新型城镇化背景下城市社会流动人口治理的创新路径

陈捷

（中共重庆市委党校 哲学教研部，重庆 400041）

新型城镇化背景下城市社会流动人口治理的创新路径

陈捷

（中共重庆市委党校 哲学教研部，重庆 400041）

以人的城镇化为核心的新型城镇化需要推进城市社会流动人口治理的现代化。家庭化移居模式已成为我国城市社会人口流动迁移的主体模式，并且成为流动人口社会治理的时代背景。流动人口的家庭化移居趋势在主体、客体、机制三方面对流动人口的“社会管治”模式提出了巨大挑战，因此，需要从主体、客体、机制三个方面推进城市社会流动人口社会治理的创新和转型。只有形成政府、市场、社会等多元主体协同治理的社会流动人口治理体制，才能更好地推进新型城镇化的进程。

流动人口治理；社会治理；新型城镇化；人的城镇化

十八届五中全会不仅提出了创新、协调、绿色、开放、共享的“五大发展”理念，同时也要求各级党委政府积极推进以人为核心的新型城镇化，使户籍人口城镇化率加快提高。新型城镇化的核心是人的城镇化而不是物的城镇化，国务院在《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（以下简称“意见”）中指出，新型城镇化要“以农民工的城市融入为核心”，新型城镇化的核心目标是促进那些有长期居留城市意愿、有能力在城镇稳定就业和生活的社会流动人口特别是那些举家迁移的农业转移人口（不仅包括农民工，也包括那些随迁家属）的家庭团聚和城市融入。

随着改革开放进程的推进，中国人口流动迁移也发生了从“个体”到“家庭”，从“流动”到“移居”的转变，家庭化移居逐渐成为中国社会人口流动的主要趋势。这种转变构成了当下中国社会流动人口治理的新背景，也对中国城市社会流动人口治理提出了巨大的挑战。

一、城市社会流动人口治理的时代背景

2016年2月国务院出台的《意见》指出，“走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路”，要坚持“以人的城镇化为核心”。“以人的城镇化为核心”理念的提出是我国社会人口流动趋势变动与时俱进的产物。随着我国城镇化进程的加速推进，中国社会流动人口的流动迁移的主体模式已经发生了重大改变：“人口流动已经从一人独闯天下，转变为多个家庭成员共同流动，甚至举家迁居”。换言之，“家庭化迁居已经逐渐成为人口流动的主要趋势”[1]。

改革开放初期，第一代社会流动人口大都采取单枪匹马的个体流动模式，随着改革开放进程的推进，社会流动人口的家庭化移居趋势不断凸显。《中国流动人口发展报告（2015）》的调查数据表明，社会流动人口的城市居留稳定性也在不断增强：半数以上的社会流动人口有今后在现居住地长期居留的意愿，打算在现居住地继续居住5年及以上的占56%。随着新生代农民工日益成为我国人口流动的主体，社会流动人口的家庭化移居趋势更加明显。许多新生代的社会流动人口在流入城市组成家庭，流动人口子女在城市现居住地出生的比例也不断上升。目前近9成的已婚新生代流动人口是夫妻双方一起流动，与配偶、子女共同流动的约占60%。近七成的家庭化移居的流动人口中，家庭成员为分次流入，其中最常见的流动“策略”是夫妻首先流入，再把全部或部分子女接来同住。同时越来越多社会流动人口家庭开始携带老人流动。[2]

相较于流动个体而言，家庭化移居的流动人口“具有更高的稳定性，是一种非常规意义上的定居行为”。[1]这种家庭化移居趋势的逐渐显著正反映了越来越多的流动人口的城市居留意愿和城市融入意识在不断增长。社会流动人口的家庭化移居现象，已经从一种单纯的打工、挣钱的乡—城往返流动行为，过渡到一种长期留居城市、融入城市社会的迁移行为，将对中国的新型城镇化发生重要的影响，也是《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》和“三个1亿人”政策的社会背景。流动人口家庭化移居趋势为新型城镇化提供了内在的动力。推进新型城镇化的进程，需要顺应这种趋势，积极促进流动人口特别是农业转移人口的市民化。

