污染场地环境风险法律管理研究

王世进，彭小敏



污染场地环境风险法律管理研究

王世进，彭小敏*

“毒地”事件的爆发使污染场地的环境风险管理愈加迫切。我国2004年以来出台了一系列污染场地环境风险管理的政策性文件，对我国污染场地环境风险管理起到了重要作用。但我国污染场地环境风险管理起步较晚，污染场地环境风险法律管理方面也存在诸多不足。美国、英国、加拿大、德国等发达国家在加强污染场地环境风险法律管理方面有许多值得我国学习借鉴的经验。我国应吸收发达国家污染场地环境风险法律管理的先进经验，从加强立法、严格责任、引入第三方机制、完善风险评估体系、建立恢复治理保证金和验收评估制度，以及建立多元化资金保障机制和污染地块名录、开发利用的负面清单，完善污染场地信息公开和社会公众参与制度等方面，完善我国场地污染环境风险的法律管理。

污染场地；环境风险；法律政策；风险管理；法律对策

常州外国语学校“毒地”事件〔1〕常州外国语学校自搬新址被中央电视台曝光后，493名学生检出皮炎、血液指标异常等，个别查出淋巴癌、白血病等。经检测，该校区地下水、空气均检出污染物。学校附近正在开挖的地块上曾是三家化工厂，专家称校区受到的污染与化工厂地块上污染物吻合。参见：曾凡林：《常州外国语学校周边涉污染事件打谁的脸》，http://mt.sohu.com/20160418/n444635609.shtml，2016年5月31日登录。环保部、江苏省政府联合成立的环保调查组，国家卫生计生委和江苏省卫生计生委联合成立的医疗卫生专家组，就“常州外国语学校环境事件”展开全面调查。教育部也派出督导组赴常州开展专项督导。据医疗卫生专家组介绍，根据常州市卫生计生委和学生家长提供的909人体检资料分析，甲状腺结节247人，成因不明；浅表淋巴结肿大35人。参见李恒：《污染健康损害涉及三个问题》，载《健康报》2016年4月28日第6版。引发了政府和社会各界对污染场地环境风险管理的高度重视和关注。我国污染场地环境风险管理起步较晚，每一次“毒地”事件的发生都成为我国重视污染场地风险管理和推进污染场地风险管理法治化进程的催化剂〔2〕如，2004年4月28日，北京宋家庄地铁站施工过程中发生一起工人中毒事件。宋家庄地铁站所在地点原是北京一家农药厂厂址，始建于上世纪70年代。尽管已搬离多年，但仍有部分有毒有害气体遗留在地下。当挖掘作业到达地下5米处时，3名工人急性中毒，后被送往医院治疗，该施工场地随之被关闭。北京市环保局随后开展了场地监测并采取了相关措施。之后污染土壤被挖出运走进行焚烧处理。该事件标志着中国重视工业污染场地修复与再开发的开始。2004年6月1日，原国家环保总局发布了《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》(环办[2004]47号)。。2016年5月28日，国务院印发了《土壤污染防治行动计划》(“土十条”)，对污染场地的治理作出了部署和安排。用法律手段增强我国污染场地环境风险管理，清除场地污染，恢复场地的利用价值，体现了土地节约与集约利用的原则，同时对保障人民群众的生命健康安全具有重大意义。

一、污染场地的环境风险

环境风险是指由人类活动或由人为活动和自然共同作用而引起的，通过环境介质传播并且能够对环境产生破坏、损害甚至是毁灭性作用等不利后果的事件的发生概率。*廖霞林、李晶：《防范环境风险的法律对策》，载《华中农业大学学报(社会科学版)》2012年第6期。在污染场地环境风险评估中，用它来估算突发性事故对生态环境或身体健康的危害程度。“污染场地”(Contaminated site)可分为“潜在污染场地”和“污染场地”。“潜在污染场地”(potential contaminated site)是指“因从事生产、经营、处理、贮存有害有毒物质，堆放或处理处置潜在危险废物，以及从事矿山开采等活动造成污染，且对人体健康或生态环境构成潜在风险的场地”；“污染场地”则是指“对潜在污染场地进行调查或风险评估后，确认污染危害超过人体健康或生态环境可接受风险水平的场地”，又称“污染地块”。*中华人民共和国国家环境保护标准《污染场地术语》(HJ682-2014)“2.2场地污染与环境过程术语”。

