我国行政自由裁量权的法律控制研究

匡 绪 琴

(渭南师范学院，陕西 渭南 714099)



我国行政自由裁量权的法律控制研究

匡 绪 琴

(渭南师范学院，陕西 渭南 714099)

摘要：行政自由裁量权属于行政权中重要的组成部分，已经成为法学界比较关注的一个问题。良好的行政自由裁量可以有效维护群众的根本利益，提高我国行政办事效率，从根本上克服法律的滞后性，文章从行政自由裁量中法律控制的特点、现状、问题以及相应的解决对策给予介绍，以更好地提升行政自由裁量在我国的实施。

关键词：行政；自由裁量权；法律控制

由于各种原因造成行政自由裁量权的漏洞较大，人民群众的利益常常由于自由裁量权的滥用而受到损害，所以研究自由裁量权的法律控制有着非常重要的意义。从理论意义而言，研究自由裁量权的法律控制不仅可以促进相关制度的完善[1]，还可以分析政府的体制、绩效等，从现实意义而言，行政自由裁量权的法律控制能够有效遏制使用者的滥用情况。

一、 行政自由裁量权的概述、意义及特点

1.行政自由裁量权概述

对于行政自由裁量权概念的研究，不同的学者有不同的看法。有些学者认为：“行政自由裁量权是行政单位可以在法律允许的范围内自行选择、自行判断和自由决定，并且能够做出公正的行政行为的权利。”但是有的学者认为：“行政自由裁量权属于行政机关的职权范围，或者在法律法规规范下，委派行政机关根据实际情况作出适当处理的权利。”通过对上述两种观点进行总结发现，行政自由裁量权主要是在法律法规的范围和原则内，行政机关按照法律法规的精神和标准，确定事实和法律，自我寻求最佳结合点，然后作出具体行政行为的权力，主要表现在行政行为的方式、类型、范围、规模、权限等选择权。

2.研究意义

将行政自由裁量权法律控制作为研究对象不仅有利于对行政自由裁量权这一理论进行深入理解，还有助于学科的联系发展。研究行政自由裁量权还可以帮助对政府的体制[2]、绩效等进行分析。虽然自由裁量权包含的内容较多，学术界对自由裁量权的归纳也不一样，但是它的基本要求是讲求合法和合理。由于行政自由裁量权比较重要，它对政府改革、政府职能转变都能提供强有力的理论依据[3]，所以行政自由裁量权的法律控制应该得到社会和理论的支持。一个优秀的自由裁量权能促进依法行政、公正司法，所以研究行政自由裁量权的法律控制不仅可以为我国居民带来利益，而且可以提高我党的执政能力。[4]另外，通过行政自由裁量权法律控制的开展，可以对控制制度的完整性进行探讨，但是我国现阶段的控制制度存在很多的问题，尤其是实施过程中的相关制度有待完善。此外，对于制度的设计也缺乏实际的理念基础，设计者未掌握科学的制定方法。所以，行政自由裁量权法律控制的理论研究意义较大，其不仅可以找出我国制度的不健全处，还可以提高党的执政水平。

3.行政自由裁量的特点

首先，行政自由裁量权属于相对自由的选择权。在我国相关法律法规允许的范围内，相关部门对某项事物的权利拥有自由决定权，但是所谓的自由需要建立在合法性和合理性的基础上。因此，行政自由裁量权中所提及的自由并不属于绝对的自由，同样会受到法律的约束和限制。

其次，行政自由裁量权有其特殊性，局限于特定的情况下才可以使用，所有的使用都是针对个案进行的，而不能广泛推广。这主要是因为自由裁量权所涉及的内容比较多，具有一定的复杂性和特殊性。

最后，行政自由裁量权有其法定性。其主要来源于法律的直接规定，并将自由裁量的使用方式授予行政机关，其不仅可以选择默示的方式，同样也可以选择明示的方式，但是他所执行的各项权利都是建立在法律法规的基础上， 否则其所行使的权利是无效的，甚至是违法的。

