法治建设与经济新常态

洪 伟

法治建设与经济新常态

洪 伟

马克思主义法理学关于经济基础决定上层建筑的基本理论是我们观察、分析中国特色社会主义法治实践和法治建设的立足点。在新的历史时期，经济新常态作为今后一段较长时期内对我国经济情势的基本判断是我国法治建设的出发点。经济新常态决定了我国当前法治建设的内容和发展方向。当前，我国法治建设立足“立法先行、于法有据”的指导方针，围绕经济新常态这一核心，在社会保障、行政审批、知识产权保护、综合法律等诸多方面进行了一系列的变革，适应了经济新常态的要求，促进了我国经济体制的进一步深化改革。

经济新常态；法律；变革

2010年第40届瑞士达沃斯世界经济论坛年会上，美国太平洋基金管理公司总裁埃里安(Mohamed El-Erian)首次提出“新常态”概念。2014年5月，习近平总书记在考察河南的行程中首次提出了“新常态”。当时，他说：“我国发展仍处于重要战略机遇期，我们要增强信心，从当前我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。”此后，党的十八届四中全会在公报中评价过去一年的执政成绩时提到了“新常态”，即“中央政治局适应经济发展新常态，创新宏观调控思路和方式，积极破解经济社会发展难题……”这是党和国家对我国今后相当长一段时间内经济运行状态的科学认识，也是我国一切改革政策的立足点和出发点。法治建设如何应对这一新态势，更好地发挥法律和法治对经济发展的促进作用，值得我们认真研究。

一、法和经济的基本关系

根据马克思主义的基本观点，法律作为社会上层建筑的一个重要组成部分，归根结底是由社会物质生活条件决定的，而法律对于社会物质生活条件具有能动的反作用。①这一基本立场是我们认识法律、法治和经济之间关系的理论基础。

从这个角度去考察近年来我国法律的变革情况以及未来的改革方向，可以清晰地发现法律和经济之间的这种决定与被决定、作用与反作用的关系，同时也可以为我国经济新常态下法治建设提供有益的指导。

二、经济旧常态与法律

常态，是一定时期内的一种稳定的状态，而新常态则是针对旧常态而言的。具体到我国的经济新常态，是指中国经济在今后一段时间内，不同于过去经济运行的“旧”状态，而呈现出来的具有新的特点、同时较为稳定的“新”的运行态势，其关键词一为“旧”，二为“新”。我国经济的旧常态是针对中国过去30多年（1978-2010）经济运行状态而言的，就其与法律的关系来看表现为以下几方面特点：

1.从计划经济向市场经济转轨，法律制度体系建设滞后

众所周知，我国改革开放前的经济体制是纯粹的计划经济体制。这一体制的本质特点是国家在经济生活中无所不在，计划而非市场调控经济运行的一切领域和所有环节。改革开放的过程就是国家计划之手逐步让位于市场这一无形之手来调整国民经济，国家由过去的国民经济的直接参与者、主宰者逐步转变为以宏观调控这一间接方式参与国民经济的过程。与此相应，在法律制度上，以逐步建立适合市场经济要求的法律规范体系为首要任务。在此过程中，往往是改革先行，立法随后，某种意义上，就是一个先违法、后变法或立法的过程。

同时，由于法律制度的滞后或空白，法律对社会，特别是经济主体的规范、指引和预测功能无从发挥，导致现实中产生大量的违法现象、诸多纠纷，从而阻碍了经济的发展。20世纪80年代末至90年代中期，民间广泛存在的三角债现象就是其中最突出的表现，及至1997年新《合同法》颁布，特别是明确了代位权和撤销权制度之后，情况才有明显好转，社会经济交往方才逐步走上法治的轨道。这一现象充分说明了法律对经济的反作用。

2.人口红利推动经济成长，劳动保障长期不足

改革开放之初，我国面临沉重的人口压力，以至于很多人将其视为我国经济长期健康发展的制约因素。为此，国家出台了计划生育政策，并上升为法律规定。经过30多年的发展，我们对当初庞大的人口基数对经济发展的影响有了新的认识。人口红利被认为是推动中国经济过去30多年高速增长的重要因素。但是，庞大的劳动人口基数也导致我国多年来对劳动保障法律制度建设的重视不足，即使在相关的劳动法律法规建立、健全之后，其执行问题也一直得不到有效保障。劳动保护领域有法不依、执法不严的现象长期存在。拖欠农民工工资问题、劳动条件不良、劳动保护不足等问题突出，一度成为社会矛盾的焦点。