随着经济发展和城市化进程的加快，在各地产业结构升级和城市布局规划调整中，企业或生产经营单位搬迁后遗留下许多污染场地。这些原企业使用的场地(包括土壤、地下水、地表水、环境空气、残余废弃污染物等)，因堆积、迁移、渗漏等方式承载了有害物质，对人体健康和生态环境产生危害或存在潜在风险。污染场地的环境风险取决于危险物质的毒性程度，也与暴露程度有关，包括健康风险(health risk)(分为致癌风险carcinogenic risk和非致癌风险non-carcinogenic risk)和生态风险(ecologicai risk)。污染场地的环境风险主要包括：一是危害人居环境安全。居住在受污染场地影响的居民通过呼吸有毒空气进入呼吸道，接触有害物质伤害皮肤、伤害人体健康等；二是威胁生态环境安全，影响植物、动物和微生物的生长和繁衍，危及土壤生态过程和生态服务功能。土壤中的污染物质很容易转移到水体中，从而污染水质，影响整个生态环境。

二、我国污染场地环境风险管理法规政策现状

(一)我国污染场地环境风险管理主要法规政策和环境标准

我国没有专门的污染场地环境风险管理立法，土壤污染防治法也还在制定之中，有关规定主要散见于其他相关立法之中*如，2014年修订的《环境保护法》第32条规定：“国家加强对大气、水、土壤等的保护，建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度。”第39条规定：“国家建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度。”第55条规定：“重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况，以及防治污染设施的建设和运行情况，接受社会监督。”《固体废弃物污染防治法》第35条规定：“产生工业固体废物的单位需要终止的，应当事先对工业固体废物的贮存、处置的设施、场所采取污染防治措施。”，缺乏污染场地环境风险管理的系统性规定，而且现有的相关规定缺乏可操作性，特别是关于主体责任的规定很不明确。

在国家政策层面，国务院、国家环保部及相关部门颁布了一系列有关污染场地管理的政策。2011年10月17日，针对我国严峻的环境保护形势，为深入贯彻落实科学发展观，转变经济发展方式，国务院发布了《关于加强环境保护重点工作的意见》(国发[2011]35号)，明确要求“被污染场地再次进行开发利用的，应进行环境评估和无害化治理”*国务院《关于加强环境保护重点工作的意见》(国发[2011]35号)，中国政府网http://www.gov.cn/zhuanti/2015-06/13/content_2878991.htm，2016年5月20日访问。。同年12月15日，国务院印发了《国家环境保护“十二五”规划》。根据规划，我国开始启动污染场地修复试点项目，所有的污染场地在经过评估和无害化修复之后方可投入流通领域，规划特别强调“受污染的土地禁止住宅开发”。2016年5月28日，国务院印发了《土壤污染防治行动计划》(又称“土十条”)，针对我国土壤环境总体状况堪忧，部分地区污染较为严重的现状，提出了“三步走”的总体目标，并提出了到2020年污染地块安全利用率达到90%以上，到2030年污染地块安全利用率达到95%以上的具体目标。*见《国务院关于印发土壤污染防治行动计划的通知》(国发[2016]31号)。参见中国政府网http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-05/31/content_5078377.htm，2016年6月2日访问。

国务院环境保护主管部门以及相关环境保护职能部门还颁布了一系列政策性文件，主要有：原国家环保总局《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》(环办[2004]47号)，环境保护部《关于加强土壤污染防治工作的意见》(环发[2008]48号)和《关于加强工业企业关停、搬迁及原址场地再开发利用过程中污染防治工作的通知》(环发[2014]66号)，环境保护部、工业和信息化部、国土资源部、住房和城乡建设部《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》(环发[2012]140号)。

