信用中介组织法律规制的规范分析

潘 潇

(贵州民族大学 法学院，贵阳 550025)



信用中介组织法律规制的规范分析

潘 潇

(贵州民族大学 法学院，贵阳 550025)

基于信用中介组织的视角，对信用中介组织法律规制的现状进行了介绍，提出我国信用中介组织的快速发展需要建立市场准入制度。根据信用中介组织的国际发展经验，提出我国要建构信用中介组织法律体系，应确立以《信用信息公开法》为核心的信用数据采集法律制度，加强对市场主体权利的法律保护。

信用中介组织；法律规制；国际经验

信用中介组织作为社会服务机构，是在国家法律法规和政府的监督之下，以第三人的名义，按照独立、自主、公平的原则，从事信用调查、信用评级、信息咨询等中介服务的各种专业性组织。当前，在政府简政放权的大背景下，信用中介组织承担着越来越多由政府部门让渡出来的社会管理和提供公共服务的职能，在政府、企业、投资人之间发挥着积极的作用。因此，信用中介组织无论在宏观的国家信用管理体系方面，还是微观的企业信用管理方面，都具有重要的意义。

一、我国信用中介组织法律规制现状

(一)信用中介组织的现行法律规定

我国目前还没有就信用中介组织进行专门立法，主要是有关部门和一些发达地区就此发布的一些条例、规章或是实施办法等。1997年中国人民银行上海分行颁布了《上海市“贷款证”企业资信等级评估暂行办法》，规定了信用评级主管机构以及评级对象、内容、原则、罚则等有关内容，为信用评级工作的开展提供了法律依据。1999年中国人民银行颁布《关于开展个人消费信贷指导意见》，明确指出要逐步建立个人消费贷款信用中介制度。2001年，国家经贸委、国家工商总局等十部委联合颁发了《关于中小企业信用管理工作的若干意见》，提出建立信用管理制度，完善社会信用制度，制定信用中介机构的相关执业规范制度，创造有利于中介机构公平竞争的市场环境，发挥中介机构在提升中小企业信用中的作用，其确立了制定企业和中介机构信用评价标准，以利于中介机构开展信用评价活动。2003年上海市政府制定颁布了《上海市个人信用征信管理试行办法》。2003年，为规范资信评级机构出具证券公司债券信用评级报告的行为，中国证券监督委员会颁布了《资信评级机构出具证券公司债券信用评级报告准则》。2013年颁布的《非金融企业债务融资工具信用评级业务自律指引》提出了信用评级业务基本要求，制定了涉嫌违法违规的处罚措施。2016年颁布的《非金融企业债务融资工具信用评级机构业务市场评价规则》制定了市场评价指标体系，强调相关人员应客观公正地对信用评级机构进行评价。

(二)信用中介组织现行法律规定中存在的不足

目前，我国社会信用法律体系基本法律供应不足，缺少核心的专门法律规范，大量部门规章的生成没有基本法律的指引，法律体系生成存在障碍，形成社会信用法律结构的空虚，导致社会信用法律效率示弱。[1]由于信用法规立法滞后，信用信息开放程度较低，信用机构不能依法对信用信息进行征集和使用，也无法为社会提供有效的信用服务，一定程度上制约了信用中介机构的发展，影响了社会信用体系建设的进程。目前信用中介组织的法律规制仅限于地方或部门性的规定，对信用中介的初始活动起到一定的规范作用，推动了信用中介机构的有序发展。但不可回避的是这些规范立法层次低，刚性不够，相互之间的冲突和矛盾也时有发生，从而很难全面整体的规范金融信用中介机构的活动。在信用中介机构发展迅速的今天，以刚性的、效力等级层次高的法律予以规范的要求日益显现。