3.经济增长与环境资源保护矛盾突出，环境保护法制建设落后

过去30多年中，我国经济保持了年均9%以上的增长速度。但是，在取得巨大成就的同时，由于认识上的错误，加上盲目赶超的心理，在发展理念上崇尚唯GDP论，导致经济增长与环境资源保护之间的矛盾日益突出。虽然早在1989年12 月26日，《中华人民共和国环境保护法》就已由中华人民共和国第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过并施行，但是，由于立法较早，逐渐与现实要求相脱节，加上实践中对经济增长的一味强调，这一法律不仅落后，可操作性不强，而且一直以来都没有得到切实有效的执行。结果是经济越增长，环境资源状况恶化的越严重。可以说，环境保护法制建设长期落后。

4.政府主导经济，政府对经济干预过多，行政法制建设中行政审批事项过多

我国改革开放的成功在某种意义上来说，就是政府主导下，统筹规划、逐步改革、渐进开放下取得的。一方面，政府在经济增长中居功至伟;另一方面也由于政府对经济介入过深、干预过多造成后续发展动力不足。这一状况表现在法律上就是行政法制建设中，政府审批事项过多，对经济的行政干预过大。例如，本届中央政府成立之初即承诺任期内至少要取消、下放现有1700多项行政审批事项的三分之一。换句话说，至少上述三分之一的行政审批事项，其存在的合理性是值得怀疑的。这也意味着，这些有待取消的行政审批事项在某种意义上是对经济生活的不当干预，它们对经济发展即使不是阻碍，至少也不会是一种促进。

5.后发优势下，企业技术引进有余，自主创新不足，知识产权保护不足

在经济学和社会学理论上，后发国家（不发达国家）在实现工业化和现代化过程中拥有的所谓后发优势。例如，我国学者提出的“后发优势驱动假说”指出，后发地区通过引进、模仿、学习(包括技术和制度两方面)，可获得后发利益，从而具有后发优势。我国改革开放的经验表明，这一理论和假说是成立的。我国也受益于这一后发优势，成功跻身为世界第二大经济体。但是，这也导致了我国企业的自主创新能力不足，同时也解释了为什么我国虽有较为完善的知识产权法体系，但是知识产权保护却严重不足这一悖论。某种意义上，地方政府对侵犯知识产权行为的纵容甚至保护，是造成我国给人以“山寨大国”这一负面形象的关键原因。

总结起来，在我国旧经济常态下，经济对法律的决定作用是明显的，由此造成的法规体系不完善、执法不严、违法不究、有法不依现象比比皆是。另一方面，法治建设的落后对我国经济的长期可持续、科学发展的制约也是客观存在的。在由“旧”转“新”的背景下，法律如何变革以适应新的经济形态的要求需要认真研究。

三、经济新常态下的法律变革

1.经济新常态概述

改革开放初期，我国经济的现实情况是百废待兴；基础设施严重不足，人民群众日益增长的物质需要和落后的社会生产之间的矛盾突出，供给不足，短缺经济成为常态；经济的长期停滞又导致了人民群众消费能力不足，内需不振。种种因素造成了多年来我国经济畸形的结构，即在推动国民经济增长的三个部分中，投资和出口比重过大，国内消费不足，国民经济对世界经济的依赖程度过高。这一矛盾在2008年开始的全球经济危机中集中爆发，表现为产能严重过剩、经济下行和通货膨胀并存的准滞涨状态。在此背景下，我国的经济新常态呈现出四个鲜明的特点：①经济增长由高速转为中高速增长；②经济结构不断优化升级，第三产业、消费需求逐步成为主体，城乡区域差距逐步缩小，居民收入占比上升，发展成果惠及更广大民众；③从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。从这一新常态出发，2015年党的十八届五中全会提出了五大新发展理念，即“创新、共享、绿色、协调、开放”，同时，中央经济工作会议就推进供给侧改革来应对经济新常态做出了重要部署。这一新理念和新的改革路径为我国深化改革、扩大开放指明了方向，也是我们法治建设、法律变革的指针。

2.经济新常态下的法律变革

⑴改革与立法的关系。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”②这就意味着，过去30多年来，我国改革开放过程中由于经济转轨所形成的先行先试、立法滞后的状况将一去不复返了。在全面依法治国战略的指引下，一切改革措施于法有据、立法现行将成为我国在新常态经济下的必由之路。从本届政府成立以来，法律法规的诸多变革，都为应对经济新常态、全面深化改革奠定了法制基础。

例如，我国2013年修改，并于2014年3月1日正式生效实施的新《公司法》就公司资本制度做出了重大变革。新《公司法》一方面取消了最低注册资本的门槛限制；另一方面，变法定资本制为授权资本制。这一变化为“大众创业、万众创新”提供了公司法律制度方面的便利，也为产业结构调整，特别是中小型、服务性企业的创建消除了资本制方面的法律限制。

