及其财政部门拥有的行政性公共权力，是国家财政权的执行性权能。政府财政权不仅要维护社会安全与秩序，以实现公民基本权利，而且要提供细致周到的公共服务。随着我国公民对社会福利需求的不断增长与社会现代化，政府的公共职能日益扩大，加之政府财政权执行性特征，促使政府财政权不断扩张。但政府财政权的不合理扩张也会带来弊端，尤其是被滥用的危险始终存在。因此，必须对政府财政权进行法律控制。

关键词：政府财政权；扩张；法律控制

我国宪法、法律赋予政府诸多的权力，不过，这些权力中财政权是一项根本性的经济权力。财政权对人们的社会经济生活起着决定性的影响，甚至比任何其他权力更具普遍性与持久性，它内在地包含着扩张本能*程亚萍、胡伟：《我国政府财政权实现路径的思考——基于公正与效率的视角》，《社会主义研究》2013年第3期。。虽然政府财政权*它是指政府及其财政部门拥有的，由宪法、法律赋予的，管理财政收支活动的行政性权力，包括财政行政立法权、财政政策制定权、税收征管权、财政预算管理权、财政使用权、财政预算监督权等。它是国家财政权的执行性权能。与公民权利存在着一定的矛盾，但基于人民主权原则，政府财政权必须臣服于公民权利。随着我国公民对社会福利需求的不断增长和社会的现代化，政府公共职能日益扩大。在这种情况下，政府财政权介入社会生活也愈发加深，加之政府财政权执行性特征，由此促使政府财政权不断扩张。不过，政府财政权的不合理扩张也会带来弊端，尤其是被滥用的危险始终存在。因此，对政府财政权进行法律控制，以防止公民权利受到损害，这亦是我国财政法治的核心问题。

一、政府财政权扩张的表现形式

(一)政府财政权在行使范围上的扩张

所谓政府财政权在行使范围上的扩张，是指政府财政权实际行使的范围要比其履行职责所应有的范围大。这可以从两个方面阐释：其一，政府财政权在国家财政权力体系*包括人大财政权、司法财政权和政府财政权。参见胡伟、程亚萍《财政权之法理探究》，《现代法学》2011年第1期。之外的扩张，主要表现为对社会权力的扩张。换言之，政府财政权对私人领域的介入，促使其行使范围的扩张。其二，政府财政权在国家财政权力体系之内的扩张，主要表现为对财政立法权和财政司法权的扩张。质言之，政府财政权对立法、司法领域的介入，执行一些原本属于立法机关和司法机关的职能，促使其行使范围的扩张。

1.政府财政权在国家财政权力体系之外的扩张

从国家与社会关系的角度来看，当社会发展到一定的阶段时，必然有国家的产生。但国家的存在与发展的意义是为社会提供服务的，而不是为了自身。国家是实行阶级统治的社会公共权力组织，且具有对社会公共事务进行管理的职能。不过，它并非是对社会实施全面直接的管理，更不存在取代社会的力量对社会进行管制。国家权力与社会权力之间的界限是分明的，国家权力并不能随意对社会权力进行侵犯*[德]齐佩利乌斯：《德国国家学》，赵宏译，北京：法律出版社，2011年，第308~337页。。从国外来看，随着西方福利国家的兴起和社会的现代化，一方面，国家要满足公众对社会福利不断增长的需求，在“福利权利本位观”下，国家的财政活动不断扩张，政府的收支结构也发生了巨大的变化，其中给付社会福利成为财政支出的重要组成部分，所以，政府财政权的行使在社会领域处于主动、积极的状态*刘剑文：《民主视野下的财政法治》，北京：北京大学出版社，2006年，第45页。；另一方面，在社会现代化过程中，新型社会关系不断产生，社会事务不断增加，但社会现代化更是人的现代化过程，也就是追求人的全面发展，这就决定了政府应以坚实的财政基础确保人的自由发展和生存权、教育权、健康权等权利的实现*金承相、吴彩虹：《政府财政权及其控制》，长沙：湖南人民出版社，2011年，第15~16页。。在这种情况下，世界各国出现了政府财政权在社会领域不断扩张的现象，使政府财政权实现了对社会生活的全方位的干预。因此，政府财政权成为推动社会发展的重要力量。目前，我国政府财政权也存在着对国家财政权力体系进行超越，对社会权力领域进行扩张的情况。从建国初期来看，主要借鉴苏联对经济与社会实行全面干预的做法，政府财政权得到了极度扩张。随后所实施的计划经济体制，让政府的权力无所不及，各种社会资源配置完全由政府权力操控。国家与社会高度同质化与一体化导致政府财政权的行使范围很大。改革开放以来，我国经历了30多年的市场化改革，在这个过程中也伴随着行政体制的改革，政府的职能得到一定程度的转变。同时，社会生活逐渐向非政治化方向发展，国家与社会开始分化，并形成良性互动的局面。政府不再像以前那样大包大揽，这必然导致对政府财政权行使范围的重新界定，使其范围合理化与科学化。不过，从当前来看，我国仍处于社会转型期，像社会保障以及民生问题等各方面的改革任务远未得到完成，因此，完全理清政府财政权与社会权力之间的关系是不可能的。况且，在民众对社会福利需求日益增长以及社会的现代化的情况下，政府财政权向社会权力领域扩张是不可避免的，它在社会领域发挥着举足轻重的作用。