二、 我国对行政自由裁量权的控制现状

随着行政管理的管理面逐渐变大，如行政权从以前的治安、国防和外交方面扩展到了日常生活、教育文化等方面，另外，由于行政管理的专业性越来越强，使得较多的行政事务需要行政机关才能够解决，所以行政自由裁量权的地位就越来越重要，行政自由裁量权成了现代行政权的核心。然而行政自由裁量权生来就存在着两面性[5]，如果控制得好，将会有效推动我国法律的实施，反之，如果对行政自由裁量权不进行法律控制，自由裁量权的使用者就会滥用权力而剥夺人们应该享受的富裕、安定和高效的生活。所以，总的来说，我国对自由裁量权的法律控制仍在不断进步，但是我国对自由裁量权的法律控制还需要得到更多的加强。

1.缺乏具体的法律法规

由于一方面行政管理的范围较广，涉及的问题较多、变化较快，另一方面，制定法律的人无法预知未来可能发生的行政问题，而且无法将细致的管理问题都制定到法律中。除此之外，法律法规的更新程度较慢，制定者制定的法律法规常常不能解决行政管理中存在的问题。所以立法机关只能通过扩大行政机关的决定权力[6]，让行政机关根据出现的情况做决定，但是授权的同时又不能放出太多的权利，太多的权利会提供使用者滥用的可能，所以在这种情况下，我国的行政自由裁量权的立法比较困难，因此我国还没有专门的针对行政自由裁量权的立法。

2.缺乏行政程序法

我国目前还没有制定法典形式的行政程序法，早期虽然在有些法律中规定了行政程序规范，但是大部分行政人员为了避免责任或只是硬搬程序，这就使得行政管理活动中存在着较多的问题，大部分地方政府的立法随意性较大，文件形式较多，但是这些文件在实际工作中并没有得到实施[7]，部分办事员甚至将公文压住一个月不处理，所以大部分行政程序并没有专业的相关法律。

3.法律规范比较笼统

目前，我国已有的立法条款还不够成熟，有效法律法规仅在表面上被赋予了自由裁量权，以保证行政机关能够对简单的行政问题进行处理。此外，在立法的语义上，对于行政自由裁量权的表述也非常含糊，缺乏相关的规范和标准。在行政处罚的制定上，处罚幅度也缺乏系统性和完善性。例如我国《海洋环境保护法》中的第八十七条所提出的处罚规定：“委任国家海洋行政部门给予适当警告，并按照危害成果，给予十万元以上一百万元以下处罚。”从上述条款中可以看到，该处罚幅度还是比较大的。

4.司法监督所涉及的范围有限

目前，我国《行政诉讼法》明文规定，法人、公民或其他组织只有行政机关工作人员或行政机关侵犯其合法权益时，才可以向人民法院提起诉讼，但是人民法院对于具体行政行为仅有审查权利，而不允许对抽象行政行为进行考虑。实际上，由于滥用抽象行政行为，导致一些不确定性逐渐扩大，这在一定程度上给我国的行政机关造成了无法弥补的损害。

5.司法审查标准粗糙

在立法中，我国对行政自由裁量权的司法监督有明文规定，但是，关于行政自由裁量权的标准并未给予规定，同时在立法方面相关的规定也不完善，与理论界的定论无法一致。总的来说，行政机构要想规范化和统一化还有一定的难度，在行政自由裁量权使用过程中，要想更好地发挥司法审查作用，就需要提高行政自由裁量权的规范性。同时，在审查标准上，行政自由裁量权也是比较模糊的，从而导致司法实践中对其运用和理解出现了较大的偏差，对依法行政产生了较大的影响。

三、我国行政自由裁量权行政控制问题的原因分析

1.行政监督缺乏力度

目前，在行政监督方面我国的行政监督缺乏足够的力度。近些年来，“特权钉子户海上皇宫”就是一个明显的例子，已经被闹得沸沸扬扬。2005年，该事件已经被判定为违法建筑，但是，在2009年，对3个大木排进行查获后，领导突然发话叫停。显然，当地行政监督部门的这种行为是自欺欺人，从而说明了我国行政监督力度的匮乏，需要及时给予加强。