再如，2014年4月24日，十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了《环保法修订案》，并于2015年1月1日起生效施行。这是环境保护领域最重要的一部基本法25年以来的首次修订。更重要的是，新《环境保护法》从处罚力度、处罚手段、诉讼制度等方面做出了新的规定，有力地保障了环境领域的执法和司法。“按日处罚、连续计算、上不封顶”的处罚计算标准、行政拘留的处罚方式、追究领导责任的监察措施以及环保公益诉讼的引入，加大了企业和地方政府环境违法成本，在一定程度上对日益严峻的环境污染情况产生更大的制约。可以说，这一法律的变革是落实2015年党的十八届四中全会提出的“绿色”发展理念的法制准备。

⑵供给侧改革与法律变革。2015年中央经济工作会议指出 ：“推进供给侧结构性改革，是适应和引领经济发展新常态的重大创新，是适应国际金融危机发生后综合国力竞争新形势的主动选择，是适应我国经济发展新常态的必然要求。”

供给侧改革的经济学依据是供给学派的理论。供给学派源于19世纪法国经济学家萨伊，其基本思想在于供给自动创造等量的需求——即萨伊定律。根据供给学派的理论，可持续增长的关键因素技术和生产组织方式都在供给侧，都在企业和市场侧。换句话说，之前我国经济的宏观调控关注的是需求侧，也就是消费者和消费；而供给侧的关注点则落在了企业身上，涵盖了企业的创新能力、企业产品的有效供给、企业成本的降低等方面。实践证明，20世纪80年代，为应对资本主义经济中的滞涨现象，美国总统里根采纳了供给学派的主张，采取了一系列的减税政策，减少政府干预，解除管制，削减社会福利支出，控制货币供给，反对通货膨胀。

在2015年中央工作会议上，习近平总书记就如何做好供给侧改革提出了“四则混合运算”的形象比喻。概括起来，供给侧改革要做到以下几方面的工作：

第一，协调人口政策，加大人力资本投入、增加公共产品供给。

第二，政府简政放权、降低企业成本、激发企业活力。

第三、推动企业创新、发展高新技术产业。

第四，淘汰落后产业、化解产能过剩。

⑶供给侧改革的核心内容，与“共享、开放、绿色、协调、创新”的新发展理念相适应，对我国当前的法制建设和法律变革提出了具体的要求。

①人口红利与人口法律制度的变革。如前所述，人口红利是我国过去30多年经济高速增长的重要因素。时至今日，我国逐步进入老龄化社会，人口红利逐步萎缩。因而，之前的控制人口过快增长的计划生育政策亦应与时俱进，适应经济新的变化要求。“二孩政策”的适时推出是相应法律变革、人口法制建设的必然要求。

②政府职能转变与行政法制的变革。供给侧改革意味着充分发挥企业的市场主体作用，意味着解除和放松管制，这就需要政府简政放权，特别是对市场在资源配置中起决定作用的领域的行政干预要逐步取消。在这方面，商事行政审批制度改革走在了前列。2015年，国家工商总局在转变政府职能，变管理为服务、简政放权方面推出了一系列的改革措施：如改注册资本实缴制为认缴登记制；改“先照后证”为“先证后照”，将工商登记前置审批许可改为后置审批许可，仅保留了34项前置审批许可项目；改企业年检制为年报公示制等等，极大地降低了百姓创业门槛、提高了行政效率，便利了工商企业、降低了企业运营成本。

③创新推动与知识产权法制变革。创新的动力在于企业，但这并不意味着政府职能无为而治。对于政府来说，关键在于提供有利于激发创新动力的社会环境、有效的创新成果保护环境。从这个角度来说，创新的法制建设核心在于知识产权法律体系的完善，特别是知识产权保护力度的强化。2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，决定提出要“加强知识产权运用和保护，健全技术创新激励机制，探索建立知识产权法院。”2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了全国人大常委会关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定，由此开启了中国历史上专业的知识产权法院的建立。这一举措正是应对经济新常态、推进供给侧改革所要求的创新推动的法制基础。

④降低企业成本与综合法律变革。此外，在税法领域，推动“营改增”以及结构性的减税；在社会保障领域推动降低企业负担的“五险一金”制度改革；在土地供给问题上，推进集体土地制度改革、农村宅基地制度改革以及工业用地制度改革等，都是从供给侧角度出发，以降低企业成本、加大要素供给为直接目标的法律变革。

总结以上论述，可以发现，虽然近年来我国各项法律变革涉及方方面面，但其主轴却是脉络清晰的，即以应对经济新常态为直接目的，以供给侧改革为导向，以“创新、共享、开放、协调、绿色”的新发展理念为指导思想，充分发挥法律对于经济基础的形成、巩固、发展的能动作用。简而言之，从法治角度来看，深化改革于法有据、立法先行就是经济新常态下法律变革的“新常态”。

引文注释

（作者单位：合肥工业大学马克思主义学院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.22.0033