此外，我国还制定了一系列关于污染场地的环境标准。继1995年我国第一个土壤环境标准《土壤环境质量标准》(GB15618-1995)颁布实施后，1999年6月原国家环保总局颁布了《工业企业土壤环境质量风险评估基准》(HJ/T25-1999)，对基准的引用标准、分类、基准值的计算以及土壤的采样、制样和测试方法做出了规定。2014年2月19日，环境保护部公布了《污染场地术语》(HJ628-2014)、《场地环境调查技术导则》(HJ25.1-2014)、《场地环境监测技术导则》(HJ25.2-2014)、《污染场地风险评估技术导则》(HJ25.3-2014)、《污染场地土壤修复技术导则》(HJ25.4-2014)等五个环境标准，同时废止了《工业企业土壤环境质量风险评估基准》(HJ/T25-1999)。《污染场地术语》对场地基本概念、场地污染与环境过程、场地调查与环境监测、场地风险评估、场地修复和管理等五个方面的术语进行了规定，规范了污染场地环境调查、监测、评估、修复和管理中的术语。其他四个环境标准则分别对场地环境调查、场地环境监测、污染场地风险评估和土壤修复技术方案编制的原则、内容、程序、方法和技术要求做出了规定。

总体上看，我国在污染场地环境风险管理方面，虽然还没有专门的国家立法，但是我国《环境保护法》及相关的污染防治立法已有一些原则性规定，这些原则性规定为我国开展场地污染环境风险管理立法打下了基础。2004年以来，我国政府高度重视并致力于污染场地环境风险管理工作，出台了一系列政策性文件，这些政策性文件规定的一系列政策措施对我国污染场地环境风险管理起到了重要作用：

1.明确了政府在污染场地环境风险管理中的责任。首先是坚持“政府主导”原则，强化各级政府的监管责任。要求各级环保部门认真履行综合管理和监督执法职责，做好土壤污染防治工作，强调地方各级环境保护、国土资源、工业经济、建设和城乡规划等主管部门在污染场地的排查、污染场地土地用途的规划和流转管制、污染场地的风险评估和修复治理管理中的监督和管理责任。规定对于严重影响人体健康、涉及饮用水安全的地块应该列入优先治理清单。各级政府环境保护主管部门和其他主管部门严格控制污染场地再开发建设的审批工作，加强对污染场地的调查评估及治理修复监管，公开污染场地信息等。其次，明确地方人民政府对历史遗留污染场地的修复责任，明确规定造成污染的单位已经终止的、责任主体灭失或责任主体不明确的，由所在地县级人民政府依法承担修复责任。

2.强调落实企业修复治理污染场地的主体责任。按照“谁污染，谁治理”原则确定造成场地污染的单位或个人应承担的污染场地调查评估、治理与修复的主体责任。责任主体发生变更的，由变更后继承其债权、债务的单位或个人承担治理与修复责任；土地使用权依法转让的，由受让人或双方约定的责任人承担治理与修复责任。变更前有关当事人另有约定的，从其约定，但不得免除当事人的污染防治责任。企业应及时处理处置原有场地残留和关停搬迁过程中产生的有毒有害物质、一般工业固体废物、危险废物等。

3.建立污染场地环境调查与风险评估制度。对产生危险物质的工业场所，在结束原有经营活动，改变原土地使用性质时，都必须按规定对原址土地进行监测分析，确定土壤功能修复实施方案。场地使用权人应对原厂址进行风险评估，对于已经开发或正在开发的工业区域，应对场地进行现场调查、监测，对污染源制定修复计划与修复实施方案，结合城市规划，确定场地使用功能。

4.对污染场地实行用途管制。政府在审批用地时应充分考虑环境风险及用地类型。污染场地经调查和风险评估后发现严重危害人体健康的，未经治理修复或者虽经治理修复仍不符合规定标准的，不得用于住宅、医院、学校等项目开发。破产、搬迁的工业企业在转让土地前原有土地被收回，采用划拨方式重新用地，在项目批准前应完成现场调查与风险评估。没有按照规定开展调查和风险评估，以及没有明确修复治理责任主体的土地禁止流转；在污染场地未完成治理和修复前，禁止开工建设与治理修复无关的任何项目。

5.加大信息公开力度，引导公众参与。规定任何公众均可向当地环保部门申请查阅某一地块的土壤、地下水状况信息；原搬迁企业和现场地使用权人都应将场地的土壤、地下水调查、评估状况报环境保护主管部门，由环境保护主管部门在网站上公布。国务院“土十条”明确规定，要加强社会监督，引导公众参与，推动公益诉讼。