《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出：到2020年，中国常住人口城镇化率要达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右。2015年，我国城镇常住人口达到7.7亿人，常住人口城镇化率已达到56.1%，但户籍人口城镇化率还不到40%。相对而言，中国城市社会流动人口特别是农业转移人口的市民化进展还比较缓慢，户籍人口城镇化率还相对偏低。由于以户籍为核心的城乡二元分割体制的持续存在，阻碍了农民工公平地分享中国城镇化带来的成果。

新型城镇化“不仅意味着大量农村人口进城，更重要的是这些人如何能够在城市稳定就业、落户、认同和融入”[3]。随着家庭化移居成为我国人口流动迁移的主体模式，社会流动人口及随迁家属的就业、教育、住房、医疗、养老和社会保障等一系列公共服务需求不断增长，而目前我国大多数城市特别是特大城市还难以达到城镇基本公共服务对常住人口的全覆盖。

推进农业转移人口市民化，需要优先解决进城时间长、就业能力强的家庭化移居的流动人口的落户问题。促进流动人口在流动—居留—落户这条链条上推移，不仅需要促进流动人口的家庭迁徙和城市融入，更需要满足流动人口的公共服务需求。因此，在创新、协调、绿色、开放、共享发展新理念下，如何更好地满足我国社会流动人口的社会公共服务需求，已成为中国社会流动人口治理中的亟待破解的一个现实问题。

二、城市社会流动人口治理的现实困境

由于转型阶段中存在的对传统模式的路径依赖重视管理忽视公共服务的社会管治模式依旧主导着中国社会流动人口的治理实践。现实中，中国各地社会流动人口治理水平参差不齐，许多城市依旧延续过去政府单一负责的社会流动人口管治模式。因此，随着流动人口家庭化移居趋势的日益凸显和流动人口家庭成员差异化需求的日益显著，这种模式越来越难以适应新时期社会流动人口治理的实际需要。“制度政策背景下流动人口秩序整合遭遇多重困境,存在流动人口诉求多元化与政府服务统一性的矛盾。”[4]面临着家庭化移居模式所带来的公共服务剧增和人口管理任务加大的挑战，当前的社会流动人口治理模式也面临着一些现实困境。这主要体现在：

（一）在治理主体层次上，政府单一主体负责的行政管理模式无法兼容社会治理中多元主体合作治理的参与需求

中国是一个行政主导传统悠久的国家，“国家权力特别是行政权力支配社会是个根深蒂固的客观存在”[5]。在这种行政主导的背景下，政府“单打独斗”的管理模式“很大程度上还游离于社会和市场之外”“还没有真正形成全社会共同参与、综合管理”的社会治理格局[6]。随着城市流动人口的大量增加，城市公共事务伴随着城市常住人口日益增加而变得日益复杂这对流入城市的公共资源分配、公共物品供给和公共政策选择都带来了巨大压力，单独依靠城市政府对城市公共物品的单一供给已经难以有效满足城镇基本公共服务常住人口全覆盖的要求。在社会流动人口治理任务繁重的压力型体制下，面对突发的社会风险往往又依赖于政府系统内部以社会管理综合治理委员会为牵头单位的“条块协同”，例如城市政府定期或不定期的针对城乡结合部等流动人口聚居地带的“联合执法”“运动式治理”等方式。这种政府“全能负责的单元主体格局在个体式流动阶段还有一定实效，但在城市流动人口进入家庭化移居阶段后，城市政府面临着日益分化的社会结构和多元化的社会利益诉求“政府公共资源捉襟见肘，‘全能政府’模式难以为继”[7]。

在公共资源有限的条件约束下，政府“单打独斗”的管制思维和实践一方面无法有效满足新时期社会流动人口治理的现实需要，在实践中常常会出现治理绩效与治理初衷相背离的意外政策反馈；另一方面，政府单一负责的行政主导惯性往往会制约着政府、市场、社会多元治理主体格局的形成，使得市场组织和社会组织在社会流动人口治理中处于被动参与的“边缘”角色，无法有效发挥其应有的作用。