2.政府财政权在国家财政权力体系之内的扩张

从权力来源来看，人大财政权是元权力，是一种创制权，其核心是财政立法权，而司法财政权和政府财政权都源于人大的财政立法权，受人大财政立法权的监督。但人大财政权、司法财政权和政府财政权在职能上存在着分工。就政府财政权而言，在实践中并非只表现为一种单纯的财政行政执行权，而且还表现为财政行政立法权和财政行政司法权。通常说来，财政行政立法是指政府及其财政部门在人大或法律的授权下制定财政法规规章的抽象财政行政行为。相应的财政行政立法权是指政府及其财政部门所拥有的行使抽象财政行政行为的权力。在公民对社会福利的需求日益加大的情况下，社会事务也越来越多，财政作为一种工具介入宏观经济调控亦不断加深。所以，财政机关为了提高其效能而享有财政行政立法权是大势所趋。此外，为了应对现代社会中复杂多变的社会事务，尤其要解决其中的财政事务纷争，政府财政权的介入使得政府财政权同时包含一定程度的行政司法权。而财政行政司法权是指政府及其财政部门依据财政法律法规而拥有的财政司法权力，如财政行政争议复议权，这种权力本应由法院拥有的。不过，如今由政府及其财政部门拥有，这是世界各国普遍的做法。由此看来，财政行政立法权和财政行政司法权的生成，是政府财政权在国家财政权力体系之内扩张的主要表现。

