刑事中止审查起诉制度的立法缺位和对策研究

龙振奕

(广西政法管理干部学院，广西 南宁 530023)



刑事中止审查起诉制度的立法缺位和对策研究

龙振奕

(广西政法管理干部学院，广西 南宁 530023)

中止审查制度作为刑事诉讼活动一个重要的环节，在我国现行有效的法律规范中却处于无法条规定的尴尬境地，而新修订的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》对审查起诉阶段中止审查制度进行了删除，又没有明确规定发生审查起诉环节犯罪嫌疑人潜逃及其他不能接受讯问的情形应当如何处理，这使得人民检察院对这一情形无所适从，也给审查起诉工作造成了很大的负面影响。该文从检察实务工作出发，阐述构建和完善中止审查制度的重要性以及意义，探讨具体的制度构建模式，以引起立法层面的重视。

审查起诉；中止审查；制度构建

中止审查起诉制度是人民检察院在审查起诉过程中由于犯罪嫌疑人潜逃或者患有严重疾病不能接受讯问，丧失诉讼行为能力等事由而暂停审查的一项刑事诉讼法律制度。犯罪嫌疑人、被告人若不能及时到案，刑事诉讼活动就无法顺利进行，因此中止审查在刑事诉讼活动中是保障诉讼效率和程序公正的有效途径。这一项制度从1997年实施以来一直延续至今，但2012年最高人民检察院将此项制度取消，这样就造成了中止审查活动缺乏一定的制度依据。各地人民检察院已经不能行使中止审查起诉权，在这种情况下，各地方的处理方式不同，也存在很多问题需要进一步解决[1]。

一、中止审查制度历史的发展

刑事诉讼中止审查制度在我国发展较为缓慢，长期处于探索阶段，从我国现行的法律体系和立法规范的发展历程来看，刑事诉讼中止制度并没有得到理论界和实务界的广泛认可，从新修订的《刑事诉讼法》仅对审判阶段的中止审理做的规定上就可以看出这种态度。

追溯到上世纪的司法实践活动，最高人民法院就已经对刑事诉讼的中止就有了初步探索，如1957年、1983 年以及1988 年最高人民法院批复等一系列的司法解释和批复中就具体罗列了刑事诉讼中止的原因,概括原因有二：一是被告人在审理过程中患重病或精神病发作，致使不能继续审理；二是在采取取保候审、监视居住的被告人在法院审理期间潜逃。这都是从法院的角度出发，为法院在处理出现诉讼中止情形提供了一定的法律依据，也适用了相当长的时间，但并没有被《刑事诉讼法》采纳，直至1998年通过的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国刑事诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《高法解释》)才首次被纳入到司法解释的高度(1)。

1997年最高人民检察院发布的《人民检察院实施〈中华人民共和国刑事诉讼法〉规则(试行)》(以下简称新《规则》)的规定中也对涉及到刑事诉讼中止类别、中止发生的条件和如何启动中止的程序等方面，都作出了相对合理的分类和较为科学的规定(2)，这也是中止审查制度首次出现在通行全国的统一法律规范中，该规定一直被沿用至新《规则》颁布而宣告废止(3)。2012年新《刑事诉讼法》有了新的突破，首次以基本法律的立法形式吸收了《高法解释》第181条的相关规定，将审判阶段的中止审理纳入到《刑事诉讼法》中，从而使得审判阶段处理刑事诉讼中止有了法律依据。对于未被新《刑事诉讼法》认可的中止审查制度，则使得新《规则》也把审查起诉阶段中止制度予以删除，却没有另行规定如何处理这些种情形，其他相关法律法规对此方面的规定也是一片空白。最高人民检察院废除中止审查起诉制度的相关规定，这样就导致了立法上的缺失，人民检察院在审查起诉工作中对于如何处理上述情形根本无法可依，以上的各种情形一旦发生，人民检察院将无所适从[2]。这也宣告了检察机关在审查起诉阶段的中止审查“于法无据”，这也给检察实务工作带来了巨大的困境。

二、中止审查制度的现实情况以及存在的问题

(一)立法的缺失

新修订的《刑事诉讼法》关于诉讼中止方面的立法，只是在第200条对审判机关中止审理作出了明确规定。相反的是，新《刑事诉讼法》并没有关于审查起诉阶段中止审查的任何规定，因此检察机关在审查起诉阶段决定中止审查就缺乏法律上的认可。同时，新《规则》也删除了原来规定中止审查制度的第273条，却未对检察机关审查起诉阶段中止审查做出相关规定，这一立法的缺失，就会导致检察机关在审查起诉过程中，一旦遇到犯罪嫌疑人不到案或者丧失诉讼能力的情况，就不能做到依法办案，因为无“法”可依，从而没有应对策略。缺乏统一的法律规范来规制，现实中出现的问题就必然会导致不同的做法、不同的处理结果，这一做法必将损害司法的严肃性和公正性。

