论环境公益诉讼费用征收规则的完善

徐高源，董 红

（西北农林科技大学人文与社会发展学院，陕西咸阳712100）



论环境公益诉讼费用征收规则的完善

徐高源，董 红

（西北农林科技大学人文与社会发展学院，陕西咸阳712100）

摘 要：环境公益诉讼制度的入法，标志着我国环境公益诉讼制度从理论层面走向了制度层面。但我国当下环境公益诉讼费用征收规则难以适应环境公益诉讼发展需要，导致环境公益诉讼在司法实践中受阻。运用文献研究法具体分析我国现行环境公益诉讼费用征收规则，发现在诉讼费用征收标准、诉讼激励机制以及司法救助等方面存在若干不足。因此，建议在《诉讼费用交纳办法》中制定关于环境公益诉讼费用征收规则的原则性规定，并出台关于环境公益诉讼费用交纳规则的具体规定和完善相关配套法律法规等措施来完善我国环境公益诉讼费用征收规则。

关键词：诉讼费用；环境公益诉讼；规则

随着社会经济不断发展，司法领域也在扩展，诉讼类型也在增多，我国现行《诉讼费用交纳办法》（以下简称《办法》）已经不能满足新诉讼类型的需求。《诉讼费用交纳办法》没有体现出环境公益诉讼的公益性特征［1］，诉讼费用征收规则导致环境公益诉讼费用高昂，极大阻碍了环境公益诉讼发展。另外，理论界对环境公益诉讼费用制度的丰富研究为完善环境公益诉讼费用征收规则提供了理论基础。鉴于完善我国现行环境公益诉讼费用征收规则有丰富的理论基础和实际需要，本文重点探讨如何完善我国环境公益诉讼费用征收规则。

一、我国现行环境公益诉讼费用征收规则分析

（一）征收环境公益诉讼费用的理论分析

我国诉讼费用制度在清末时期从日本引进，且经历了北洋政府时期、国民政府时期和中华人民共和国一直承袭至今。关于国家是否应当向当事人征收诉讼费用主要有两种观点，即“有偿主义说”和“无偿主义说”。“有偿主义说”认为当事人应交纳诉讼费用，具体来说又分为四种学说，即“税收说”“国家规费说”“惩罚说和折中说”［2］。“无偿主义说”主张国家有保护公民权利和社会秩序的义务，故不应当征收诉讼费用。

目前，我国主要采用“有偿主义说”，即环境公益诉讼当事人需要交纳诉讼费用。我国采用“有偿主义说”主要基于两方面考虑。一方面，征收诉讼费用能够为司法体系运作提供一定财政支持；另一方面，征收诉讼费用还能预防滥诉。但是，基于环境公益诉讼的特殊性和环境公益诉讼现状，采用“有偿主义说”已经严重阻碍了环境公益诉讼制度的发展。为解决我国环境公益诉讼面临的困境，有必要在环境公益诉讼领域采用“无偿主义说”诉讼费用理论。

（二）我国现行环境公益诉讼费用征收规则简述

我国2007年实施的《诉讼费用交纳办法》。是我国民事诉讼案件和行政诉讼案件征收诉讼费用的主要依据。《办法》重点规定的是私益诉讼费用交纳规则，极少涉及公益诉讼费用交纳的单独规定，更没有关于环境公益诉讼费用交纳规则的特别规定，因此，现行的环境公益诉讼费用交纳规则主要是参照私益诉讼费用交纳规则实行的。

我国现行环境公益诉讼费用交纳规则主要有以下几条。第一，环境公益诉讼费用实行案前预交制度，即起诉人必须事先交纳案件受理费，司法程序才能启动。第二，环境公益诉讼费用交纳标准根据诉讼请求金额来确定，即依据《办法》第13条第1款规定，环境公益诉讼费用根据诉讼请求金额或者价额，依照该《办法》相关规定按比例分段累计来计算诉讼费用。第三，关于环境公益诉讼费用的司法救助规定。具体而言，《办法》第44条规定“诉讼费用免交只适用于自然人”，《办法》第45条规定“免交诉讼费用适用情形”，《办法》第46条规定“减交诉讼费用适用情形”，第47条规定“缓交诉讼费用适用情形”。即环境公益诉讼费用司法救助的法律依据主要是第44条至第47条的规定。