(二)政府财政权在自身行使程度上的扩张

所谓政府财政权在自身行使程度上的扩张，主要表现为两个方面：其一，财政行政实体处置权的增大。一般说来，财政行政实体处置权的增大不仅表现在财政自由裁量权的行使过程中自由裁量幅度的提升上，还表现在财政自由裁量的处置方式、手段、种类方面呈现出的灵活多样性上。众所周知，政府财政权在一定程度上表现为财政自由裁量权，它是指政府在财政资金的筹集、分配、使用和管理等各个环节中依照法律酌情处置的权力，这种权力是为了让政府更好地应对经济社会的变化，既做到审时度势、权衡利弊，也以灵活高效的方式配置财政资源，提高财政资金运行效率。在政府财政权行使的过程中，作为财政机关的工作人员就拥有一定的财政自由裁量权。因此，他们不仅可以自由地选择财政行政的手段与方式，而且可以自由地选择财政行政的强度，使政府财政权变得更加自由*欧阳君君：《论公民参与对行政裁量权的控制》，《政治与法律》2011年第10期。。其二，突破了财政行政程序。通常说来，“正义的本质主要是程序性的”*Kenneth Culp Davis, Administrative Law Text, 3rd edition, St. Paul, MN: West Publishing Company, 1972，p.192.，财政行政程序的实质在于对程序参与者恣意行为的限制。详言之，它是在对程序参与者的角色定位的情况下，再对他们的权利(权力)义务(职责)进行明确，让他们在履行自己的职责过程中形成互相牵制关系，这样可以减少恣意的发生*季卫东：《法律程序的形式性与实质性——以对程序理论的批评和批评理论的程序化为线索》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》2006年第1期。。所以，“由程序所产生的法律限制以及源于制裁威胁的动机确立了决策的环境，为制定对监督者至关重要的选民利益的机构政策做好事先准备”*Matthew McCubbins, Roger Noll，Barry Weingast, Administrative Procedures as Instruments of Political Control.Paper Presented at the Annual Meeting of the Midwest Political Science Association, Chicago, Mar，1987，p.53.。可见，财政行政程序既是为了对财政行政行为进行约束，也是为了对财政行政过程中主客体的实体利益进行保障。虽然政府财政权超越特定的财政行政程序进行行使，可以让政府财政权变得更加自由，但缺少特定的财政行政程序的制约，得到扩张的政府财政权容易被异化，损害财政行政相对人的利益和社会整体公共利益。

二、政府财政权扩张的动因

(一)“全能政府”观念的影响及社会现代化

从我国政府财政权扩张的缘由来看，“全能政府”观念的影响是一个重要的原因。在计划经济时期，基于国家利益与公共利益这一终极价值，我国建立起了全能型的行政模式。这就决定了政府是全面直接的“统制型”政府。在经济领域，政府不仅对所有的经济资源进行垄断，而且全面、直接地参与经济活动，对微观经济主体予以干预和掌控；在社会领域，政府从宏观到中观，从中观到微观对整个社会生产过程进行全面的控制和管理，以至于“政府放弃了它应该从事的公共事务管理，而专注于社会生产经营活动，使企业成了其行政下属机构”*朱最新：《论全能政府的法律特征》，《求实》2005年第8期。。由此看来，政府扮演着生产者、监督者和控制者的角色。政府及财政介入经济与社会生活非常深，政府财政权有着广阔的活动空间，它的扩张是必然的。尽管在改革开放之后，政府全面直接统制经济的局面得到了扭转，但这种“全能政府”的观念并未完全消除，政府仍然积极介入经济的运行，如政府财政投资办企业，将财政资金投入竞争性项目、应用性研究以及对国有企业亏损的财政补贴等，这些都是政府财政权扩张的领域。同时，政府对宏观经济的干预也未消退。在市场经济条件下，宏观经济作为一种特殊形式的“公共产品”存在，它与财政资金的支持有着天然的关系，如财政收入取得的方式、筹集资金的规模等都足以成为政府干预宏观经济的重要形式。因此，财政政策就成了国家调节宏观经济的重要杠杆。政府财政权的作用是为国家正常运行提供物质基础。同时，政府财政权也被赋予了经济政策的选择和制定的权能，通过对公民的财产资源的配置，从而影响国民经济的运行。从表面上看，国家的经济调制权决定经济生活的方向，不过从实质上看，起决定作用的是隐性的财政资源的安排，亦是政府财政权的行使*胡伟、程亚萍：《财政权之法理探究》，《现代法学》2011年第1期。。在这种情况下，政府财政权扩张也是不可避免的。