(二)实践中出现的问题

大多数基层检察院在办理刑事案件过程中，经常遇到犯罪嫌疑人因各种原因暂时丧失诉讼能力或者因逃匿等原因导致不在案的情形，如何处理这种难以解决的状况成为当前司法实践中面临的首要问题。笔者认为，应该依据不同的情形采取对应的解决方式。

在有同案犯的情况下，审查起诉阶段犯罪嫌疑人不到案的，检察机关可以根据新《刑事诉讼法》和新《规则》的相关规定，变通地采用和利用兜底性规定的条款，退回公安机关补充侦查，督促侦查机关追逃不在案的犯罪嫌疑人，以解决因废除中止审查制度而造成的不足。尽管依照法律和相关司法解释的规定，案件需退回补充侦查的，应该是针对存在有犯罪事实,但是检察机关认为犯罪事实不清、证据不足或者是犯罪嫌疑人尚有需要追究刑事责任的遗漏罪行、遗漏共同实施犯罪的同案犯等情形，采取这种解决办法是目前最好的处理方式。

对于犯罪嫌疑人潜逃或者丧失诉讼行为能力的情形，则不能使用退回侦查机关补充侦查这种处理方法。各地针对犯罪嫌疑人潜逃或者丧失诉讼行为能力的情形做法各不相同，处理方式大致有三种：一是依照《刑事诉讼法》的规定,刑事案件进入到审查起诉阶段后,检察机关只能依法提起公诉或作不起诉的决定，对此检察机关只能以此做出在审查起诉阶段终结诉讼的处理；二是建议公安机关撤案，检察机关往往为了防止超期办案，变通适用新《刑事诉讼法》第15条规定，要求公安机关撤案；三是依照旧《规则》273条的规定，沿用原来中止审查的规定做出中止审查决定。上述的做法，都是没有严格依照法律的规定做出的处理方式，但是在立法缺失的情况下，超越了法律规定的程序和权限,还会导致司法机关之间产生分歧，严重削弱了司法的权威性和统一性，同时也没有充分保障当事人的合法权益，这对司法权威和法治建设都会产生较大的负面作用。

三、旧《规则》规定的弊端

(一)旧《规则》关于中止审查制度规定的不足

旧《规则》中273条关于中止审查起诉的规定过于简单，且缺乏具体的操作程序。从立法的宏观目的来看，该条规定带有明显的职权性质，过分强调办案机关的权力履行而忽视了犯罪嫌疑人的权利保障。主要体现在以下几个方面。

1．缺乏关于中止审查程序的具体实施期限的规定。对丧失诉讼能力的期限没有做相应的规定。对于一般轻刑案件，犯罪嫌疑人丧失刑事能力致使长期无法恢复的情况，又已过了正常的追溯时效，在这种情况下就得考虑该案件是否需要继续保持在中止审查的状态，是否由检察机关持续采取中止措施，无休止的中止审查就是在消耗有限的办案资源，是浪费诉讼资源的一种表现。

2．缺乏对被中止审理之人应当适用具体的强制措施以及关于强制措施变更等情形的相关规定。相关的司法解释之所以规定对患有精神病的被告人中止审理，主要是因为犯罪嫌疑人处于暂时性丧失参与诉讼的相应能力，法律给予其一定时间恢复诉讼能力。因此，对被中止审查的犯罪嫌疑人应当采取积极有效的治疗行为。然而旧《规则》和相关解释并没有规定治疗犯罪嫌疑人的精神病及其他严重疾病的相关程序。

3．缺乏涉及当事人对中止审查决定的救济程序。旧《规则》仅规定了办案人员的权力(4)，却没有规定侦查机关和当事人不服中止审查决定应享有的救济途径和措施，使得中止审查制度缺乏监督，也忽略了对当事人诉讼权利的保障。

4．缺乏对适用中止审查制度法定情形和相应配套措施的规定。法定情形除了规定潜逃和精神病外，如何判断犯罪嫌疑人患有其他严重疾病，其他严重疾病的范围应如何确定，谁有资格出具犯罪嫌疑人、被告人患有其他严重疾病的诊断书等等。更没有规定如何积极追逃嫌疑人的相关规定和对精神病犯罪嫌疑人的治疗相关措施。对如何追逃、如何流转到公安机关以及精神病的治疗如何实施等相关情况都没有规定。