二、信用中介组织发展的法律需求

(一)信用中介组织的快速发展要求建立市场准入制度

市场信用中介组织的数量扩张虽然在一定程度上反映了市场经济发展的需要，但信用中介自身的性质又决定了其很难依靠市场机制来进行调节，纯粹的市场调节必然会带来很多问题。从信用中介机构的分布看，80%以上是信用担保机构，能提供征信等服务的为数很少；从信用服务内容上看，发展很不平衡，商账追收行业基本上是空白，信用保险和国际保理等也才刚刚起步。同时，我国许多信息咨询中介机构高学历、高智力的咨询人才极其缺乏，充斥于咨询机构的不少是无专业知识的人员，不具备信息收集、加工、整理和分析所需要的技能，难以提供高质量的咨询服务。信用中介本身是为金融信用提供服务的，但其自身的信用就很难保证。违规成本过低，信用中介机构违规处罚的手段少而轻，中介机构将触角伸出法律底线自然不足为奇。[2]这严重阻碍了信用中介机构的发展。因此，区分信用中介机构性质，实行较为严格的市场准入制度，用法律规范信用中介机构已是迫在眉睫。对于信用咨询机构而言，其提供的企业信用调查分析报告仅供委托企业参考，不构成委托企业投资决策的依据，不具有法律效力。对只从事企业信用咨询类业务的机构，可以按照法律法规对信息咨询类企业规定的条件进行注册。而对企业信用评级中介机构而言，其对企业、债券发行者、金融机构等市场主体偿债能力、企业实力等进行综合评价以得出信用等级，虽然服务对象是委托人，但其对第三人造成了一定的社会影响，因此不能随意对市场主体进行信用评级。企业信用评级对公众投资具有重要的导向作用，因而对企业信用评级机构应该制定较为严格的进入、退出条件加以限制。

(二)信用中介组织的市场化要求独立性运作

在建立信用体系中,市场应该发挥主要的作用,如果企图由政府代替市场去建立信用体系是不行的,会产生许多不良后果。市场信用中介组织不同于企业等经营者，其一般不参与商品生产交易，而是在各类市场主体中，以及政府和市场主体之间起到“桥梁”作用。[3]从我国经济市场化来看，中国市场经济起步于计划经济并由政府直接推动，这一进程一开始就有其不可避免的特点，即国家有计划地设计和推进市场经济的进程。[4]政府作为市场经济的启动器，必须培育市场主体，甚至直接充当主体，促进市场经济形成，因此在经济领域，中国由计划到市场的制度变迁是一个政府主导型的制度变迁。[5]信用交易服务中介机构作为市场主体，其形成也体现了转型经济的特点，信用市场主体一开始是由政府培育出来的，对政府具有天然依赖性，因此，信用机构的一些市场行为也不得不听从政府，从而很难体现市场信用的真实性，并且也容易产生行政垄断。政府和信用中介机构共同寻租(Rent seeking)行为必然导致信用中介发展扭曲。因此，它们的独立性难以得到保障，另外，由于其自身也存在营利的动机，缺乏外在的制度约束，行政利益与商业利益将市场中介组织与政府、企业连接在一起，仅仅根据客户要求为其提供需要的验证文件，从而丧失中立性、客观性和公正性，造成信用缺失的“多米诺骨牌”效应。要防止共同寻租行为，监管者要做的不是人为的设置准入门槛，干扰甚至扭曲评价标准，试图代替市场进行判断，而是应把重点放在明确职责和诚信系统等基础性设施的建设上，特别是确保其警示和惩戒功能的发挥。[6]