（二）在治理的客体层面上，对流动人口“重管理，轻服务”的治理失衡难以有效满足城市流动人口家庭化移居的公共服务需求

长期以来，我国在流动人口社会治理存在“重管理，轻服务”的治理失衡状态。政府在社会流动人口管理中偏重于身份管理，“更直接地说是对人的身体的管理”，这种身体管理模式主要是“强制的，统治性的，与计划经济体制高度一致”[8]。由于城乡二元分割体制的长期延续，“流动人口事实上已经成为一种相对固定的身份,成为介于城市居民和农村农民的第三种人”[9]。随着家庭化移居模式成为人口流动的主体模式，流动人口家庭的经济、政治、文化和心理等各种社会需求都需要纳入社会流动人口治理的范畴。但在城市公共资源有限和城乡二元分割体制的条件下，城市政府的公共产品和服务只能维系着差异化供给的状态，即城市公共资源分配主要投向城市户籍居民而不是非户籍居民的社会流动人口，“户口本”和“居住证”上的基本公共服务范围和标准存在着巨大的差距。

在属地化管理的社会管治模式下，流动人口的社会需要往往被身份管理的传统所取代，流动人口的公共服务需求难以得到政府部门及时的回应。所以，创新社会流动人口治理，亟待在客体上实现社会流动人口治理的内容转换，即从身份管理走向需求供给。

（三）从治理工具上来看，对流动人口的强制性约束手段日益无法应对流动人口家庭化移居趋势下的常规需求治理

社会管治模式主导的流动人口管理和服务最突出的问题就是管理机制的单一性，即“主要依赖强制性治安管理手段来实现政府管理职能”。[6]以公安部门单一的强制性管治机制为主的流动人口管治模式，在实践中往往又会呈现为“运动式治理”这种突击性管治模式。并依赖于各种“运动式治理”。“运动式治理”内在的“短、平、快”追求倾向于选择以加强社会流动人口的身份辨识和自由限制为突破口。这种管治模式存在“重收费、轻管理，重管理、轻服务”的问题，片面注重治安和维稳，所引发的社会不和谐现象乃至社会冲突不时发生。

传统的社会管治模式在流动人口公共服务方面的问题,突出表现为劳动就业、社会保障、教育、住房、政治与社会参与等方面的合法权益难以有有效保障；在流动人口管理方面，综合管理难以真正落实、信息基础工作薄弱、管理措施不落实[10]。已无法适应流动人口家庭化迁居的主流趋势。

三、城市社会流动人口治理创新的路径选择

中共十八届三中全会提出了“创新社会治理体制”“改进社会治理方式”的要求，社会治理意味着在特定空间范围内由“多元行动者运用各自权威对社会组织、社会事务和社会生活的规范、协调和服务的过程”[11]。因此，推进新型城镇化的进程，一方面要遵循市场经济发展的规律，通过产业发展和就业机会的增加，来吸引农业转移人口的进城和落户；另一方面，也需要通过制度改革和体制创新，加快构筑政府、市场和社会多元主体协同参与的社会流动人口治理模式，积极推进农民工特别是举家迁徙的农民工的市民化。为此，需要实现“三个”转型。

（一）在治理主体上，需要从政府单一主体负责的管制格局走向政府、市场、社会多元主体合作的治理格局

创新和优化社会流动人口的治理，首先需要在治理主体上坚持多元合作的理念。在社会流动人口进入家庭化移居阶段之后，城市的社会结构日益分化，“在社会中成长起了各种各样的新的治理力量,它们也是以管理者的角色出现的,从而使政府不再以唯一管理者角色出现”[12]。政府在社会流动人口治理上的全能型垄断地位已不再可能，需要从“控制社会”向“组织社会”转变，从“集权管理”走向“放权社会”，树立政府、市场、社会等多元主体共同参与的协同治理理念。其次，政府在社会流动人口治理中的角色需要进行深刻调整，由直接管治者转变为法治支持者、政策保障者、资源供给者。中共十八届五中全会在“十三五”规划中提出了“两个挂钩机制”，即“健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”和“建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制”，为政府的角色调整提供了新契机。最后，社会流动人口治理需要通过制度创新鼓励和不断吸引市场组织、社会组织等利益相关者参与。一方面，政府要加强社会建设，积极培育流动人口的自组织，另一方面，还需要重新梳理、界定和组合政府、市场组织、社会组织三大主体的职能和分工，“特别是对各自的治理边界和责任做出动态性的调整与规定，以便提高解决社会问题的效率和满意度”[13]。