同时，我国整个社会也开始转型走社会现代化的道路。满宁·纳希(Manning Nash)认为：“现代化则是向着建立现代性并使之体制化的方向转化的过程。”*Manning Nash ed. Essays in Economic Development and Cultural Change in Honor of Bert F. Hoselitz,1977， p.233.可见，现代化不仅是一个理性化对人类思想发挥作用的过程，而且是一个理性化对人类行为发挥作用的过程，从而使人与自然之间以及人与人之间的关系变得复杂起来，导致新型社会关系不断产生，相应的社会事务也不断增加。但从客观的角度来看，理性化要求既对不断产生的新型社会关系作出合理安排，也对不断剧增的社会事务进行合理安排。所以，扩大管理不断产生的新型社会关系和不断剧增的社会事务的公共权力就成为了一种必然。诚如塞尔·P·亨廷顿(Samuel P.Huntington)所言：“一个社会中权力的总量取决于该社会中相互影响关系——即一个人或集团的行为导致另一个人或集团的行为变化的那种关系——的数量和强度。”*[美]塞缪尔·P·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华、刘为等译，上海：上海人民出版社2008年，第120页。不过，马克思主义经典作家从一个更高的层面来看待社会现代化，认为社会现代化不仅仅是高度的社会分化过程，而且是高度的社会整合的过程，社会现代化的出发点和归宿应该是：“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”*《马克思恩格斯选集》(第1 卷)，北京：人民出版社，1972年，第273页。因此，社会现代化更是人的现代化过程，也就是追求人的全面发展，即人的劳动能力的全面发展、人的社会关系的全面发展和人的个性的全面发展。这就决定了政府财政权及其依托的各项行动权，均是服务于公民基本权利的保障和公民自由而平等的发展权的促进。社会现代化对政府财政权扩张的客观需求是十分强大的。

(二)政府财政权所具有的执行性特征

从社会原因来看，社会现代化是政府财政权扩张的重要原因。但为什么权力扩张主要发生在政府财政权领域而不是在人大财政权和司法财政权领域，这是一个值得思考的问题。如果再从比较的角度来看，为什么政府财政权在迅速扩张，而人大财政权和司法财政权有萎缩的趋势？究其原因在于：政府财政权的执行性特征契合了社会现代化对权力形式的要求。布坎南就认为：“随着政府规模的扩大，决策权日益从选举产生的立法者手中转移到非经选举的官僚手中。”*[美]布坎南：《公共财政》，赵锡军等译，北京：中国财政经济出版社，1991年，第100页。由此可见，政府财政权地位的日益提升，凸显了其执行性的重要性。不过，这是由政府财政权的执行性所体现出的政府财政权义务特性所决定的。从传统意义上来看，国家机关行使权力在其内容上与它们发挥作用的方法别无二致。人大财政权的行使是通过代表大会制定财政法律、对财政预决算的审查与监督实现的，而司法财政权的行使是通过开庭审理财政纠纷实现的，政府财政权的行使是通过采取具体行动执行财政法律、管理财政事务实现的，但这些权力的行使与相应机关的工作方法是不同的，不能把这些机关的工作方法等同于权力本身。由于社会现代化的影响，社会关系及事务日趋复杂化，从而改变了人们对政府执行性的财政权的理解，认为政府执行性的财政权不仅是指采取具体行动而执行财政法律、管理财政事务，而且包括对财政行政法规、部门规章以及财政政策的制定、对内部财政的监督等，体现出义务的特性。所以，人大的工作方法在政府机关的财政事务执行工作中是完全适用的。不过，反之则不成立。从本质上讲，司法财政权也是一种执行性权力，它是通过处理财政纠纷来执行法律，在这个方面，司法财政权与政府财政权存在着一定的共通性，这就使得政府财政权能够以司法方式运行，例如对财政行政争议的行政复议等。但司法财政权毕竟是专门处理财政纠纷的权力，它向财政行政领域扩张是十分困难的。在政府财政权具有执行性特征的情况下，它的行使必须对法律负责，也就是对国家权力机关负责。这就要求政府财政权不仅努力推行财政制度，而且与社会有着直接的关联，实现其效能。这是由设定政府财政权的目的决定的。从实践来看，社会现代化所引发的社会关系复杂多变，政府财政权必须总是积极、主动、及时、实效地把权力指向社会生活，调整其行使方式，以灵活多样的手段向社会生活中渗透，去解决社会中的问题，如失业的救济、弱势群体的保护、环境污染的治理等，以满足国家设立政府财政权的目的的需要。因此，政府财政权的扩张是必然的。