6.建立污染场地资金管理体制。建立场地污染防治投入机制，地方政府逐年增加对污染场地修复的资金投入，通过税收优惠与绿色信贷，引导和鼓励社会资金参与场地污染防治。从政府收取的排污费等专项环保资金安排一定比例用于场地污染防治，并适当向重污染地区倾斜。中央财政对地方政府用于土壤修复资金进行适当补助，重点用于污染场地调查、监测评估与实施修复等。《土壤污染防治行动计划》进一步规定要加大财政对土壤污染防治工作的支持力度，还要求充分发挥市场作用，积极发展绿色金融。

可见，近十多年来，我国在污染场地环境风险法律管理方面取得了巨大的进步。但同时我们也注意到，由于我国污染场地环境风险管理工作起步较晚，全国土壤污染状况底数尚待进一步摸清，*2014年，国土资源部与环境保护部共同发布的第二次全国土壤污染状况调查公报显示，在调查的81块工业废弃地的775个土壤点位中，超标点位占34.9%；在调查的690家重污染企业用地及周边的5846个土壤点位中，超标点位占36.3%；在调查的146家工业园区的2523个土壤点位中，超标点位占29.4%。这个调查结果被业内专家普遍认为尺度大、精度不够。参见孙秀艳：《场地污染当严厉追责》，载《人民日报》，2016年5月7日第9版。污染场地环境风险法律管理方面也存在许多不足，主要表现在：(1)缺乏国家立法。《土壤污染防治法》迟迟未能出台，污染场地管理方面的立法几乎空白，这与我国城市建设、工业污染地块治理及生态文明建设发展的要求极不相符，无法满足保障人民群众生命健康和生态安全的需要。(2)法律责任制度不完善。从这些政策文件看，包括“土十条”在内，虽然对场地污染的生态修复责任做了些明确，但是对造成人民群众生命健康损害的法律责任几乎未提及，对造成的生态损害如何进行赔偿也没有明确。(3)在强调政府的监管责任和企业的修复责任时，忽视了场地污染修复和治理的市场机制的建立，第三方主体进入场地污染的修复和治理没有法律依据。(4)污染场地修复后的评估验收和监管制度需要进一步完善，缺少适用于建设用地的土壤环境质量评价指标，风险评估体系尚未建立。(5)污染场地修复资金来源单一，资金保障缺口太大。*2015年我国污染场地修复的投入为20多亿元人民币，约占GDP的0.03‰；而同时期美国的投入大约为180亿美元，占GDP的1‰左右，意大利用于棕地(城市污染场地)再开发的投入占到其GDP的2.5‰。与欧美发达国家相比，我国土壤污染形势更为严峻，投入相对不足。参见孙秀艳：《场地污染当严厉追责》，载《人民日报》，2016年5月7日第9版。(6)污染场地管理的信息公开、公众参与制度尚需进一步完善。

三、发达国家污染场地环境风险管理的法律考察

我国污染场地修复工作起步较晚，目前尚处于探索和发展阶段，尚未形成系统的污染场地风险管理体系。美、英等发达国家在污染场地环境风险的法律管理方面所取得的成就，为完善我国污染场地环境风险法律管理提供了重要经验和借鉴。

(一)美国

1980年，美国为了修复全国范围内的“棕色地块”，制定了《综合环境污染响应、赔偿和责任认定法案》，该法以溯及既往的方式对包括土地、厂房、设施等污染者、所有者及使用者规定了严格的无限连带责任。政府依据该法建立了“超级基金”，为实施CERCLA提供资金支持。根据“谁污染谁治理”的原则，造成污染的责任方应承担恢复和治理污染地块的费用，无法找到责任主体或责任主体不确定的，由“超级基金”承担，并可进行追偿。之后，联邦于1986、1997年分别通过了《超级基金增补和再授权法案》和《纳税人减税法》，前者就政府所有的土地或设施的环境污染治理适用CERCLA的问题作了说明，后者规定了私人资本投资于棕色地块的恢复和治理的税收优惠，并对污染责任人和非责任人的界限作了进一步明确。此外，联邦制定的《清洁水法》、《安全饮用水法》、《有毒物质控制法》、《联邦农药法》等法律都对棕色地块的修复治理进行了规定。*王世进、许珍：《美英两国土壤污染防治立法及其对我国的借鉴》，载《农业考古》2007年第6期。