实际上，我国早期相当一部分的信用服务中介机构是在政府部门的主导下形成的,依附于行政机构,行业垄断色彩明显,难以形成公平竞争的市场环境。虽然近年来在信用中介市场化的要求下，信用中介机构才与行政部门脱钩，但仍然存在“藕断丝连”的关系。政府创办的信用中介机构往往会丧失中介机构应有的独立性,造成较大的负面影响。一些政府支持兴办的或挂靠在政府名下的信用评级机构依靠其特殊地位招揽生意,特别是为了执行行政机关的指示,给客户信用评定较高的等级，破坏了信用中介服务市场的秩序,也破坏了政府的公信力。因此,对信用中介机构应当视其为一类市场经营主体而由市场完成。虽然有的民营信用中介机构为了追逐利润在快速成长的同时还存在较为突出的违法经营问题。[7]但解决这些问题，一方面可以运用市场的力量，随着市场经济的发展,违反市场规则的信用服务机构会受到自然淘汰；另一方面政府可以通过立法制定市场准入、退出制度和经营规则,并强化执法功能,维护信用中介机构的公平竞争；别外还可加强信用中介组织的行业自律。[8]当前我国市场信用中介组织主要问题就是独立自主的民营机构少，挂靠政府部门的半官方机构多，不具备真正中介组织所必需的“中立”性。明晰政府权力边界，警惕政府职能越转越多。[9]因此当前要深化信用中介市场的体制改革，彻底与政府主管部门脱钩，成为独立的市场主体，实现信用中介机构的中立化，使其公信力与公正性得以实现。使市场中介组织能够在政府与市场主体之间形成一种有效的制衡机制。[10]

三、信用中介组织法律规制的国际经验

(一)美国对信用中介组织的法律规制

随着经济的迅速发展，美国信用交易的规模不断扩大，征信数据和服务方式等方面不可避免地产生了一些问题，于是，在20世纪60年代末至80年代期间，美国在原有信用管理法律、法规的基础上，进一步制定与信用管理相关的法律。美国基本信用管理的相关法律框架是以《公平信用报告法》(Fair Credit Reporting Act，简称FCRA)为核心的一系列法律。在美国生效的信用管理相关的基本法律中，直接规范的目标都集中在规范授信、平等授信、保护个人隐私等方面。因此，商业银行、金融机构、房产、消费者资信调查、商账追收等行业受到了直接和明确的法律规范与约束，美国的法律对信用信息的采集和共享，特别是对有关消费者个人信息的使用做出了明确规定。《公平信用信息披露法》规定了市场信用中介组织收集个人信用信息数据的法定许可制度。

值得指出的是，由于美国强调自由市场制度，对于不关涉人权的其他方面信用中介服务采取由市场调节的方式，因而对征信行业中企业资信调查和市场调查行业则没有相应的法律法规的约束。总的来看，美国有比较完备的信用法律体系，信息数据的取得和使用等都有明确的法律规定，因此政府在对信用行业管理中所起的作用比较有限，但美国的有关政府部门和法院仍然起到信用监督和执法的作用，其中联邦贸易委员会是信用管理行业的主要监管部门，司法部、财政部货币监理局和联邦储备系统等在监管方面也发挥着重要作用。

(二) 欧盟国家对信用中介组织的法律规制

欧盟国家如法国、德国和比利时等的社会信用体系同美国存在一定差别，这表现在三个方面：一是信用信息服务机构是被作为中央银行的一个部门建立，而不是由私人部门发起设立。二是银行需要依法向信用信息局提供相关信用信息。三是中央银行承担主要的监管职能。在法国，中央银行的信用局，以每月为间隔向银行采集它们向公司客户发放超过50万法郎的信息。在比利时、德国和法国，商业银行向中央银行建立的信用风险办公室或信用信息局提供所要求的信息是一种强制行为。

与美国不同的是，欧盟国家信用管理的法律法规强调实用性。一是在人权保护与数据开发两者之间尽可能保持平衡，信用信息数据传播的法律规制的目的就是促进信息资料的合理利用的同时，尽量避免金融信用中介机构侵犯个人隐私权；二是在企业征信方面，并非完全由市场调节，而是由私营的信用局和公共信用登记系统共同进行资信调查的制度，公共信用调查系统强制性地要求所监管的所有的金融机构必须参加公共信用登记系统，但该系统的信息不向社会公开，而只向金融机构提供，至于私营信用局则由市场竞争来完成。