2.行政自由裁量权程序混乱

程序的合理性，是法律得到实施的关键，同时也是连接国家和公民的主要纽带，如果一个法律缺乏了规范的法律程序，将会对其运行产生较大的影响。在行使行政自由裁量权的过程中，程序问题同样是不可或缺的。因此，程序制定已经发展成为我国行政自由裁量权得以实施的关键。目前，我国虽然已经出台了与行政程序有关的法律法规，但是并未形成统一的规范和标准，导致行政自由裁量权程序混乱，阻碍了该权利的行使。

3.行政执法者的素质偏低

我国行政部门的执法人员综合素质比较低，从而导致行政自由裁量权的行使无法达到应有的效果，甚至会有损我国行政部门的形象。对于同样的事情，如果所处的地点和时间不同以及个人情绪的差异，将会导致行政自由裁量权行使千差万别，处理结果也可能五花八门。此外，我国的行政执法机关，执法人员成分复杂，部分执法人员的不良道德观念极有可能导致群众成为权利实施的受害者，使广大民众对行政自由裁量权产生了怀疑，这在一定程度上降低了行政自由裁量权的有效性和权威性。

四、提高法律控制的措施

1.加大立法程度

我国行政自由裁量权法律控制效果较差，法律法规的漏洞较多，这样给一些徇私舞弊的人机会，所以应该通过提高立法的技术水平来使立法变得更精密一些、漏洞更少一些。要解决大量的漏洞就需要从根源上解决问题。首先，将行政自由裁量权的行使范围变小，清晰地标出自由裁量权的行使原则和要求，将法律条文具体化，使其有更强的操作性，所以法律法规制定得越详细，行政自由裁量权就越小，而随着自由裁量权越小，政府部门中存在的腐败行为就越少。另外，还需要规定行政机关的行为，防止行政机关随意扩大或缩小对法律法规的解释。法律法规的制定要一下找到要害，能够快速并有效地解决难题。除此之外，对于一些新出现的问题，相关部门需要及时找出解决的方案，并制定成相应的法律法规。

2.完善行政立法的程序

行政程序的设定应该有较高的透明度并且民主，程序规则是为了限制权利的运作，所以如果违反了程序规则就要接受惩罚，从而有效防止自由裁量权的法律控制失去相应的作用。在行政立法的时候首先要注意的问题是，信息要公开化，将一些有利于公民权利与利益的信息让公民自己有一定的了解。除此之外，行政部门的一些财政支出也需要对公民公开，并允许公民行使自己的知情权和监督权，从而建立政府与公民的和谐关系。

3.完善监督制度

首先发挥舆论监督的作用，如新闻媒体的报道等[8]，然而由于监督方面的法律文献较少，新闻媒体方面对腐败案件的报道也有一定的限制，所以媒体对公众的警示作用也达不到预期的效果。除了媒体监督外，还应该完善信访举报制度，制定出相关的举报法律文献，让老百姓能拿起法律的武器维护自身的利益，积极地将周围的行政人员滥用自由裁量权的行为举报出来。在制定信访方面的制度时，需要将公民行使权力的范围、程序等规定出来，除此之外还需要将管理层方面作出规定，明确主管领导、分管领导等相关职责，确保将群众反映的每一个问题都妥善解决。

4.强化行政自我监控

法律对于每一个公民都是公正的、平等的，为了更好地实现这一特征，在行使自由裁量权时要求每一个行政人员做到公平、公正，不要以自由裁量权的名义徇私舞弊或偏袒某人。自由裁量权行使过程中，一方面要注重行政人员创造性和能动性的发挥，尽可能克服法律本身的局限性，维护每一个公民的合法权益。另一方面，要合理控制个人私欲。要求每个行政机关在行政执法时，不要被个人欲望所左右，尽可能做到公正执法、严格执法和文明执法，维护法律的尊严和权威。

