加快河北省贫困县脱贫摘帽的思路与对策研究

冯铁英 刘春荣 程玉贤 勾利娜

加快河北省贫困县脱贫摘帽的思路与对策研究

冯铁英 刘春荣 程玉贤 勾利娜

在全面建成小康社会进程中，贫困县的发展直接影响全面建成小康社会的建设。本文在深入调研的基础上总结贫困县脱贫摘帽面临的困难与挑战，力求找到加快贫困县脱贫摘帽的思路对策。

贫困县；脱贫摘帽；扶贫攻坚

党的十八届五中全会在全面建成小康社会新的目标要求中明确提出：“我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。”首次明确了贫困县全部摘帽的目标，吹响了“向贫困宣战”的冲锋号，为扶贫攻坚指明了方向。贫困县能否摘帽，直接关系全省脱贫攻坚目标任务能否实现，进而影响到全面建成小康社会的成效，因此深入实际调查总结当前贫困县脱贫摘帽面临的困难与挑战，找到加快贫困县脱贫摘帽的思路对策，很有现实意义。

一、当前贫困县脱贫摘帽面临的困难与挑战

为了全面了解和掌握贫困县在脱贫摘帽中的现状，及时发现问题、解决问题，笔者对贫困县脱贫摘帽进行了一次全面调查，发现当前贫困县脱贫摘帽面临以下困难与挑战：

1.贫困面广量大程度深

进入到“十三五”的开局之年,河北扶贫开发进入啃硬骨头的“冲刺期”,总体脱贫攻坚的任务仍然十分繁重。河北省扶贫办政策法规处处长樊晓晨介绍说：“河北目前还有62个贫困县,建档立卡贫困村7366个,建档立卡贫困人口485.5万。河北贫困人口相对集中的燕山—太行山区、环首都贫困带、黑龙港流域三大片区,共有贫困县52个,占全省贫困县的84%。”这些区域特殊贫困矛盾突出，生态环境脆弱、基础设施薄弱、公共服务欠缺、地方病严重,生产要素匮乏，人均产值、人均财政一般预算收入和农村人均纯收入仅为西部县平均水平的一半左右，但贫困人口却覆盖了全省贫困人口的70%以上。扶贫工作的难度大、成本高。如青龙这样的山区农业县，存在着农业大而不强、农村广而不新、农民多而不富，84%的人口在贫困的农村。这些事实说明，全面建设小康最艰巨、最繁重的任务在贫困的农村。

2.产业发展方式粗放落后

目前,虽然各地都在着力培育壮大特色产业,推进产业化、集约化经营,但一方面部分地区属于限制开发区域,发展产业、增加收入的难度很大；另一方面特色产业处于起步阶段,没有形成规模效应和综合竞争优势,带动贫困地区和农户发展的能力有限。农业生产力水平低，农业结构不合理。很多农村地区处于以人力为主、自家经营的小农经济生产模式，农民务农收入极其有限。农业结构单一，以种植业为主，以粮食作物为主，没有形成农、林、牧、副、渔一体化农业产业结构。造成贫困地区经济发展水平低，经济总量小，财政不能自给，长期靠国家补贴，很难彻底脱困解贫。

3.贫困群体收入渠道单一

大多贫困群体主要居住在离城较远的偏僻村落，耕地多属山地或坡地，蓄水能力差，土地贫瘠，且交通不便，信息闭塞。只能中规中矩地从事农业生产，易受灾害性气候、市场因素影响，收入长期维持在一个较低的水平。低收入家庭就业负担偏重，每个家庭有劳动能力的人数相对较少。受访的30余户低收入家庭户均人口为4.78人，户均就业人数仅0.56人，负担系数较高。就业赚钱难，打工收入普遍降低。在调查中我们了解到，与上一年相比，农民在外务工人员的工资普遍锐减30%～50%，甚至不少外出人员找不到工作，造成家庭收入大大减少。