三、政府财政权法律控制的必要性

(一)政府财政权扩张效能的异化

洛克认为：“人类为了弥补自然状态的缺陷，捍卫自身的自然权利，于是签订契约自愿放弃自己的部分权力，交给人们一致同意的某个人或某些人，从而出现国家。这就是立法和行政权力的原始权利和这两者之所以产生的原因。”*[英]洛克：《政府论》(下)，瞿菊农、叶启芳译，北京：商务印书馆，1993年，第215页。具体到政府财政权，它既是对公民与国家之间最直接关系的承载，也是对公民与国家之间最根本利害关系的承载，不仅关乎对每个公民的自由权、财产权的保障，而且关乎对每个公民生存权、发展权等权利的保障。尤其是私人财产权与政府财政权有着密切关系。一方面，它们相反相成、互相制约；另一方面，它们相辅相成、互相依赖*参见金承相、吴彩虹《政府财政权及其控制》，长沙：湖南人民出版社，2011年，第15页。。面对公民对社会福利需求的不断增长与社会现代化，政府财政权的扩张是不可避免的。但扩张的政府财政权介入社会生活之后，如果能够以公共利益和为社会提供更多更好的公共服务为依归，完全体现财政“取之于民，用之于民”的目的，让公民权利得到确实的保障与实现，那么政府财政权介入社会生活的效果是正面的，这也是政府财政权扩张对社会应有的效能。否则，政府财政权扩张会带来对公民权利的损害，这亦是对财政目的实现的破坏，其负面影响是明显的，这是政府财政权扩张效能的异化。事实上，在财政法律关系中，政府财政权与公民权利是既相互依存又相互排斥的。它们共同存在于同一空间。不过，在这个空间里并没有扩展的余地，是一种“此长彼消”的关系。所以，政府财政权扩大会导致公民权利生存空间的缩小。倘若政府财政权过分扩大，且不是为了满足公民的公共需求和促进公民的全面发展，那么就会给公民权利带来损害，使财政目的的实现走向了反面。况且，政府财政权的扩大，一方面，会加大对私人财产的汲取，影响到人们的生存与发展，毕竟政府财政权是公民财产权的强制性等量无偿让渡。但如果没有私人财产权的存在，政府财政权也就无法存在。另一方面，如果什么都由政府来包办，那么留给自己的自由权利就没有了，政府也就主宰了自己。因此，政府财政权缺乏人民的有效监督，就会出现腐败与滥用。可见，政府财政权扩张效能的异化是有可能的，对政府财政权进行法律控制是十分必要的。

(二)政府财政权特性所带来的弊端

从政府财政权自身来看，它既具有强制性又具有扩张性。政府财政权的强制性不仅表现为以权威性的方式对公共财政资源进行分配，而且表现为一种强大的实践力量，以至于主动、直接、强制地对公共财政资源享有者的权利和义务产生影响来实现其目标和价值。不过，这种强制性会被不恰当的利用，出现权力寻租或对相关当事人财政利益的掠夺。例如在对公民与社会组织的财产权进行分割时，不遵循财政法定原则，超越权限范围行使，造成公民与社会组织不应有的损失。同时，政府财政权的扩张性既表现为行使主体总是想尽一切办法巩固已取得的权力地位，也表现为千方百计地聚敛和扩张权力。而这种扩张性又与任意性相伴随，使政府财政权运行具有很强的主观随意性，容易被其他利益主体所“俘获”，远离为公共财政利益而服务于大众的目的；另一方面，政府财政权既具有工具性又具有可获利性。它的工具性表现为对公共财政资源的提供以及对公共财政资源的配置与优化。但政府作为“理性经济人”，不可能总是从公共财政资源享有者的利益角度出发去提供、配置和优化公共财政资源，有时会出现偏私的情况，从而导致“政府权力部门化、部门权力个人化、个人权力商品化”。同时，政府财政权的可获利性表现为通过自身的垄断地位从所支配与控制的公共财政资源中获得利益，这种潜在的可能性极大，也就出现了“公共利益部门化、部门利益个人化、个人利益商品化”的现象。加之在政府财政权的所有权能中，只有征税权具有较强的显性特征，其他权能均具有较强的隐蔽性特征，所以，在政府财政权运行过程中，由于其隐蔽性而难以与财政行政相对人形成紧密关系，从而导致相互独立、互不关心。在这种情况下，政府财政权行使主体容易对政府财政权滥用。政府财政权所涉及的资财均是来自公民所缴纳的税费，具有公共性，只是由政府支配与使用，如果政府滥用财政权，那是凌驾于公民权利之上，是对公共资财的一种破坏，不仅会造成财政秩序的混乱，而且会造成公民与政府的对立*金承相、吴彩虹：《政府财政权及其控制》，长沙：湖南人民出版社，2011年，第18页。。基于此，所有因政府财政权的特征带来的弊端都必须加以克服，而有效的办法就是进行法律控制。