(三)域外国家信用中介组织法律规制对中国的启示

信用法律体系的建立是信用行业健康发展的基础。20世纪70年代以来，美国在原有信用管理法律、法规的基础上，进一步制定与信用管理相关的法律，经过不断完善，目前已形成了比较完整的信用管理的法律框架，因此信用中介机构的法律规制自然占据着重要的法律地位。美国强调人权的保护，因而在信用中介的信息征集中十分注意人权保护问题，这方面的法规占有重要地位，相对而言，对企业的信息征集则主要由市场来调节；因而，政府在对信用行业管理中所起的作用是有限的，但不可否认的是，其有关政府部门和法院仍然起到信用监督和执法的作用。需要强调的是，美国虽然是判例法系国家，但其信用中介服务机构却大量采用制定法形式，这也体现了美国对信用立法的重视。

至于欧盟国家，其同样是金融信用交易也非常发达的信用型市场经济，因此信用服务中介也相当活跃，有关的法律规范也是很完善的。由于欧盟国家的市场经济特点，其并非是完全放任的自由竞争型市场经济模式，因此国家(政府)的管理作用占有重要的地位，既强调人权的保护，又充分注意金融信用的信息收集，采取了国家强制与市场调节的双重管理模式，具有实用性，提高了资源配置效率。

由于我国所处的发展阶段及国情的差异，我们在建立本国市场信用中介组织管理制度过程中，要从实践出发，有针对性地借鉴发达国家的法律规制经验。我们既要吸收美国信用法律的严密性，更要借鉴欧盟国家的信用立法的实用性，从实际出发，逐步地进行信用中介立法工作，以推动建立我国信用中介机构法律规制，促进市场中介组织在法治的轨道上运行。

四、我国信用中介组织法律体系的建构

(一)确立以《信用信息公开法》为核心的信用数据采集法律制度

首先，法律必须规定信用信息的采集。一是采集的主体方面，我国应该规定以市场信用中介组织为主、行政型机构为辅的主体结构。对于市场化的信息，信用中介机构可以较为自由的采集，而涉及与国家、政府及一些需用公权力才能收集到的信息则可由行政类机构予以采集，这种二元主体结构可以互为补充，能更好地建立起信用信息数据库。二是信用信息采集的内容方面，是全面采集还是部分采集。一般来说，信息的采集和共享的包括银行在内的借贷信息和政府有关机构的公开记录等，由于信用信息包括正面数据(positive data )和负面数据(negative data)两部分，各国对共享信息的类型通常都有规定，一些国家限制正面信息的共享，比如在西班牙，信用信息局不能够共享正面数据，澳大利亚信用索引公司的运作仅被限定在负面信息。而美国、加拿大和智利等国家则允许正面信息和负面信息都共享。根据一些国家的经验，对消费者个人信用信息的采集和公布应采取相对审慎的原则。[11]由于我国信用信息数据库尚未成型，若进行全面信息的采集与整理难度较大，任务较重，难以实现信用信息数据库的建立；另外，我们目前主要是遏制失信行为；因此，目前我国应以收集负面信息为主，既能减轻信息收集任务，较快地建立信用信息数据库，并且，信用信息的收集过程就是对对象的一种评价过程。另外，信用信息的法律规制是一个长期的过程，随着经济的发展而有一个不断修订完善的过程。从实践角度考虑，我国的信用信息立法工作难以在短期内赶上发达国家，因此在充分研究并借鉴发达国家在信用信息立法方面的经验，先建立信用信息管理基本法律制度框架，积累经验后再加以完善。