(二)旧《规则》给实践工作带来的困扰

新《规则》颁布前，不少地方的检察机关报表数据显示都有积存的中止审查案件，这些中止审查的案件中，大多数都是犯罪嫌疑人潜逃或者丧失诉讼能力的，案件中止决定作出后，甚少有人再去关注案件是否符合撤销中止审查的情形，从而导致大量的案件搁置起来，使得“中止”变成了“终止”。

这样的做法带来了非常恶劣的影响，一方面使得大量诉讼中止情形消失的违法犯罪分子逍遥法外，没有受到应有的法律惩罚，使得“法网恢恢，疏而不漏”的刑法政策成为空谈，也使得国家“从重从快”打击犯罪的刑事方针得不到落实。一方面又助长了犯罪嫌疑人的侥幸心理，由于中止审查的案件可以中止诉讼，甚至可以达到逃避刑罚制裁的目的，犯罪分子在受到法律追究时，总觉得逃避法律的处罚是有可能的，总是千方百计利用关系说情，甚至贿赂办案人员，从而达到有机会潜逃或者被认定丧失能力的目的，使案件得以中止审理，这将严重影响司法活动的廉洁性和公正性。因此，必须严格控制中止审查，为刑事诉讼活动的顺畅有序提供保障。

四、建立刑事中止审查制度的必要性和对策

(一)建立刑事中止审查制度的必要性

中止审查制度经历了从无到有，再从有到无的发展过程,不可否认其制度本身存在的一些弊端,立法者出于深思熟虑才将其拒绝在立法之中。但只要一个制度有其存在的合理性,就不能因为有弊端而一味地去取消,而应当在存在的基础上予以改进和完善，尽量取利弃弊。随着法治建设的不断深入，司法改革也进入了一个新阶段，检察机关在刑事审查起诉阶段发挥着重要的作用，同时也履行着法律赋予的职责，而从立法者舍弃中止审查而认可中止审理，则可以看出更偏向于审判阶段重视，因此性质大致一样的刑事诉讼中止中的中止审查，也应当在审查起诉阶段予以保留。结合当前司法现状，中止审查的删除，导致了诸多弊端和问题的出现,严重影响了刑事诉讼活动的依法开展，这充分说明删除中止审查制度严重影响了刑事诉讼活动的正常进行。因此，有必要以立法的形式规定中止审查制度。

1．有利于实现《刑事诉讼法》的价值。检察机关审查起诉工作是在依照法律的规定，审查犯罪嫌疑人的犯罪事实从而代表国家对其提起公诉，当犯罪嫌疑人因潜逃而不在案或者因患有精神病或者其他疾病而丧失诉讼能力时，为了能够保证刑法的正确实施，同时又不损害犯罪嫌疑人诉讼的合法权益，需要中止审查。检察机关作出中止审查的决定，不仅能保障刑事诉讼活动的正常有序进行,更是实现刑事诉讼基本价值的重要条件。

2．有利于弥补法律空白,完善法律体系。可以保障检察机关在审查起诉环节依法履行职责，在出现犯罪嫌疑人因潜逃而不在案或患有严重疾病及精神病等无法参加诉讼等情形时能够有法律依据的支撑，真正做到依法办案。

3．有利于规范司法行为，保证案件质量。以基本法律的形式规定中止审查制度，不仅可以规范检察机关执法办案行为,调节和改变检察机关执法缺乏法律依据和不合乎法律规定的现状，更能够提高中止审查制度的适用性和统一性，从而更好地维护司法权威和司法严肃性。

4．有利于掌控犯罪嫌疑人，及时处理案件。检察机关在做出中止审查决定的时候,可以视具体实际对犯罪嫌疑人采取不同的处理决定。如对到案后逃匿的犯罪嫌疑人，则建议公安机关立即追逃,而对患有严重疾病或者精神病的犯罪嫌疑人,则是责令公安机关对犯罪嫌疑人采取相应的治疗措施，对于治疗恢复诉讼能力后的犯罪嫌疑人,公安机关则应立即重新移送审查起诉。

(二)构建完善的刑事中止审查制度的具体对策

通过《刑事诉讼法》修正案以及修订新《规则》的双管齐下，从基本法律的层面确立审查起诉阶段中止审查制度，使司法实践有法可依。并在《刑事诉讼法》关于中止审查制度规定的基础上修改《规则》，对该制度的相关规定和具体操作程序进行细化和完善。