(三)财政自由裁量权的滥用

随着社会现代化，社会关系变得越来越复杂。在这种情势下的现代财政行政所面对和需要处理的社会事务既具有流动性，也具有情景性和发展性，且这些特性日益突出。财政法规范的模糊化就是对此的一个正常性的反应。由于财政法规范不仅具有抽象性和稳定性，而且规则越来越严格与细致，这就与具体的财政事务处理产生一定的冲突，这种冲突会愈来愈频繁和激烈，是形式合理性对实质合理性的一种磨损。解决这一矛盾的最有效的途径就是扩张财政自由裁量权。换言之，赋予掌握专门财政知识与技术的财政工作人员更大的自由裁量权，也就是赋予在财政资金的取得、分配、使用和管理等各个环节依法酌情处置的权力，在“情景式”的财政行政事务中作出最合乎财政目的的选择。应该说，财政机关及其财政工作人员是代表全体公民去征收、分配、使用、管理财政资金，并在人民制定的宪法、法律所确立的框架内行使财政权，且在无特殊利益的情况下，维护公民私人财产利益与公共财政利益，增进全体公民的福祉。但财政工作人员并非“无所不能”，诚如布坎南所言：“对处在代表国家办事地位的人，如果要适当地设计出能制约赋予他们的权力和他们在那些权力范围中的行为的法律——宪法条款，我们就一定要把他们看作是以他们自己的权利最大限度地追逐纯财富的人。”*[美]布坎南：《自由、市场和国家》，吴良健、桑伍译，北京：北京经济学院出版社，1989年，第38页。从现实情况来看，公共财政利益与财政工作人员私益相对分离着实让财政自由裁量权出现滥用现象。这是因为，财政工作人员并不能摆脱个人利益而存在，也会利用手中掌握的权力去追求自己利益的最大化，从而产生腐败。况且，财政自由裁量权具有“酌情处置”的特性，这很容易导致财政自由裁量权的滥用，对财政行政相对人的利益造成损害。不过，事实上财政自由裁量权并非无限制，即使从立法机关的本意来说，至少是不会容忍财政机关恶意行使财政自由裁量权。而“专断权力和无拘束的自由裁量权乃是法院所拒绝支持的。它们编织了一个限制原则的网状结构，要求法定权力应合理、善意而且仅为正当目的行使，并与授权法精神及内容相一致”*[英]韦德：《行政法》，徐炳等译，北京：中国大百科全书出版社，1997年，第56页。。对政府财政权实现法律控制并使其被正当行使，是值得认真对待的现实问题。

