城乡社区协商实践困境与发展路径研究

何静



城乡社区协商实践困境与发展路径研究

何静

城乡社区协商是基层治理的重要方式，是协商民主的重要组成部分，是社会和谐的重要保障。近年来，城乡各地普遍开展社区协商，并取得了显著的成效。但在实践中城乡社区协商仍面临着制度困境、组织困境及文化困境，影响了社区协商“正能量”的充分发挥。因此，通过加快实现城乡社区协商的制度化建设、发展社区协商的组织载体、培育社区协商文化，从而实现城乡社区协商的系统化发展。

社区协商；基层治理；发展路径

随着社会主义民主的发展，国家政策规范的日臻完善，基层社区协商也在不断地积极探索和自主发展。城乡社区协商作为一种基层民主机制，它的提出、实践和探索，对有效制约政府权力，鼓励公民有序参与，维护公民正当权利和利益有着重要的价值。党的十八大首次确定“协商民主”的概念，随后三中、四中全会都对协商民主制度做了相关论述，指出社会主义协商民主制度是我国人民民主政治的重要形式。2015年7月22日，继中共中央颁发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》后，又印发了《关于加强城乡社区协商的意见》，进一步从总体要求、主要任务、组织领导等方面对如何更好地开展城乡社区协商工作，指明了根本方向。2016年政府工作报告再次强调：“推进城乡社区建设，促进基层民主协商。”由此可见，城乡社区协商已成为实现基层有效治理的重要方式与途径，探索城乡社区协商的发展路径显得尤为重要。

一、城乡社区协商：基层民主治理的重要形式

随着社区建设的提出，社区治理成为当前和今后我国的主要任务。目前，城乡社区普遍建立了基层群众自治制度，并以不同的协商形式普遍开展，日益成为基层群众自治的重要途径。城乡社区协商是指围绕基层群众共同关注的、与自身利益密切相关的社区公共事务，由社区居民及多元利益主体通过充分的讨论、平等的对话、真诚的沟通，从而消除不同利益主体之间的冲突、矛盾，最终达成共识的基层民主治理形式。由此，共识是协商的结果，形成共识是社区协商的最终目的。社区是基层治理的重要载体和基层民主建设的主打平台，而城乡社区协商作为基层治理的重要手段，在协调利益，消除分歧、增进共识、合作互动的基础上实现自治将发挥更大的作用。

社区协商作为一种协商理论，丰富和发展了社会主义民主协商体系，推进城乡社区协商民主发展是基层民主治理的需要。城乡社区协商是基层群众直接行使民主权利的有效途径，有利于找到群众意愿和要求的最大公约数，促进基层民主健康发展。改革开放以来，基层治理中不乏协商的影子，20世纪90年代末始于浙江温岭的“民主恳谈”、党的十八大后四川彭州的社会协商对话会、云南盐津的“参与式预算”、吉林安图的“民意裁决团”等多种协商民主的形式在基层治理中广泛实践，涉及到民主决策、管理和监督等环节。多样性的协商民主实践，是基层群众自治的生动体现，是社会主义协商民主建设的重要组成部分和有效实现形式。［1］

二、城乡社区协商的实践困境

1.制度困境

社区协商作为基层群众有效参与基层治理的平台及提高基层自治的平台，需要一系列体制的支撑。但实践中，中国的民主进程面临着一系列的制度性风险，包括民主制度的不公正、缺失与失效等问题，［2］致使社区协商难以发挥其基层治理的功能。一方面，社区协商的协作机制尚不健全，上下互动、左右相联的社区居民和利益群体的协商局面未形成，这与基层党委对社区协商的鼓励政策和措施缺乏密切相关。另一方面，协商内容、程序及结果的落实仍缺乏普遍性指导和程序规则。虽然中央有关文件对其有了规定，但规定较为笼统。所以，在各地的社区协商实践中出现了一些事无巨细都进行协商的现象，一些无关重大问题和事项的琐事进入了协商平台，既浪费了资源，又削弱了社区协商的权威性。

2.组织困境

作为社区协商的重要载体——社区组织，其在基层协商中的作用日益明显。它不但可以将碎片化的公民利益需求整合起来，而且还可以减少组织内成员的非理性，减少公民个人与政府之间协商的成本，是公民个人与党政机关有效联系的纽带。但由于基层政府及其派出机关与社区组织之间权责边界不清晰，政府工作任务频繁以分解摊派、签订目标责任状等形式层层下移，与社区组织缺少有效的协商渠道和机制。在实际过程中，协商性社区组织发展的有限性与合法性的缺失，受到强势集团与精英主义的控制而使基层自治流于形式，阻碍了基层民主治理现代化的发展。同时，在社区组织内部，由于外在的制度约束不力，内部的管理也较为混乱，社区组织的管理体制不健全导致其发展落后于实际需要、基层服务能力不强，这也导致了社区组织在社区协商中难以得到真正的尊重。