二、我国现行环境公益诉讼费用征收规则的不足

我国现行的环境公益诉讼费用征收规则最大的不足在于没有体现出环境公益诉讼的特点——公益性。这主要是因为我国现行诉讼费用征收规则没有将公益诉讼和私益诉讼进行区别，现行诉讼费用征收规则主要规制的是私益诉讼，而环境公益诉讼则是参照私益诉讼费用征收规则实行的。由于私益诉讼和公益诉讼在诉讼性质、诉讼目的、诉讼特点等方面存在很大差异，导致现行环境公益诉讼费用征收规则没有体现出环境公益诉讼的公益性特点，且不利于环境公益诉讼发展。具体而言，我国现行环境公益诉讼费用征收规则有以下不足：

（一）征收标准不合适

我国现行环境公益诉讼费用交纳规则是参照私益诉讼有关规定，根据案件请求金额按一定的差额比例来征收案件受理费。当案件请求金额高时，案件受理费也会增多。由于一般环境公共侵权损害类案件赔偿金额都较大，因而环境公益诉讼案件诉讼请求金额都非常高，导致原告在起诉前要预交一笔高昂的案件受理费，并承担较大的诉讼风险，降低了原告诉讼积极性。这也是我国环境公益诉讼制度在法律中明确确立以来，司法实践中环境公益诉讼案件却非常少的主要原因。

（二）缺乏激励机制

由于环境公益诉讼制度是对传统诉讼制度中诉讼利益的突破，即环境公益诉讼中的原告并不是诉讼案件的直接利害关系人，其提起诉讼只是为了保护公共环境权益，并不是为了个人私利［3］。从“经济人理论”来看，公益诉讼这样一个“利他”诉讼类型很难引起公众参与，故法律制度应该多激励社会公众来参与环境公共权益的维护。但是，纵观我国现行环境公益诉讼费用征收规则，并没有关于环境公益诉讼的鼓励性规定。

（三）司法救助制度不足

一方面，司法救助对象过于狭窄［4］。《办法》规定诉讼费用免交只适用于自然人提起的诉讼，从新《民事诉讼法》和《环境保护法》可知，环境公益诉讼原告包含了法律规定的机关和社会组织，而依照现行《办法》的规定，法律规定的机关和社会组织不能免交诉讼费用，即诉讼费用免交规则排除了法律规定的机关和社会组织。另一方面，司法救助可以适用的案件类型太少。《办法》规定诉讼费用减交和缓交情形没有明确列举环境公益诉讼案件，导致在司法实践中对环境公益诉讼适用诉讼费用减交和缓交规则会出现于法无据的情形。

三、完善环境公益诉讼费用征收规则的具体路径

完善环境公益诉讼费用征收规则最好的路径应是构建完整的法律框架体系。具体来讲，笔者认为应当在我国现行《办法》中对环境公益诉讼费用征收规则进行原则性规定，另外再出台“环境公益诉讼费用征收办法”对环境公益诉讼费用征收规则进行具体规定，同时完善与环境公益诉讼制度相关的法律法规，使得各个法律法规体现出整体性和配套性，使之能促进环境公益诉讼发展。

（一）对环境公益诉讼费用征收规则进行原则性规定

我国现行《办法》是我国司法实践中进行诉讼费用征收的法律依据。环境公益诉讼费用征收规则也是参照《办法》执行，所以《办法》是环境公益诉讼费用征收规则存在不足的法律根源。故在《办法》中对环境公益诉讼费用征收规则进行原则性规定，是完善环境公益诉讼费用征收规则最可行的路径。基于《办法》存在的不足，可以从以下几个方面对环境公益诉讼费用征收规则进行原则性规定：

