黑龙江省农村承包土地流转问题研究

雷光++张启军++雷蕾

[摘 要] 黑龙江省作为我国重要的粮食产地，为我国的经济发展和社会稳定做出了重要贡献。当前黑龙江省农村承包土地在流转过程中存在土地流转操作不规范，耕地流转范围、规模化程度均偏小的问题。土地流转机制不健全，土地流转主体数量较少、规模偏小，农村社会保障体系不完善，影响土地流转的其它因素都制约了农村承包土地的流转。为提升农村承包土地流转程度应注重机制创新，规范土地流转管理，加大扶持力度，着力培育土地流转主体，建立完善农村社会保障体系。

[关键词] 黑龙江省；农村承包；土地流转；问题研究

[中图分类号] F830 [文献标识码] B

一、黑龙江省农村承包土地流转现状分析

作为全国粮食产量、粮食商品率第一的黑龙江省，在保障国家粮食安全、实现农业现代化奋斗目标的道路上发挥着举足轻重的作用。黑龙江省拥有广袤的黑土地、得天独厚的自然条件，然而要保障上述目标的实现就必须高效利用现有的资源禀赋，而解决问题的关键立足点就在于如何实现承包土地的规模化经营，显而易见，问题的根源就落在了如何使承包土地在依法、自愿、有偿的原则下实现有序化、制度化、规范化的流转。

截至2015年，黑龙江省的可耕地资源有1.8亿亩（其中，农垦系统拥有耕地面积近1亿亩），在可耕地资源有限的前提下，为进一步提高粮食综合生产能力，促进农业适度规模化经营和农业现代化发展，确保耕地增量提质，进而实现到2020年建成1亿亩高标准基本农田的目标，就必须在加强对黑龙江省试验区农村土地整治支持力度的同时，加速土地流转机制建设，加快农村承包土地流转的速度，扩大农村承包土地流转规模。同时，也能够在一定程度上与黑龙江省“两大平原”现代农业综合配套改革试验土地管理制度改革相互推进，进而有利于将黑龙江省1亿亩高标准基本农田建设纳入国家计划，进一步提高黑龙江省粮食产能。

然而，当前黑龙江省农村承包土地在流转过程中还存在诸多问题：（1）土地流转操作不规范。流转出去的耕地绝大多数为口头约定流转期限和租金，鲜有书面合同签订。即便签订土地流转合同，其程序和内容也不规范，一旦发生纠纷缺乏有效依据。（2）耕地流转范围较小。耕地流转主要集中在近亲属、本村居民及相邻村镇居民之间，很少有向县域以外承包方，甚至与外来企业、科研单位签订承包租赁合同的。（3）耕地流转规模化程度偏小。耕地流转过程中，因遵循自愿原则，多数流转实为农村居民独立做出耕地流转决策，尚未实现集中连片流转现象，不利于土地规模化经营、集约化生产。

二、黑龙江省农村承包土地流转过程中的制约因素

（一）土地流转机制不健全

当前，黑龙江省农村承包土地流转中介服务组织尚未实现省内全覆盖，土地流转市场还没有完全建立起来，只有少数县域（如肇源县）通过县政府下发文件的方式推动承包土地的流转和承包土地流转合同的规范，使得黑龙江省大部分可耕地在流转过程中仍存在信息不畅、土地评价缺乏依据、农民咨询缺少门路的尴尬境地。同时，鼓励土地流转的激励机制尚未有效形成，还没有具体配套的政策措施。乡、村两级行政单位对于承包土地流转的引导和服务还不到位，缺乏对农民“以地生财”意识的培养。第四，乡镇农村承包土地管理部门对土地流转的管理和监督职能未能充分有效发挥作用。

（二）土地流转主体数量较少、规模偏小

要实现土地的规模化经营就必须着力培育一批具有较大规模、较强实力的土地流转主体。而当前黑龙江省农村承包土地流转面临的另一重大难题便是土地流转主体规模偏小，农民专业合作组织数量虽有大幅度增加但质量偏低，黑龙江省龙头企业在开放型市场竞争中的实力较弱，尚未建立起品牌效应，且其与农户直接对接的利益机制尚不完善。与此同时，土地经营主体在实际运营过程中还存在融资困难的现象，缺乏主动为其经营提供贷款担保的单位，使得土地经营主体很难获得持续发展的资金支持，从而削弱其生产经营的积极性，进而不可避免会造成土地流转规模的下降。