3.文化困境

社区协商文化还未形成，究其原因既有体制因素，也有公民个人因素。在体制上我国社区协商的思想观念基础比较薄弱，这是客观之存在。受几千年封建传统的影响，人们的民主观念、开放观念与协商精神发展水平较低，不能有效地满足多元化、复杂化的社会需求。加之社区协商的先进文化的引领作用不够，导致官本位和等级观念依然存在并影响着社区协商的正常开展。从公民个人看，人们的协商意识由于受文化水平因素的影响，现实中又缺乏严格的、长期积累的训练，公民的参与意识、民主意识、责任意识等都难以支撑社区协商所需，社区推动、公民被动接受的状况比较普遍，这严重影响了社区协商的良性发展。总之，社区协商制度尚未能完全走出传统政治文化的弊端，社区协商的文化氛围尚未形成，从而制约着社区协商效能的发挥。

三、城乡社区协商的发展路径

1.加快社区协商的制度化建设

基层民主协商的制度和政策规范，是保障和引领城乡社区协商发展的重要基础。国家治理现代化要求完善而有效的基层治理必须建立在公众参与、利益表达和社区协商的基础上。为此，加快社区协商的制度化建设一方面要不断完善社区协商的制度和程序，鼓励并规范多种形式、多种平台的公民参与，如建立健全信息公开制度、听证制度、公民质询等，以制度化的程序来吸引不同群体加入社区协商。另一方面，必须将其纳入法制化的轨道。这不仅是社区协商持续发展的需要，而且也是依法治国战略的必然要求。尤其要从宪法上确立社区协商的地位，保证协商主体能够参政议政，从法律上确定需要进行协商的“大政方针、重要问题、重要事务”等具体内容，明确哪些事项应该且必须协商、由谁提请协商、在什么时间和范围内协商、违反协商程序的补救措施等，只有这样我国城乡社区协商才能逐步细化，有序展开。

2.发展社区协商的组织载体

在基层，“居民的直接民主必须通过一定的组织形式加以实现，社区公共权利也必须通过合理的组织机构加以承载”［3］。社区协商的主体多指组织化的公民而非公民个体。因此，发展社区协商的组织载体——社区组织，通过社区组织进行利益表达、实现利益协调，是城乡社区建设和基层治理的迫切需要。首先，培育和发展社区组织，支持其参与社区公共事务和公益事业，发挥社区组织在协商过程中反映利益诉求的作用。其次，推进服务型政府建设，明确政府和社区组织各自的边界、权限和职能所在，充分发挥社区组织的功能，在社区协商中充分代表自己的成员进行对话、交流和沟通，维护成员利益。第三，加强对社区组织的培训和评估。另外，在注重发挥社区党组织领导核心作用和社区组织骨干作用、强化社区居民主体地位的同时，积极拓宽社区内外各类主体的协商渠道，提高民主协商的广泛性。

3.积极培育社区协商文化

“在一个有理性的存在者里面，产生一种达到任何自行抉择的目的的能力，从而也就是产生一种使一个存在者自由地抉择其目的之能力的就是文化。［4］”文化一经形成，就在人的意识与无意识中起着或隐或显的支配作用。社区协商，其产生、发展和完善也必须有相应的协商文化作为支撑。社区协商是现代民主的产物，需要现代公民文化作为其文化内核。这就需要大力培育起与社区协商相适应的公民精神，基于社区协商基础的公民文化意味着人民通过党政机关、社区组织就事关社区经济发展中的重大问题以及涉及群众切身利益的大事进行广泛而公平的协商所需的态度、情感、价值取向等要素的积累和凝结。协商文化的培育要立足当下，着眼长远，不能急功近利。因此，必须深化社区协商理论研究和宣传教育，着力培育协商文化所需要公民的主体意识、参与意识、民主意识、责任意识等，营造良好的协商文化氛围，努力提高社区协商的质量和实效。

［1］陈家刚.城乡社区协商民主重在制度实践［J］.国家治理，2015（34）.

［2］姚亮.转型期中国民主化进程中的社会风险［M］.北京：社会科学文献出版社，2013.

［3］吴克昌.中国城市社区民主自治的理论与实践研究［M］.北京：人民出版社，2009.

［4］［德］康德.判断力批判（下卷）［M］.北京：商务印书馆，1985.

（作者单位：西北师范大学）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.16.044