1.重新界定环境公益诉讼诉讼费用征收标准

诉讼费用征收标准是征收诉讼费用数额的重要判断依据［5］120。案件受理费的多少也主要由诉讼费用征收标准来决定。我国司法实践中对环境公益诉讼按照财产类案件的征收标准来确定诉讼费用，常常导致环境公益诉讼费用高昂，这完全没有体现出环境公益诉讼的特殊性。故应该充分考虑环境公益诉讼的特殊性，对环境公益诉讼费用征收标准进行单独规定。具体来说，可以在《办法》第13条新增1款，将环境公益诉讼类案件单列一款，对环境公益诉讼案件采取特殊的征收标准。

2.重新界定环境公益诉讼费用构成

诉讼费用构成决定诉讼费用多少，诉讼费用又影响诉讼的启动。《办法》第6条规定我国诉讼费用主要有案件受理费、申请费以及鉴定费等。环境公益诉讼案件的申请费和鉴定费数额都比较高，而这部分费用往往由申请人（原告）支付，在实践中环境公益诉讼原告常常需要支付较大的申请费和鉴定费而止步于法院之门。由于环境公益诉讼与一般私益诉讼不同，且环境公益诉讼需要社会热心人士、社会公益组织、公益机构的积极参与，所以环境公益诉讼是一个需要调动原告诉讼积极性的一种特殊诉讼。环境公益诉讼应该对原告方采取鼓励措施，故对环境公益诉讼费用构成重新界定很有必要。鉴于环境公益诉讼的特殊性，应当对其诉讼费用构成单独规定［6］。

3.拓宽司法救助的适用范围和适用对象

首先，拓宽不予预交诉讼费用的案件类型。环境公益诉讼受理费较高，案前预交诉讼费用制度又进一步加大了原告经济负担，降低了原告诉讼积极性。鉴于此，可以对《办法》第20条进行补充，准予环境公益诉讼案件不予预交案件受理费。然后，拓宽司法救助适用范围。我国现行司法救助适用范围较窄，很多类型案件都得不到司法救助，比如环境公益诉讼案件。具体来说，《办法》中规定免交、减交和缓交诉讼费用适用情形都将环境公益诉讼排除在外。鉴于环境公益诉讼案件的特殊性，应当对环境公益诉讼费用规定免交、减交、缓交诉讼费用的相关适用情形，以此鼓励更多人参与维护环境公共权益。对《办法》第45条至第47条进行相关修改，准许环境公益诉讼案件适用诉讼费用免交、减交和缓交规则。最后，拓宽司法救助适用对象。由于我国现行司法救助对象仅仅限于自然人，而环境公益诉讼原告除了自然人外还有社会团体和有关机关，因而现行司法救助中有关规定完全排除了对环境公益诉讼中的部分原告。可以对《办法》第44条进行修改，对环保团体、提起环境公益诉讼的自然人等原告均适用司法救助。

（二）对环境公益诉讼费用征收规则进行具体规定

对我国现行《办法》进行修订，能够完善环境公益诉讼费用征收规则，但是《办法》是一部针对所有民事案件和行政案件的诉讼费用征收规则，很难兼顾好环境公益诉讼费用征收规则，也不能完全突显出环境公益诉讼费用征收规则的特殊性，故单独出台“环境公益诉讼费用交纳办法”能促进环境公益诉讼发展，也能完善环境公益诉讼制度体系，还能发挥环境公益诉讼制度应有价值。

新环境公益诉讼费用交纳办法应从诉讼费用交纳范围、交纳标准、负担规则、司法救助、诉讼费用管理与监督等几个方面进行设计［7］。

1.诉讼费用交纳范围

由于环境公益诉讼具有典型的公益性，诉讼目的是维护公共环境权益，因此环境公益诉讼裁判也应体现出环境公益诉讼的公益性特征，对环境公益诉讼费用交纳范围重新界定。具体操作方法可以在参照《办法》基础上进行相应改善。在该《办法》基础上新增律师费用、鉴定费、申请费等作为法院自由裁量范畴，即法院可以根据案件具体情况裁量这些费用为当事人一方支付，这样既能减轻原告诉讼负担，又能使原告得到更多救济，还能从经济层面惩罚被告［8］。