其次，是信用信息的共享与开放问题。根据西方国家的实践经验，信用信息共享大大降低了信用交易的成本和时间。在美国，由于征信公司能够收集和汇总全面的企业和个人的信用信息，特别是随着互联网等现代信息技术的大量应用，使得征信公司能够方便及时地为银行、工商企业提供信用信息和相关的信用报告，从而大大减少了银行、工商企业的相关业务活动及其授信成本。另外，信用信息共享直接促进了信用资源的优化配置，一方面使信用资源不断向信用状况好的企业和个人集中；另一方面对失信者具有惩戒效应。对信息数据开放的立法应包括两方面:一方面是明确信用数据的开放程度，很多可以公开开放，以及能够通过一定正规的方式和渠道获得的信息应通过一定的渠道和途径尽快开放，增强社会信用信息的透明度；另一方面，在涉及消费者个人信息的采集和共享方面应有相关的法律约束。在发达国家，除商业秘密和个人隐私之外的一切有关企业和个人的信用信息均处于公开状态，政府不得封锁和垄断信息资源，这就使得信用中介机构能够合法地取得大量原始的信用信息，并将它们加工成征信产品提供给所需要的客户。当前立法一方面要实行政府有关部门与信用中介机构共享各自建立的数据库，为我国信用行业的发展提供支持。通过强制性的法律规范，在征信机构与作为政府部门的信息提供者之间建立起一种行政权力义务关系。由中央政府推动与市场运作相结合是建立信用信息数据库的较佳模式。可以考虑由政府负责建立中央数据库，打破各数据源单位的限制，建立全国联网的公共数据平台。

(二)加强对市场主体权利的法律保护

信用信息数据库要依靠信用信息的采集、加工、使用、公开等行为才能建构起来，这必然涉及国家秘密、商业秘密及个人隐私权利等。对于国家秘密，我国的法律保护较为完备，有专门的国家秘密法予以保护。至于商业秘密保护方面，我国尚无专门针对信用信息采集的法律法规，对于企业信息范围尚无法律界定，只有比照相关法规的部分内容进行处理。对于企业而言，必须严格界定商业秘密以及信用信息的范围，既能使企业的商业秘密得以保护，又能使企业的信用信息得以公开。这里应该更多地借鉴欧盟的做法，在权利保护和信用信息的采集方面求得平衡。

市场主体权利的法律保护中最为重要的是保护消费者个人的权利，防止信用中介信用服务机构对消费者隐私权的侵犯。隐私权作为一种基本人格权利，是指公民“享有的私人生活安宁与私人信息依法受到保护，不被他人非法侵扰、知悉、搜集、利用和公开的一种人格权。”[12]从20世纪70年代初起，世界发达国家开始制定和颁布了保护个人数据资料隐私的法律，美国于1974年制定了《隐私权法》，1977年颁布执行。加拿大、法国、挪威在1978年都先后制定了有关数据资料保护法规。

根据国际经验，从法律上对信息采集和使用等做出明确规定，是保护消费者利益和规范征信机构运营的基础。我国的征信行业尚处在起步阶段，宜借鉴其他国家的经验，及早出台相关的法律法规，其核心是要明确信息采集和使用的方式、范围等。欧盟的做法是值得我们借鉴的，《欧盟数据保护法》(EU Data Protection Law)既立足于保护消费者个人隐私权,同时又保证企业和消费者信用信息充分公开，这两部法律都在保护个人隐私权和开放数据之间取得平衡。一般认为个人信息隐私权可以具体划分为个人信息保密权、个人信息支配权、个人信息知情权、个人信息更正权与个人信息维护权等五种权利。因此我国信用立法应明确对隐私权的定义、权利内容及其法律地位等进行规定，数据管理人收集数据的法律依据、法定程序与范围、收集目的及告知义务等，并应确保所收集数据的准确与完整。

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[12] 张新宝.隐私权的法律保护[M].北京：群众出版社,1997:45.

[责任编辑 叶甲生]

Normative Analysis of Legal Regulation of Credit Intermediary Organizations

PAN Xiao

(School of Law, Guizhou Minzu University, Guiyang 550025, China)

From the perspective of credit intermediary organizations, the paper introduces the present situation of legal regulation of credit intermediary organizations,and propses that the rapid development of credit intermediary organizations needs to establish the market access system. According to the international development experience of credit intermediary organizations, the paper also puts forward constructing the legal system of credit intermediany organizations in China should be established, the legal system of credit data acquisition should be based onCreditInformationDisclosureLaw, and the legal protection of market subject rights should be strengthened.

credit;intermediary organizations; legal regulation;international experience

2016-02-15

潘 潇(1991-)，男，安徽望江人，硕士研究生。

D922.11

A

1008-6021(2016)02-0033-05