4.坐等脱贫思维依然存在

“精神贫困”是扶贫攻坚的最大敌人。当前我省部分地区群众“精神贫困”主要表现在两个方面：一是贫困人口和贫困家庭没有很强的自我发展意愿，更多的是依赖外部扶持，而不是主动去脱贫；二是贫困人口和贫困家庭有脱贫的愿望，却缺乏自主精神。在农村社会发展中，我们发现，贫困农民普遍存在小农意识，“种田为饱肚，养猪为过年，养牛为犁田，喂鸡喂鸭换油盐”；缺乏市场经济观念，安贫乐道、得过且过、不求更好、只求温饱；缺乏创新与改革的意识，依赖于组织和上级政府的救济与扶持，安于现状，创业精神不强，难以改变传统生活方式。

5.脱贫群体返贫现象易发

脱贫摘帽本来是件好事，但“刚脱贫又返贫”现象易发。究其原因有政策原因，也有其他原因。人民日报曾发表文章指出“有些地方‘抱着集中力量办大事’和完成任务的心态，为及时完成任务，就把能用的资源都集中倾斜过来，验收完毕后，又让很多政策和资源‘倾斜’回去了。”扶贫攻坚成了拆东墙补西墙的运动，不仅达不到摘掉贫困帽子的目的，而且还浪费了国家资源。其他原因如基础设施落后、生存环境制约和自然灾害、上学、地方病和突发重病、残疾和智障等问题返贫情况时有发生，新的贫困人口持续出现。其中因病致贫最为严重。数据显示，我国农村贫困人口中42%是因病致贫返贫，有的地方甚至高达50%。可以说，在全面脱贫的道路上，“因病致贫”带来的考验十分巨大。

二、加快贫困县脱贫摘帽的思路对策

加快贫困县脱贫摘帽，需要领导重视、多部门长期齐抓共管、公众广泛参与、多措并举才能见成效，经深入调查研究，应重点抓好以下几个方面：

1.强化扶贫攻坚意识，为贫困县脱贫摘帽提供精神支持

⑴强化责任意识，要有“贫困不除愧对组织”的情怀。贫困县的县级领导和乡镇主要负责同志要签订“军令状”，确保扶贫攻坚工作不打折扣、不搞变通、不讲条件的落实。驻村工作组、第一书记、乡镇包村干部和县直联络员也应该层层签订军令状，努力形成人人肩上有责任、个个带头打冲锋的格局。要明确“一把手”的领导责任、乡镇和村的主体责任、牵头部门的主导责任、帮扶干部的包办责任、企业的帮扶责任，把全部心思和精力用在脱贫攻坚上。

⑵强化公仆意识，要有“群众不富寝食难安”的信念。打好脱贫攻坚战，关键要有为民服务的情怀。要心系群众，一心想着群众，一心帮着群众，带着感情抓脱贫。驻村干部要全身投入、激情工作，和老百姓同吃同住同劳动。贫困村的条件都很艰苦，要和贫困群众一起苦、一起干，遵守群众纪律，真心实意为群众找到脱贫的出路。

⑶强化大局意识，要有“不脱贫军令处置”的担当。要成立由纪检、组织、督查部门和县扶贫办组成的联合督导组，对照军令状，从严追责。对干部业绩的考核，尤其要加重扶贫工作“砝码”，增强各级党员干部的担当意识。要重奖重用在脱贫攻坚中担当意识强、措施办法多、工作作风实、脱贫成效显著的党员干部。对扶贫工作重视不够、工作不力的单位和个人，要严厉追责。

⑷强化争先意识，要有“贫困不除誓不罢休”的气魄。要通过积极有效的宣传，运用广播电视、访谈专栏、设立宣传牌、拉横幅、贴标语等形式，全方位、多层次、广角度地宣传报道脱贫攻坚的目标任务、政策措施、项目安排等，营造一种万众一心、势不可挡的舆论气势。让干部有“贫困不除誓不罢休”的气魄；让贫困群众能自觉投入到改变贫困面貌、创造美好生活的具体行动中，真正实现由“要我脱贫”向“我要脱贫”转变。