2.诉讼费用交纳标准

虽然环境公益诉讼案件诉讼请求都涉及赔偿金额，但是环境公益诉讼案件中的赔偿金额与一般民事案件不一样，其请求金额都非常大。因此，环境公益诉讼费用交纳标准按照财产类案件的征收标准进行征收就会出现案件受理费特别巨大的情形，这将大大增加诉讼当事人的诉讼风险。学者张文玲曾提出“在公益诉讼中所有案件都应按件计算受理费用”［5］120，笔者也赞成这个观点，对环境公益诉讼案件可以参照行政类案件诉讼费用征收标准，即采取按件收取诉讼费用。另外，基于环境公益诉讼的公益性，案件受理费不宜规定太高，建议定为每件环境公益诉讼案件固定收取100元受理费，这能加快环境公益诉讼制度发展步伐。

3.诉讼费用负担规则

诉讼费用负担规则会对诉讼当事人积极性产生重要影响。有利于原告的诉讼费用负担规则会提高原告诉讼积极性。基于我国司法实践中环境公益诉讼原告诉讼积极性不高这一点，应该将环境公益诉讼费用负担规则向利于原告方倾斜，这样能提高原告积极性。具体来说，环境公益诉讼费用负担规则可以在沿用“败诉方负担”规则的前提下，新增“减小原告诉讼成本”的一些特殊规则。比如“社会分担风险规则”，即败诉方原告的诉讼费用可以由社会来分担。社会分担风险规则在具体操作上可以结合环境公益基金运作，即用环境公益基金来支付败诉方原告诉讼费用，以此减轻原告方在经济方面承担的诉讼风险［9］。

4.诉讼费用管理与监督

由于我国实行诉讼费用案前预交制度，这就导致了胜诉原告在案件审结后诉讼费用退还情况的存在。在司法实践中诉讼费用退还工作由于安排不当，存在许多案件受理费不能及时退还的情况［5］121。有鉴于此，应该在沿用《办法》有关规定的情况下，保证胜诉原告在案件审结后及时得到退还的受理费，严格杜绝实践中一些不当做法。

（三）完善相关的配套法律法规

一部行之有效的法律不仅在于它自身完善，还在于它与其他法律的配套性和协调性。故在对环境公益诉讼费用征收规则进行完善的同时，还应该注重对于环境公益诉讼费用征收规则相关法律法规的完善，使它们能相互配合，以更好促进环境公益诉讼制度发展。因此有必要对以下法律法规进行完善。

1.完善《民事诉讼法》相关规定

《民事诉讼法》是《办法》的上位法，根据法律的位阶性，下位法不能与上位法冲突。故当对环境公益诉讼费用征收规则中有关司法救助规定进行扩张时，不应该违背上位法的原则性规定。《民事诉讼法》第118条第2款规定：“当事人交纳诉讼费用确有困难的，可以按照规定向人民法院申请缓交、减交或者免交。”该规定容易导致在司法实践中将司法救助对象局限于自然人，进而导致环境公益诉讼在司法救助中受到限制。为了下位法扩大环境公益诉讼案件的司法救助范围，能够将社会组织和有关机关纳入司法救助中，因此有必要对该条进行修改，从而为下位法扩展诉讼费用救助范围提供法律依据。

2.完善《关于建议完善国家司法救助制度的实施意见（试行）》

《关于建议完善国家司法救助制度的实施意见（试行）》是司法救助制度实施的重要指导意见，因此其对环境公益诉讼案件涉及到的司法救助规则有指导意义。该《意见》第三点对司法救助范围进行了具体规定，但是没有将环境公益诉讼案件纳入其中，这就导致环境公益诉讼案件在司法实践中得不到司法救助。因此笔者认为有必要对第三点进行补充，将环境公益诉讼案件纳入司法救助范围中，以使得整个诉讼救济制度法律体系协同一致，防止出现各个法律法规之间相互矛盾的情况。