（三）农村社会保障体系不完善

随着党和政府对“三农”工作的重视程度逐渐加大，农村居民的生产生活条件已得到逐步改善，集中养老模式逐渐建立，新型农村合作医疗保障范围和覆盖率继续扩大，义务教育阶段学费免除等惠民政策的实施，农村居民的生产生活压力逐年降低，但其中还存在一个基本生活收入来源的问题尚未解决，即黑龙江省当前村（集体）办企业数量依旧很少，农村居民的基本生说来源仍以土地耕种收益为主，导致农民收入来源渠道单一、规模较小，未形成规模效益，与此相对应的是有待完善的农村社会保障体系，尤其是农村社会救助体系不健全、覆盖率偏低，使得农民在做出耕地流转决策时仍旧心存忧虑。

（四）影响土地流转的其它因素

除上述影响因素外，因黑龙江省省情的特殊性——农业大省，农民们便形成了比较浓重的恋土情结，且种植作物品种常年单一化、区域化，宁可粗放经营也不想把土地流转出去。对此应加大政策宣传力度，鼓励农民将手中的土地流转出去形成规模效益。其次，处在国土的最北端，黑龙江省社会经济发展水平不高，结构转型速度较慢，尤其是非农产业较落后。对此应加快经济转型升级，大力发展第二、第三产业，提高工资待遇水平，吸纳农村剩余劳动力，拓宽农民进城务工就业渠道，提升农民流转土地、离乡就业创业的积极性。第三，农民受教育水平普遍不高。这就对农民离乡就业带来很大的心里障碍，对此应该对进城务工农民进行就业、维权培训，使得农民工合法权益收到侵害的时候能够学会用法律武器来维护自身的合法权益。

三、提升黑龙江省农村承包土地流转程度的对策建议

（一）注重机制创新，进一步规范土地流转管理

一是健全管理机制。政策和法律层面上，制定和完善切实符合黑龙江省土地流转的指导性文件和地方性法规以及农村承包土地流转管理办法实施细则，使基层在实际操作中有规可依、有章可循。二是创新流转机制。在充分尊重农民意愿、保护农民合法权益的基础上，敢于探索和勇于尝试各种形式的流转办法，以转包、转让、租赁、入股、合作、置换、托管等方式将土地集中到大户、合作组织、龙头企业进行规模化种植。三是搭建流转平台。土地流转平台的搭建能够为耕地需求方和转出方及时提供信息发布、陪同勘察、价值评估、法律咨询、耕地项目策划、代办过户等全方位一体化配套服务。四是改善投入机制。按照2014年中央一号文件要求，将土地确权经费纳入各级政府财政预算，降低土地流转成本。

（二）加大扶持力度，着力培育土地流转主体

一是壮大合作组织。借助全国产粮第一大省、国家商品粮基地等品牌效应，积极引导和发展各类专业合作组织，鼓励农民合作社以法人身份按产业链、产品、品牌等组建联合社，着力打造一批大社强社。二是扶强龙头企业。支持具有竞争力的农业龙头企业做优做强。鼓励龙头企业与农户建立紧密型利益联结机制。三是发展种养大户。积极培育发展规模大户集群，促使龙头企业主动联系种养大户，并给大户相应的投入支持扶助，鼓励具备条件的农户成立家庭农场。四是强化金融支撑。继续扩大黑龙江省农村信用社“户户联保”贷款等涉农贷款业务范围，探索开办土地经营权抵押贷款和新型农业经营主体信用贷款，为新型农业经营主体发展壮大提供强有力的金融支持。

（三）建立完善农村社会保障体系

不能阻挡老天爷下雨，但可以制造雨伞。在维护经济社会稳定发展过程中，社会保障始终扮演着“雨伞”的作用。尤其是在农村、农业发展过程中，完善的社会保障体系是解决农民一切后顾之忧的根本保障。建立多层次的农村社会保险、社会福利、社会救济以及社会互助体系，进一步降低农民生产生活的压力，增强农民暂时脱离耕地的安全感和适应、融入城镇生活的能力，实现城乡社会保障一体化，探索建立符合农村实际的养老、医疗、住房制度改革方案，尤其是要将耕地流转出去的60岁以上以及丧失劳动能力、失去生活来源的农民纳入到农村社会保障体系中来，体现政府关怀的同时更会起到打消流转耕地农民后顾之忧的示范作用。

[参 考 文 献]

[1]高玉峰.制约农村土地流转的因素及对策探析[J].河南农业科学，2010（9）

[2]洪名勇，关海霞.农户土地流转行为及影响因素分析[J].经济问题，2012（8）

[责任编辑：刘玉梅]endprint