2.落实扶贫攻坚举措，为贫困县脱贫摘帽提供根本途径

⑴发展特色产业作为主攻方向。要抓住产业脱贫这个根本，全方位打好产业攻坚战。一要选准特色产业。根据各地产业特点和资源现状，把本地优势资源的生产能力发挥出来。比如可以明确划分出优质稻米、名优小麦、绿色蔬菜、特色果品、特种水产、健康畜禽等主导产业。选准最适合的特色产业，实现“一村一品”产业发展，确保每个贫困户都有增收项目、都有脱贫门路。二要推进本地区综合开发。可以农业园区建设为载体，大力引进工商资本投资林果种植、畜牧养殖、休闲旅游等项目，每个乡镇可以建设1个县级生态农业园区。特别要做好各帮扶企业、休疗单位的招商引资工作，鼓励他们在贫困县投资农业园区、打造餐厨基地。三要创新产业模式。要以“政府+龙头企业+金融机构+科研机构+合作社+农户”的“六位一体”模式为引领，大力发展各类股份合作模式，提高产业的组织化程度。每个行政村可以建立1个由村党支部牵头成立的合作社，引导贫困户以土地、林地、劳务等资源入股合作社，真正把贫困户纳入到产业项目中来，获得综合收益。要加快发展农村市场主体，大力培育食品加工、中药材加工、矿泉水开发、木材加工等龙头企业，加快发展种养大户、家庭农场等经营主体，让农村市场主体活起来。四要做好宣传营销。要围绕打造京津冀绿色农产品基地，加强标准化建设，打造绿色、有机、无公害品牌。大力培育营销商，发展农产品加工企业，通过在京津等城市开设贫困县特产专营店、在北京新发地销售本县农副产品等各种形式，彻底打通农产品“生产+加工+销售”一条龙产业链。要借助全国电子商务进农村综合示范县机遇，搭建三级服务平台，打造集包装设计、品牌展示、线上线下交易于一体的电商产业链，扶持每个贫困村建立1个电商服务站，实现“一村一网店”目标。

⑵改善生态环境作为长远战略。贫困县大多处在山区，承担着我省生态建设的重任，所以贫困县要针对县域发展和生态建设的实际，打造国家级生态公园。一要以保护促脱贫。要积极做好国家级生态公益林、天然林保护、湿地保护与恢复等生态保护工程，积极争取生态建设资金。要创新生态资金使用方式，使当地有劳动能力的部分贫困人口转为护林员。二要以建设促脱贫。要结合全县造林绿化总体安排，通过“大户统造统管、实施土地流转，合作社牵头、统一组织，行政主导、户栽户管户收益”等模式，大力发展板栗、苹果、核桃等经济林。三要以开发促脱贫。按照“大景区+乡村游”的总体思路，将景区与周边贫困村的规划、建设和管理统筹起来，打造精品乡村旅游度假区，带动贫困户通过民宿、接待、销售农产品等途径增收致富。

⑶建设美丽乡村作为重要抓手。抓脱贫还要把农村富与农村美有机结合起来，真正让群众的生产生活品质好起来。一要科学规划。按照“四美”要求，对贫困县没有完成建设的村要精心设计，提出契合本地区的方案。科学引导，把贫困村分期分批纳入省、市重点村范围，按照集中连片、示范带动的原则，打造市级精品片区。二要扎实推进。各驻村工作组，既要抓脱贫攻坚，又要抓好美丽乡村建设，大力实施“十二个”专项行动，突出产业美，大力发展庭院经济，促进贫困村建设和发展水平全面提升。三要改进方式。要坚持实事求是的原则，不盲目攀比，不急于求成，不搞千篇一律，要加强指导，使贫困村宜工则工、宜农则农、宜商则商、宜游则游，努力实现面貌提升和脱贫增收效益最大化。