3.完善《法律援助条例》

《法律援助条例》旨在帮助经济困难的公民获得必要的法律服务，但是《法律援助条例》第10条却没有将环境公益诉讼案件纳入申请法律援助的范畴。笔者认为维护公共环境权益是每个公民的义务，不存在经济地位的区别，因此有必要对环境公益诉讼中有经济困难的公民也提供法律援助，为其提供必要的法律服务。具体来说，可以对该法第10条进行补充，新增环境公益诉讼案件可以申请法律援助。

4.完善其他相关法律法规

独木难以成林，单独一个法律文件也难以改善某个复杂的社会现状，故应该完善相关配套性法律法规，使之形成一个完整统一的法律体系。环境公益诉讼费用征收规则中的司法救济制度就是这样一个涉及多方面的问题，不仅应在环境公益诉讼费用征收规则中对其进行完善，也应该对与环境公益诉讼费用征收规则相关法律法规进行完善，比如《保险法》、社会基金制度等法律法规，以使司法救助制度能落到实处。

环境公益诉讼费用征收规则对环境公益诉讼制度的重要功能与意义表明了完善环境公益诉讼费用征收制度是促进环境公益诉

讼发展的最直接途径。学者们对环境公益诉讼费用规制的丰富研究和探讨为环境公益诉讼费用征收规则的完善提供了理论基础，以及学界对环境公益诉讼制度研究达成的共识，也为完善环境公益诉讼费用征收制度提供了具体可行的方案。促进环境公益诉讼发展不是一蹴而就的事情，完善环境公益诉讼费用征收规则是一项任重道远的工程，需要学者们共同努力。本文的研究旨在能够加快我国环境公益诉讼费用规则完善的步伐，以更好地促进环境公益诉讼制度发展，为我国环境公益诉讼在实践中面临的困境提供一个解决方案。本文观点仅为一家之言，难免存在不足之处，但求抛砖引玉，引起学者们对环境公益诉讼费用征收规则的更多探讨。

参考文献：

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［2］郭丰.我国民事诉讼费用制度研究［D］.北京：中国政法大学，2009：2-32.

［3］王树义，罗吉.论我国环境公益诉讼制度的构建——结合《环境保护法》修改的思考［J］.清华法治论衡，2012（2）：85-94.

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［7］张姹婧，王恺欢.环境公益诉讼费用承担问题研究［J］.商场现代化，2011（5）：111.

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［9］慕金辉，赵爽.环境公益诉讼资金保障制度探究［J］.西部法学评论，2014（2）：78-85.

On the Perfection of Collection Regulation of Environmental Public Interest Litigation Costs

XU Gaoyuan，DONG Hong
（School of Humanities and Social Development，Northwest A&F University，Yangling 712100，China）

Abstract：Since Environmental Public Interest Litigation became a law，the discussion of the litigation has risen from theoretical level up to institutional level.The collection regulation，however，does not conform to the development of the litigation at present in China and causes some impediments in judicial practices.This paper analyzes the collection regulation of current environmental public interest litigation costs with literature research method，and the results reveal that there are some deficiencies in the regulation，for instance，collecting standard，incentive mechanism of the litigation，judicial aid，etc.Therefore，it is proposed in the paper that principle provisions concerning the regulation of collecting environmental public interest litigation costs should be formulated in Rules of Paying Litigation Expenses，some specific provisions about the regulation be issued，and some relevant supporting laws and regulations be completed in order to perfect the regulation of collecting environmental public interest litigation costs in China.

Key words：litigation costs；environmental public interest litigation；regulation

通讯作者：董 红（1972-），女，陕西心平人，西北农林科技大学人文与社会发展学院副教授，博士。

作者简介：徐高源（1990-），女，重庆人，西北农林科技大学人文与社会发展学院硕士研究生。

收稿日期：2015-09-20

中图分类号：D912.6

文献标识码：A

文章编号：1009-2463（2016）01-0039-05