污染场地信息管理方面，美国建立了信息管理系统名录，被发现的污染场地列入综合环境反应、补偿与责任信息系统，并根据污染程度进行排序，将污染重的列入《国家优先控制场地名录》。1986年，美国制定了《紧急规划和社区知情权法》，规定公众可以在超级基金网站上查询所在地区的场地污染情况、修复行动措施、修复结果、再利用方式和“5年回顾报告”*“5年回顾政策”是美国环保局(Environmental Protection Agency，EPA)根据多年积累的污染场地修复经验，针对多种修复技术的修复效果验证及可能存在的长期风险评估颁布的政策。依据美国《超级基金法》，污染场地实施修复行动后，污染物留存在原场地的含量水平，使得原场地不能无限制使用，仍存在人体健康暴露风险，需要对该场地执行5年回顾政策。美国5年回顾是通过评价修复效果，确定开展的修复行动是否起到长期保护人类健康和生态环境的目的。5年为回顾时间间隔上限，可依据场地修复的实际状况，缩短回顾的间隔，但不能延长。当确认场地上存在的危险废物、污染物和致污物已被清除至不限制土壤利用方式水平以下时，5年回顾可停止。但是，有些污染场地经修复后已经从国家优先控制场地名单(National Priorities List，NPL)中删除，如污染场地采取污染阻隔或隔断的技术，依据超级基金121(c)部分仍需一直进行5 年回顾，直至采取进一步修复行动，使场地上的危险废物、污染物及致污物浓度降至场地不受任何利用方式限制的水平。参见：牛静，李鹏等：《美国超级基金5年回顾政策对我国污染场地风险管理的启示》，载《中国环境管理》2015年第2期。，也可上传自己所在区域可能存在污染的信息，要求EPA或当地政府进行调查，促使污染场地修复信息公开。*牛静、李鹏、黄海等：《美国超级基金5年回顾政策对我国污染场地风险管理的启示》，载《中国环境管理》2015年第2期。此外，美国还制定了灵活的修复技术标准，为风险评估及土壤修复提供指南，形成了分层次的管理框架，并且建立了修复后土壤监测与长期管控机制。

(二)英国

英国是欧洲最早进行污染场地管理的国家之一，早在1972年就制定了世界上第一部控制危险废物的法律——《有毒废物处置法》，并于同年颁布了《有毒污水处理法》；1974年制定的《污染控制法》(该法于1990年修改)作为英国的环境保护基本法，规定了废弃物污染、水污染、空气污染、噪声污染等等污染控制的一般内容。2000年公布实施的《Environmental Protection Act 1990:PartⅡA法案》是英国土壤污染防治最重要的法规，明确了风险评估的理念和受污染场址的定义，该法赋予了地方政府执行权，并规定了事前风险评估、整治行为与事后监测三大整治步骤。

英国法律规定，任何造成场地污染的个人或者集体都要依据“污染者付费”原则承担责任，无法找到污染者的(水污染除外)，由场地目前的所有者或经营者代替承担责任*张亦弛、刘俐等：《风险交流在污染场地管理中的应用》，载《环境污染与防治》2011年第8期。。英国建立了包括人体健康和生态环境等内容的完整的风险评估体系，由政府、专家学者、污染场地附近的居民及开发商共同组成评估委员会，以民主的方式决定评估标准、场地用途和修复方案。尽管各地评估标准不一，但场地修复的标准要贯彻“适应于应用”的原则，既要考虑场地未来的用途，又要考虑开发过程中的风险，还要考虑现有的和潜在的污染。*张红振、於方等：《发达国家污染场地修复技术评估实践及其对中国的启示》，载《环境污染与防治》2012第2期。