5.加强司法审控

为了提高行政自由裁量权的司法控制，最好从以下几个方面着手进行控制：(1)完善司法和行政审查的规章制度，尽可能填补法律、法规存在的漏洞，这对于行政自由裁量权的实施具有重要意义。(2)提高行政自由裁量权执行人员的综合素质，定期对他们进行培训和教育，为我国行政自由裁量权奠定良好的基础。(3)建立司法审查陪审团制度。其可以有效摆脱行政自由裁量权行使过程中的思维定式，不会被实体法的规则所约束，而且能够从司法程序上对其进行重建，大大提高了行政自由裁量权的公平、公正。

6.提高行政执法人员的综合素质

要想保证行政自由裁量权得到合法、合理的行使，就要做到以下两点：(1)行政执法人员要严格按照行政法律、法规中制定的规范和标准来作出正确的理解；(2)行政执法人员要秉承为人民服务的原则来开展自由裁量权。前者要求行政执法人员具备较高的政策水平和法律知识，不断提高自身的综合素养和道德水平。而后者要求行政执法人员具有良好的政治素养。实际上，行政执法人员只有具备较高的政治素养和专业水平，才能够更好地把握和理解行政自由裁量权的立法精神和立法目的，才能够保证对行政管理人的主观过错及社会危害作出正确的评价，并给予适当的处罚，从根本上保证我国行政自由裁量权的正常行使，提高法律的公平性和公正性。

五、结语

总体而言，行政自由裁量权是行政权力的重要组成部分，所以研究自由裁量权的法律控制有着重要的理论和现实意义。根据我国自由裁量权的研究现状，并将我国自由裁量权法律控制中存在的问题提出来，并针对这些问题提出相关的提高措施，如加大立法程度、完善行政立法的程序、完善监督制度等，通过这些来限制权利的滥用，从而保障公民的利益。

参考文献：

[1] 尚水利.行政自由裁量权的实质性问题[J].国家行政学院学报,2012,(3):59-63.

[2] 陈洋庚.行政自由裁量权控制的二阶段论[J].广西社会科学,2014,(6):148-151.

[3] 陈碧红.论城管行政自由裁量权的控制对策[J].广西社会科学,2014,(3):92-96.

[4] 胡远方.我国基层公务员的行政自由裁量权探析——以街头官僚理论为视角[J].南阳理工学院学报,2012，(1):125-128.

[5] 王一洲,曾杏梓.试论行政自由裁量权的控制——基于行政自由裁量权的影响因素的分析[J].法制博览,2014,(1):19-21.

[6] 康琳.论行政自由裁量权的法律限制[J].现代妇女(理论版),2014,(8):126-126.

[7] 仝竟.关于行政自由裁量权的探讨[J].佳木斯职业学院学报,2015,(6):127-127.

[8] 谭泳心.浅谈我国行政自由裁量权的法律控制[J].楚天法治,2014,(8):102-103.

【责任编辑刘蓉】

A Research on the Legal Control of Administrative Discretion in China

KUANG Xu-qin

(Weinan Normal University, Weinan 714099, China)

Abstract:The administrative discretion, as an important part of the administrative power, has become a matter of concern in the legal circle. Good administrative discretion can effectively safeguard people’s fundamental interests, improve the efficiency of administration, and overcome the hysteretic nature of law. This paper discusses the characteristics, present situation, problems and countermeasures of the legal control of administrative discretion with the purpose of improving the implementation of administrative discretion in China.

Key words:administration; discretion; legal control

中图分类号：D922

文献标志码：A

文章编号：1009-5128(2016)07-0058-04

收稿日期:2015-07-23

基金项目：渭南师范学院研究生项目：我国行政公务员权利救济研究(12YKZ062)

作者简介：匡绪琴(1975—)，女，陕西柞水人，渭南师范学院讲师，主要从事马克思中国化研究。

【社会与法律文化研究】