四、政府财政权法律控制模式的构建

由于我国财政一直是政府主导型的财政，政府在财政收支活动中起决定性作用，政府财政权几乎不受人大的监控。因此，对政府财政权的法律控制必须采取综合控权模式。

(一)实体控制与程序控制相结合

从规则控制来看，就是要做到实体控制与程序控制相结合。这是最为常见的控制方式。其一，实体控制。因政府财政权产生于法律，所以，对政府财政权的控制应始于法律规则。应该说，立法是对政府财政权进行控制的第一道关口。如果在这一环节中没有控制好政府财政权，必将带来行使上的根本性压力。因此，对政府财政权的科学设定，是政府财政权立法的基本任务。但从《预算法》《税收征收管理法》《政府采购法》《招标投标法》等法律的规定来看，对政府财政权设定及其控制并不健全，主要表现为没有从静态的角度提供“无固定性内容”的禁止性标准或“一般的禁止性条款”，显得极为零散和缺乏科学性。所以，应遵循以下原则对政府财政权予以设定：一是以法设定原则。对政府财政权的设定必须采取法律的方式进行，这是唯一的选择。二是系统设定原则。对政府财政权的设定应包括主体、客体、权限范围、行使所遵循的程序、滥用的法律责任追究。三是保障能动性原则。在法律上设定政府财政权，比较明显的目的是限制政府财政权。不过，一味地制约政府财政权，可能窒息其活力，无法发挥其应有的功能，使实现公共财政利益及保护财政行政相对人的权利的意旨落空。因此，须尽量发挥政府财政权的作用，尤其要对政府财政自由裁量权作出必要的保留。四是价值权衡原则。对政府财政权的设定既要考虑财政行政相对人的权利，也要考虑国家利益与社会公共利益。其二，程序控制。财政行政程序具有法定性，从而决定了政府财政权运作过程中应严格遵守财政法定程序。换言之，政府财政权的行使必须按照法定的步骤和方法进行。这是从程序上对政府及其财政部门行使财政权的限制，这种对政府财政权的控制就是程序控制，尤其是对财政自由裁量权的控制。但从《预算法》《税收征收管理法》《政府采购法》《招标投标法》等法律的规定来看，并未从保证政府财政权行使结果的合理性、合法性出发，确立程序控制规则，以促使政府财政权合法、能动地行使。正当法律程序确保了最低限度的公正，只要权力严格遵守正当法律程序行使，其结果就被认为是合理的，这对于政府财政权的控制是更为可行的一种选择。所以，给政府财政权的运行应设定如下程序：一是指出事实根据。这就要求政府及其财政部门行使财政权而作出财政行政决定时，须对事实根据予以指明，在没有弄清事实根据的情况下，是不能作出危及财政行政相对人权益的决定的，否则，政府财政权将异化为一种恣意专横的权力。二是说明理由。这就要求政府及其财政部门在行使财政权时，应对所作出的财政行政决定说明理由，主要包括对事实根据和法律依据予以说明。通过说明理由的方式，可以把作出财政行政决定的判断和推理过程呈现出来，有利于人们对财政行政裁量的适当性进行评价。三是听取财政行政相对人的意见。这就要求政府及其财政部门在行使财政权并可能作出不利于财政行政相对人的财政行政决定时，须向财政行政相对人提供发表自己意见的机会，而且给予尽可能的保障。为了实现财政行政相对人的通知权、知情权和辩护权，应以告知程序、听证程序等作保证。四是财政行政公开。这就要求政府及其财政部门行使财政权而作出财政行政决定时，除了法定保密理由之外，其他事项应向财政行政相对人及社会公众公开，主要是对裁量事项、标准、程序、结果等进行公开。这有利于增强政府及其财政部门的信任度，也有利于公众对政府及其财政部门行使财政权的监督，从而遏制腐败的产生。