(三)加拿大

加拿大的污染场地修复法规体系主要包括《国家污染场地修复计划》、《推荐土壤质量导则》、《污染场地土壤质量修复目标值导则》等。根据加拿大的法律规定，联邦政府负责组织污染场地修复行动；对污染责任主体则依据“污染者付费”、污染者责任可追溯和非污染者可能被追究责任等原则进行追究；对联邦所有的污染场地实行十步管理流程，即辨认识别可疑场地、场地历史调查、初步采样测试、场地分类、详细采样测试、场地再分类、制定修复管理措施、实施修复管理措施、确认采样与最终报告、长期监测。*单艳红、林玉锁等：《加拿大污染场地的管理方法及其对我国的借鉴》，载《生态与农村环境学报》2009年第3期。联邦于2002年建立了污染场地名录数据库，实现了信息化和网络化管理。为了便于污染场地的修复，加拿大部长委员会出台了污染场地国家分类系统，按场地污染程度分层次管理。*华小梅、徐建等：《场地污染识别与诊断方法探讨》，载《环境污染与防治》2012年第11期。2008年，部长委员会对分类系统进行了更新和修订，将污染场地分为高风险、中风险和低风险，并根据污染程度确定污染场地的修复顺序。*余勤飞、侯红等：《工业企业搬迁及其对污染场地管理的启示——以北京和重庆为例》，载《城市发展研究》2010年第11期。

(四)德国

德国也是污染场地管理体系比较完善的国家，其污染场地管理制度体现在1999年颁布实施的《联邦土壤保护法》和《联邦土壤保护和污染场地条例》之中，《联邦土壤保护法》的主要目的是保护土壤功能、预防土壤污染和清理被遗弃的受污染场地；《联邦土壤保护和污染场地条例》则是对《联邦土壤保护法》的补充或细化，规定了现场调查、采样策略、实验室分析方法、评价和修复方面的具体要求。为了可以重新利用污染场地，保障公众身体健康，德国制定了各种为修复污染场地的技术指令，包括《废物技术指令》、《城市垃圾技术指令》、《废物处置条例》、《填埋条例》、《地下废物储存条例》，这些指令对废弃物处置场的运行和关闭规定了严格的标准。*任隆江、李丹等：《德国如何构建污染场地管理和修复体系》，载《环境保护》2012年第17期。

(五)发达国家污染场地环境风险法律管理的借鉴

美国、英国、加拿大、德国等发达国家经过几十年的实践和积累，在应对污染场地的法律法规、管理制度、技术储备和资金来源渠道等方面已形成了较完备的制度体系，在污染场地环境风险管理方面，形成了事前严格预防、事中加强修复和治理、事后严格监督的管理制度体系。各国在污染场地环境风险管理立法、明确严格的法律责任、建立多元化的资金渠道和科学的风险评估体系，以及加强信息公开和公众参与等方面，都值得我国学习借鉴。

第一，开展污染场地环境风险管理综合立法。美国从危险废物管理着手开展对“棕色地块”的整治和管理立法，同时加强了对水污染、农药和化学品等危险品污染等的控制和管理立法。英国、加拿大、德国在制定场地污染防治的法律时均注意从多种要素的保护进行综合立法。这种综合立法的体例，对场地污染的综合整治和管理起到了非常重要的作用。

第二，在立法上规定了十分严格的法律责任。美国根据“谁污染谁治理”的原则，对包括土地、厂房、设施等不动产的污染者、所有者和使用者规定了严格的无限连带责任，并规定可以溯及既往。英国、加拿大、德国也都对污染者、使用者、所有者规定了严格治理和恢复责任和较重的惩处力度。

第三，建立了多元化的修复资金保障机制。美国的超级基金为重污染场地的修复提供了强大的资金保障外，还建立了多元化的资金来源渠道。在加拿大，国家污染场地由联邦政府负责修复，修复资金由政府财政筹集；而英国充分发挥市场驱动力量，确定由私营商负责筹集资金进行修复。

第四，建立了科学的风险评估体系。美国、英国、加拿大等各国都根据风险计算方法和地方污染差异确定了相应的土壤指导值或筛选值。美国根据《超级基金场地风险评估导则》和《土壤筛选导则》推导土壤指导值，没有考虑生态风险，英国、加拿大、德国利用CLEA模型通过人体健康风险评估制定土壤指导值，明确要求必须在对污染场地进行调查、识别、风险评价和修复、评估后才可以重新投入使用。*陈梦舫、骆永明等：《中、英、美污染场地风险评估导则异同与启示》，载《环境监测管理与技术》2011年第3期。

第五，美国、英国、加拿大、德国都建立了污染场地优先名录，强大的技术支持还实现了污染场地管理的信息化和网络化，保障了居民对居住地土壤状况的知情权，鼓励公众参与污染场地的环境风险管理。