1．《刑事诉讼法》具体的法条修改。参照《刑事诉讼法》中关于审判阶段中止审理制度的立法模式，在《刑事诉讼法》第二篇第三章提起公诉环节中增加一条，“在审查起诉过程中，有下列情形之一，致使案件在较长时间内无法审结的，可以中止审查：(一)犯罪嫌疑人脱逃的；(二)犯罪嫌疑人患有精神病或者其他严重疾病，丧失能力的；(三)其他导致犯罪嫌疑人丧失诉讼能力的。中止审查的原因消失后，应当恢复审查。中止审查的期间不计入审查期限。”(5)

本条规定分两款。第一款是关于中止审查的具体情形的规定。根据本款规定，适用中止审查主要包括如下三种情形：(1)犯罪嫌疑人脱逃的，这里的脱逃既包括《刑法》规定的脱逃罪，也包括因采取非羁押性强制措施而潜逃导致逃避参加诉讼的情形。(2)犯罪嫌疑人患有精神病或者其他严重疾病，丧失诉讼能力的，这里的法条本意并非关注的仅仅是犯罪嫌疑人的“病”，而是关注其因患精神病或者其他严重疾病，无法辨认、控制自己的行为，无法表达自己的真实意思，丧失诉讼能力，因此，这里的“精神病”或者“其他严重疾病”应当是严格的、狭义的。(3)其他导致犯罪嫌疑人丧失诉讼能力的。作为兜底性的条款，主要是应对层出不穷的新情况，但必须是在本条价值目标不变的情况下灵活运用。第二款是关于中止审查的原因消失后应当如何处理的规定。根据本款规定，中止审查的原因消失后，应当恢复审查。本款还规定了中止审查的期间不计入审查期限，从而使得本条规定相对科学和合理。

2．《规则》的修改方向。根据《刑事诉讼法》作为诉讼基本法律的特点，不能对中止审查制度规定得过细，作为中止审查制度具体实施者的检察机关，就有必要在《规则》中详细地规定中止审查制度的适用范围、条件、启动程序以及救济程序。这也是体现《规则》保证检察机关在刑事诉讼中严格依照法定程序办案，正确履行法定职权，实现惩罚犯罪和保障人权相统一的基本原则。

(1)明确《刑事诉讼法》中止审查制度中“脱逃”的范围、以及适用程序、决定机关和执行机关。严格规定属于“脱逃”的情形，规定“脱逃”包括在押犯罪嫌疑人触犯《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)规定的脱逃罪的情形，以及采取非羁押性强制措施或者没有采取强制措施的犯罪嫌疑人为逃避诉讼而不到案的情形，认定为“脱逃”。对于中止审查阶段脱逃的犯罪嫌疑人，检察机关审查起诉部门在做出中止审查决定的同时可以将案件移送侦查监督部门决定批捕，并交由公安机关执行，必要时可以要求公安机关发布通缉令，对犯罪嫌疑人进行追逃，抓捕归案后公安机关及时通知检察机关恢复审查起诉，保证刑事诉讼活动顺利进行。

(2)明确《刑事诉讼法》中止审查制度中“患有精神病或者其他严重疾病，丧失能力的”的认定标准，对“有精神病和其他严重疾病”的范围应做出明确规定，只有严重削弱犯罪嫌疑人的表达能力、理解能力，无法辨认、控制自己行为导致无法参与刑事诉讼活动的精神病和疾病才能纳入到这个范畴。同时，对于这类疾病鉴定的相关规定，规定仅限由有资质的医院进行诊断和鉴定。检察机关对医院出具的治疗诊断书或者鉴定书有异议的，可以要求重新诊断、鉴定或者另行委托其他有资质的医院重新诊断、鉴定。在符合“病”的规定的同时，也要符合“丧失诉讼能力”的条件，只有这样检察机关才能够做出中止审查的决定，同时对于属于精神病的犯罪嫌疑人应当启动强制医疗特别程序，对强制医疗、治疗的犯罪嫌疑人定期考察，中止审查条件消失的应当恢复审查。

(3)参照《刑法》和《刑事诉讼法》的相关规定，对中止审查决定适用期限做出合理的规定，由于《刑法》规定了对犯罪行为追诉时效的时间，参照该规定，秉着打击犯罪和兼顾司法效率的统一，对于“患有精神病或者其他严重疾病，丧失能力的”犯罪嫌疑人给其一个等同于该犯罪追诉时效相等的中止审查期间，在此期间结束时再次对中止审查的犯罪嫌疑人进行司法鉴定，经鉴定认定其诉讼行为能力不能恢复的，检察机关则应当作出终止审查的决定，这在很大程度上平衡了诉讼效率和打击犯罪二者之间的冲突。