(二)立法控制与司法控制相结合

从国家权力控制来看，就是要做到立法控制与司法控制相结合。应该说，立法权和司法权对政府财政权的控制是十分有效的。其一，立法控制。它是在政府财政权设立阶段进行的控制。主要包括三种方式：一是由人大通过立法的方式在法律中明确规定政府财政权的边界，使其在法律所许可的范围内运行，超越此范围则无效。这种在法律中授予政府及其财政部门的财政权本身就是一种法律控制方式。二是由人大授权国务院及其财政部门自行立法达到控制财政权的目的。这种控制是一种授权性的立法控制。虽然《立法法》允许财政授权立法，但目前存在过度授权的情况，造成财政立法是以授权立法为主，使政府财政权未得到有效控制。因此，在作出财政授权立法决定时，应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等，不能进行概括性授权。只有这样，才能确保财政立法是以人大立法为主，从而强化对政府财政权的控制。三是由人大通过对政府的预决算的审查批准、任免行政官员等方式对财政权进行控制。这是一种监督控制，其针对性与实效性并不强。由此可见，立法控制主要是一种事前控制，并非事后控制，不过具有实体控制和程序控制的特点。其二，司法控制。它是通过司法权对政府财政权进行的控制，这是世界各国普遍选择的模式，也是控制政府财政权最为有效的方式。根据我国《行政诉讼法》及其司法解释的规定，司法控制则是指人民法院通过行使司法权对政府财政权运行的合法性以及合理性进行的审查。这是一种事后控制方式，体现了对政府财政权的救济性。目前《行政诉讼法》的受案范围的规定既不利于增强对具体财政行政行为控制的力度，也没有将抽象财政行政行为纳入司法审查的范围，这会使通过司法手段控制政府财政权的目的落空。所以，应先扩大《行政诉讼法》受案范围，将具体财政行政行为进行列举。同时，把抽象财政行政行为纳入受案范围。此外，保证司法机关对财政行政纠纷的处理不受财政机关的干预，以维护司法判决的公正性*邓晔：《论行政权的扩张与控制》，《法学杂志》2008年第2期。。

(三)内部控制与外部控制相结合

从体制控制来看，就是要做到内部控制与外部控制相结合。其一，内部控制。它是指财政机关的一种自我控制*崔卓兰、刘福元：《论行政自由裁量权内部控制》，《中国法学》2009年第4期。。由于人民法院并不能对具体财政行政行为的合理性进行审查，只能对具体财政行政行为的合法性予以审查，因此，一旦政府财政权运行不规范而导致不当财政行政行为产生时，人民法院对此无能为力，这就需要政府财政权的自我控制。在这种情况下，一是通过设置专门的机构，如财政监督检查局或处，对政府财政权的行使状况进行监督与审查。这是自上而下的监督，贯彻于政府财政权行使的全过程。这种监督了解实情、反应迅速、控权成本低，但缺点也明显，就是不仅控制不彻底，而且容易失灵等。二是增强财政行政监察方式。这是监察机关对财政机关及其工作人员的财政行政行为进行的专门监督，它是一种规范化、经常化的监督，并具有持久性与全面性。不过，目前这种监督方式较弱，应该扩大监察机关权限范围，增强其监督功效。三是强化财政行政复议方式。财政行政复议是一种准行政诉讼形式的监督，它既对具体财政行政行为的违法性和正当性进行审查，也可以对违法、不当的财政行政行为进行直接变更。同时，财政行政复议不仅监督范围广，而且监督程序简便。其二，外部控制。它主要是指公民通过自身享有的权利对政府财政权的控制。在当前政府财政权不断扩张的情况下，人大财政权并不能完全对政府财政权进行有效控制；同时，司法权只能事后对政府财政权予以控制，所以，必须依靠公民通过行使建议权、陈述权、申辩权、请求举行听证权、申请财政行政复议权、提起财政诉讼权、请求国家赔偿权、申诉检举权等方式来制止政府财政权的不法行使。如公民发现政府及其财政部门有违反财政法的行为，可以依法向有关国家机关进行检举、控告；又如公民的财政权益受到侵害时，可以依法向上级财政机关提起行政复议，以及向法院提起诉讼、国家赔偿等，上级财政机关和法院必须受理，从而对政府滥用财政权的行为予以惩戒。这些众多的权利聚合成巨大的社会力量足以抗衡不合理行使的政府财政权，以确保其财政权益不受政府财政权的侵犯，有效遏制财政权不正当行使和异化所产生的腐败。

责任编校：徐玲英

作者简介：程亚萍，华中师范大学法学院副教授，法学博士(湖北 武汉430079)。

基金项目：教育部人文社会科学研究规划 (12YJA820010)；国家社科基金一般项目(15BZZ061)；国家法治与法学理论研究项目(14SFB20039)

中图分类号：D912.29

文献标识码：A

文章编号：1001-5019(2016)01-0117-08

DOI：10.13796/j.cnki.1001-5019.2016.01.016