（二）在治理客体上，需要从身份管理向公共服务需求治理转变

优化社会流动人口的治理，需要在治理客体上坚持需求治理的原则，要从身份管理向社会需求治理转变。首先，治理的聚焦点从流动的个体转向移居的家庭，政策制定和公共服务要更多地基于家庭本位而不是传统的个体本位。其次，客体上要从身份管理向需求治理转变。社会流动人口在流入地也有其自身的权利诉求，“包括政治权利、经济权利、文化权利和社会权利，即融入城市，参与城市管理、取得合法所得与获得城市政府保障的权利”[14]。因此，优化社会流动人口治理的路径在客体层面急需“更多地关注于流动人口的社会需求层次，通过合理的城市公共产权制度变迁,降低排他性,使流动人口充分享有城市就业权、基本公共教育权、社会保障权、适足住房权等”[15]，才能更好地满足更多社会流动人口和城市居留家庭对城市公共服务的多元化需求，更好地提升社会流动人口及其随迁家属对城市的归属感和认同感。

（三）在治理工具上，需要从单一强制性的管理机制走向综合性的协同治理体系

“治理是各种公共的和私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程”。[16]因此，社会流动人口治理首先需要形成综合性的治理机制体系。建构政府、市场和社会多元主体的协同治理格局，需要形成包括市场化运行机制、社会自组织治理机制、政府长效综合管理机制在内的多种治理机制，并进一步形成流动人口管理和服务的治理工具体系。而在社会治理的具体治理机制的选择和运用上，要通过公共协商而不是政府的长官意志来实现，通过政府、市场、社区自治组织和社会组织之间的平等对话和协商来决策，以形成一种“协同治理”模式,即政府、社会团体与社会组织、流动人口自组织构成“一体两翼”的协作框架[17]。广东深圳市南山区通过搭建党内民主共治平台、社区协商自治平台、社区虚拟参与平台、居民自助互助平台、社情民意诉求平台，形成了政府、市场、社区自治组织和社会组织多元主体协商共治的综合性治理机制体系，值得进一步推广。因此构建综合的协商性治理体系是在流动人口管理和服务领域创新社会治理体制和优化社会治理能力的必由之路。

中共十八届五中全会提出要在创新、协调、绿色开放、共享的发展新理念下“推进以人为核心的新型城镇化”。我国的社会流动人口治理需要在治理主体治理客体和治理机制等方面实现从“社会管治”模式向“社会治理”模式的转型。推进以人为核心的新型城镇化客观需要实现社会流动人口治理模式的转型和优化升级。唯有创新和优化我国社会流动人口治理才能推进农业转移人口的市民化，促进农民工家庭的城市融入，加快实现以人的城镇化为核心的新型城镇化进程。

[1]盛亦男.中国的家庭化迁居模式[J].人口研究,2014(3).

[2]我国城镇化率已达56.1%，城镇常住人口达7.7亿[EB/OL].http://www.china.com.cn/guoqing/2016-02/02/con

tent_37713840.htm.

[3]雷洪,胡书芝.乡城移民家庭城市认同的区域及阶段性差异——基于广州、长沙、柳州三地的实证研究[J].学习与实践, 2014(3).

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InnovationRoute of Floating PopulationAdministrationunder BackgroundofNewUrbanization

Chen Jie
（Party School of Chongqing Committee of THE CPC Department of Philosophy Teaching and Researching, Chongqing,400041）

The new urbanization,with the core of the urbanization of people,requires the modernization of floating population administration.The mode of family migration has become the main mode in population mobility in urban areas,which constitutes the historical background to the administration on floating population.Such mode poses great challenge to the administration concerning subject,object and mechanism.Therefore,the modernization of the administration on floating population should be promoted via the innovation and transformation from the above aspects.Only through the cooperative governance of the government,market and society can the now urbanization be promoted.

administration on floating population;social management;new urbanization;urbanization of people

D63-31

A

1008-780X（2016）06-0053-05

2016-10-27

陈捷（1989-），女，重庆铜梁人，中共重庆市委党校哲学教研部2014级马克思主义哲学专业硕士研究生。研究方向：发展哲学。