四、完善我国污染场地环境风险管理的法律对策

完善我国污染场地环境风险管理，应针对我国在污染场地环境风险法律管理方面存在的问题，借鉴英、美、加、德等发达国家的先进经验进行。

(一)加快场地环境风险管理立法

我国《土壤污染防治法》尚未制定，应在总结我国污染场地管理政策的基础上，制定《污染场地管理条例》，对污染场地环境风险管理中的政府监管责任、企业主体责任、风险评估、污染场地的修复与监督、第三方参与机制以及资金保障、信息公开与公众参与、法律责任等作出明确规定，以解我国当前污染场地环境风险管理燃眉之急，也可为《土壤污染防治法》的制定和实施打下良好的基础。

(二)严格污染场地修复治理和生态环境损害赔偿法律责任

污染场地的修复和治理关乎人民群众的生命健康安全和土壤环境的生态安全，对污染场地的修复治理责任应实行严格责任。修复与治理责任适用“谁污染谁治理”原则，可以考虑借鉴美国《超级基金法》和英国、加拿大的立法，规定包括土地、厂房、设施等内在不动产的污染者、所有者和使用者承担无限连带责任，并允许溯及既往。同时，明确规定造成土壤生态环境损害和他人生命健康损害，应适用严格责任分别按照《环境保护法》、《侵权责任法》等的规定追究污染着的赔偿责任。

(三)在场地污染修复治理中引入第三方治理机制

环境污染第三方治理是排污者以合同形式委托环境服务公司进行污染治理的新模式。在污染场地的修复与治理中，以市场化、专业化、产业化为导向，引入第三方治理机制，可以吸引和扩大社会资本投入，并有利于落实“谁污染谁治理”“谁污染谁付费”原则。*见《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》(国办发[2014]69号)，中国政府网http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-01/14/content_9392.htm，2016年5月20日登入。

(四)完善污染场地环境风险评估体系

不确定性是环境风险的显著特点。污染场地环境风险管理，首先必须完善风险评估体系，对污染场地进行“分类管理”。其次是明确企业的评估责任、第三方评估机构的评估责任以及政府的审批责任。企业在评估基础上应制定场地污染风险的预防方案，在政府、企业、专业机构和公众代表共同进行协商的基础上完善方案，并建立预警机制。

(五)建立污染场地恢复治理保证金制度和评估验收制度

环境恢复治理保证金是为了保证合理利用资源、保护生态环境, 在停办、关闭企业后做好生态环境恢复治理等工作应缴纳的备用治理费或履约保证金。*边俊杰、赖丹：《“稀土企业可持续发展风险准备金制度”释义——基于当前几种制度的辨析》，载《有色金属与工程》2012年第5期。这一制度在矿山环境保护中已得到普遍应用。可以考虑对企业征收污染场地恢复治理保证金，促进企业严格履行污染场地修复和治理责任。同时，规定严格的污染场地恢复治理验收标准和保证金返还条件；对不进行恢复治理的, 由环境保护行政主管部门向社会公开招标进行恢复治理，所需费用在保证金中支付。

(六)建立多元化基金保障机制

场地污染恢复治理基金来源主要由财政拨款、环境税、污染场地修复保证金、行政罚款、基金投资收益、环境债券发行收入等，其中财政拨款、环境税、污染场地修复保证金为主要来源。对于缺乏承受能力的污染主体，可以向政府申请低息贷款。对于历史遗留下来的或污染主体不明的污染场地，由财政基金进行赔付。

(七)建立污染地块名录及其开发利用的负面清单，完善污染场地信息公开和社会公众参与制度

结合对污染场地的调查与风险评估，逐步建立污染地块名录及其开发利用的负面清单，合理确定土地用途。*见《国务院关于印发土壤污染防治行动计划的通知》(国发[2016]31号)。中国政府网http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-05/31/content_5078377.htm，2016年6月2日登入。建立完善的污染场地修复信息制度，通过媒体、网络、公示张贴等多种方式公开污染场地信息，有效地推动污染场地修复与治理。鼓励公众通过各种途径参与或监督污染场地的修复治理，对污染土壤的环境违法行为进行监督。

王世进，江西理工大学教授；彭小敏，江西理工大学环境与资源保护法学硕士研究生。

本文系国家社科基金重大项目《生态文明法律制度建设研究》(批准号：14ZDC029)之阶段性成果。