⑷深入改革创新作为内生动力。脱贫工作要跳出传统视野，加大改革创新力度。一要放大财政资金效益。进一步加大资金整合力度，推动专项扶贫资金、涉农资金和社会帮扶资金打捆使用。要以重点扶贫项目为依托，通过担保风险补偿金等办法放大资金使用效率。二要创新金融扶贫机制。要把承贷载体谋划好，把承贷主体和项目载体谋划好，解决好银行愿意贷，村里没法贷的问题。要把承贷模式建设好，探索建立涵盖“三农”和扶贫的投融资平台，支持扶贫项目建设。以成立金融担保公司为核心，搭建“农户+担保公司+银行+保险”的“四位一体”循环模式，解决农户贷不了，银行不信任的问题。三要推进产权制度改革。探索农村土地承包经营权、林权、宅基地使用权可抵押、可流转等办法，发挥县农村产权交易中心作用，总结推广“资源变资产、资金变股金”的经验,让贫困村的土地、劳动力、资产等要素活起来。四要探索建立共享机制。对财政专项扶贫资金和其他涉农资金，投入设施农业、养殖、光伏等项目形成的资产，要研究折股量化到贫困村和贫困户的具体办法。对贫困地区水电、矿产、旅游等资源的开发利用，要探索赋予土地被占用的村集体股权，分享资源开发收益。五要加快农村土地流转。要坚持依法自愿有偿原则，引导农民以多种方式流转土地承包经营权，尽快让土地流转起来，实现规模化产业化经营，让农民就地转化为股东、产业工人。

⑸建设基层党组织作为重要任务。突出强化“四支队伍”建设：一是乡镇党委书记队伍。乡镇党委书记是本乡镇脱贫攻坚的第一责任人，所有的工作都要紧紧围绕脱贫工作展开，既要当好扶贫一线的“指挥官”，更要当好扶贫一线的“战斗员”。二是村党支部书记队伍。村党支部书记要树立“宁愿苦干、不愿苦熬”的观念，通过自力更生、艰苦奋斗，靠辛勤劳动改变贫困落后面貌，鼓励和发挥群众参与、支持脱贫攻坚工作的积极性和主动性。重奖重用在脱贫工作中做出突出贡献的村级组织带头人。三是驻村第一书记队伍。一方面，驻村工作组要强化作为意识、担当意识，有效帮助贫困村贫困户拓宽致富路子，积极承担县乡安排的各项工作；另一方面，乡镇党委要在严格帮扶业绩考核的同时，大胆使用、放手使用、给他们压担子、提要求、交任务，齐心协力把驻村帮扶工作做好。四是农村致富带头人队伍。脱贫工作没有局外人，致富带头人更要发挥帮贫促富的带头作用。要深入探索农村党员培养机制，把农村致富带头人培养成党员，把党员培养成农村致富带头人，通过加大扶持、强化培训、引领示范等方式，激发农村致富带头人干事创业的激情。

⑹凝聚各方合力作为攻坚保障。脱贫攻坚要想速战决胜，就必须全党动员、全民发动、全社会参与。一要上下联动。全力争取上级支持。各乡镇、各部门和驻村工作组要把争取国家、省市专项扶贫投入作为工作重心，做到“五争一跑”，争政策、争资金、争项目、争试点、争第一，跑部进厅搞好对接，全力以赴引资源、引项目、引资金。二要各界联动。各部门要各司其职、密切配合，特别是有帮扶任务的单位，要高标准做好工作，把帮扶村变成示范村。各民主党派、工商联和人民团体，要积极开展结对帮扶、志愿服务等活动。要引导民营企业家、商会组织和行业协会开展扶贫，形成全社会支持脱贫、推进脱贫的浓厚氛围。三是内外联动。就是要激发群众的内生动力。要把扶贫与扶志结合起来，加强宣传教育，让群众认识到脱贫发展要出自己的力、流自己的汗、自己的事情自己干，引导他们“穷则思变”，消除精神贫困，增强脱贫信心，自力更生、艰苦奋斗，主动参与产业发展、道路建设、农田水利等项目建设，靠自己改变贫困面貌，建设美丽家园。

(作者单位：秦皇岛青龙满族自治县委党校)

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.22.006

本文为2016年度河北省委党校系统科研项目]