(4)规定严格的中止审查程序，严格规范检察机关的司法行为，保障相关当事人的诉讼权利，明确规定检察机关做出处理决定的时间期限、送达告知程序、委托诉讼代理人和告知侦查机关的完整流程，若当事人和侦查机关对做出的中止审查决定不服的，可以向上一级检察机关提出申诉，具体的规定可以参照不起诉决定的相关规定。上级检察机关应当在7日内决定是否同意中止审查向申诉人送达书面答复。对于中止审查原因消失情形的出现，启动的主体可以是检察机关依职权自行恢复，也可以是侦查机关、接收鉴定治疗的医院或者是当事人及近亲属，都可以向检察机关提出恢复审查起诉程序的要求和申请，当事人对检察机关做出不同意恢复审查起诉程序不服的仍可以向上一级检察机关提出控告、申诉。

五、结语

《刑事诉讼法》是规范刑事诉讼活动的基本法律规范，从实践中打击犯罪和保障人权来看，现行刑事诉讼制度总体上是科学的、合理的。在加强惩治犯罪和保护人权矛盾不断冲突的情况下，修改《刑事诉讼法》是必然的选择。贯彻当前在惩罚犯罪和保障人权双向司法理念，结合施行《刑事诉讼法》出现的新问题和矛盾，规范司法行为，维护司法公正和保护公民权利，迫切需要从《刑事诉讼法》这一基本法到《规则》等一系列的法律规范中完善刑事诉讼环节中止审查制度，只有这样才能更好地规范检察机关执法办案行为，做到“有法可依”，才能更好地保障当事人的合法权益，做到“司法为民”，保障刑事诉讼活动的顺利进行。

注释：

(1)《最高人民法院关于执行<中华人民共和国刑事诉讼法>若干问题的解释》第181条规定，“在审判过程中，自诉人或者被告人患精神病或者其他严重疾病，以及案件起诉到人民法院后被告人脱逃，致使案件在较长时间内无法继续审理的，人民法院应当裁定中止审理。”

(2)1997年1月,最高人民检察院发布的《人民检察院实施〈中华人民共和国刑事诉讼法〉规则(试行)》的相关条文中对刑事诉讼中止种类、条件和程序等作了具体而明确的规定,认为刑事诉讼中止的种类主要有中止侦查、中止审查、中止审理三种。

(3)《人民检察院实施〈中华人民共和国刑事诉讼法〉规则(试行)》第239条和《人民检察院刑事诉讼规则》273条第1款均对中止侦查和中止审查起诉作了规定，如“在审查起诉过程中犯罪嫌疑人潜逃或者患有精神病及其他严重疾病不能接受讯问，丧失诉讼行为能力的，人民检察院可以中止审查”。

(4)旧《规则》第273条第3款规定：“中止审查应当由办案人员提出意见,部门负责人审核,报请检察长决定。”

(5)新《刑事诉讼法》第200条仍保留了审判程序中的中止审理制度，“在审判过程中，有下列情形之一，致使案件在较长时间内无法继续审理的，可以中止审理：(一)被告人患有严重疾病，无法出庭的……中止审理的原因消失后，应当恢复审理”。

[1]张衍路．刑事中止审查制度的恢复与完善[J]．中国检察官，2014(3)：28．

[2]赵学武．中止审查程序规定有待完善[J]．人民检察，2007( 24) ： 53．

(责任编辑：覃华巧)

On Absence of System of Suspending Examination in Criminal Cases and Countermeasures

Long Zhenyi

(Guangxi Administrative Cadre Institute of Politics and Law, Nanning 530023, China)

As an important step in a criminal lawsuit, system of suspending examination is now in an embarrassing state in which no current laws or regulations in our country can be applicable to it. In newly-revisedThepeople’sProcuratorateCriminalProcedureRules(Trial), the stipulation on the system of suspending examination has been omitted and no specific stipulation about how to deal with the situation in which criminal suspect absconds during the period between examination and prosecution or other situations in which criminal suspects are unable to be questioned can be found, which makes the People's Procuratorate feel puzzled and have much negative impact on examination and prosecution. Taking into account actual procuratorial work, this paper discusses the importance and significance of constructing and perfecting the system of suspending examination and researches specific construction models so as to draw the attention from legislation circle.

Examination and prosecution; Suspending examination; Construction of system

2016-06-22

D925.2

A

1673-8535(2016)04-0027-06

龙振奕(1979-)，男，广西梧州人，广西政法管理干部学院讲师，法学硕士，研究方向：民商法、刑法学。