大学生村官职业现状研究——以重庆市渝北区、开县为例

苏方元　罗　柳　程源洁　肖柏杨　马进



大学生村官职业现状研究
——以重庆市渝北区、开县为例

苏方元罗柳程源洁肖柏杨马进

大学生村官工作是十七大以来党中央作出的一项重大战略决策。中央每年都会出台相关政策，这些政策有其共通性，也有差异性。虽然“大学生村官”政策在运行中取得了诸多成效，但是一些问题也在逐渐凸显。首先，“大学生村官”政策在基层中的“异化”现象较为严重；其次，村官群体的自我认同感不足；第三，“村官”的待遇保障水平不高，且落实不到位。这些问题的本质即是国家大学生村官的身份定位不清。所以，从根本和长远的角度考虑，国家应该逐渐建立起一个具有相对独立性、组织性、专业性的行政法人，来管理大学生村官，使大学生村官成为一种独立的“职业”，以此来推动大学生村官工作更好的发展。

大学生村官；渝北区；开县；异化；待遇保障；行政法人

大学生村官工作是十七大以来党中央作出的一项重大战略决策。大学生村官是指到农村（含社区）担任村党支部书记、村委会主任助理或其他村“两委”职务的具有大专以上学历的应届或往届的毕业大学生，工作多为社区（村）事务。其从发展到成熟是个漫长的过程，在这一过程中，问题也在不断凸显。所以，有必要对大学生村官政策从制度设计到实施运行进行全方位的考察，对村官的职业现状进行全面而真实的反映，以更好地推动大学生村官事业的发展。

一、政策层面的历时性研究

自“大学生村官”出现、得到认可以及被普遍推广以来，党中央、国务院每年都会面向“村官”出台相关的选聘政策。对中央政策进行解读与研究，有利于与调查情况进行对比，从而找出政策实施层面与政策制定层面的差距。因此，有必要对中央政策进行研究。

1.共通性

⑴二次就业的优先性。纵观历年中央出台的政策，大学生村官的二次就业都是其中的重要内容。而政策关于村官二次就业的规定，都体现出了“优先性”。如2008年《关于印发〈关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见（试行）〉的通知》中规定：在村任职2年后报考党政机关公务员的，享受放宽报名条件、增加分数等优惠政策，同等条件下优先录用。

⑵选聘标准的严格性。历年的政策文件中，都存在对大学生村官选聘条件的严格规定。这些规定大多都对学历、年龄、身份等予以严格限制。如2009年的文件中规定：主要选聘具有大学本科以上学历、是中共党员或担任过学生干部的优秀高校毕业生。2012年的文件中规定：坚持中共党员、优秀学生干部和回原籍优先的原则，注重从重点院校以及基层急需专业的毕业生中选聘大学生村官。

⑶福利待遇的稳定性。较好的福利待遇，是吸引优秀大学生加入村官队伍的重要因素。对福利待遇的有关规定，是历年政策的必要、重要内容。历年的政策都对大学生村官们所应享受的福利待遇予以了较高水平的、稳定的规定。这主要体现在工资水平、参保水平、代偿贷款等方面。如：比照本地乡镇从高校毕业生中新录用公务员试用期满后工资水平确定工作、生活补贴标准（2008年）。中央财政补助资金和地方财政补助资金要按时拨付到位，保证大学生“村官”工作、生活补贴比照本地乡镇新录用公务员试用期满后工资水平及时发放（2009年）。

2.差异性

⑴选聘标准日趋严格。从历年中央政策文件的规定来看，对大学生村官的选聘标准是日益严格的，这主要体现在：选聘对象为30岁以下应届和往届毕业的全日制普通高校专科以上学历的毕业生（2008年）；到2009年，就修改为：主要选聘具有大学本科以上学历、是中共党员或担任过学生干部的优秀高校毕业生。

⑵福利待遇日益优厚。随着我国经济水平的日益提高与国家对大学生村官工作的日益重视，大学生村官们的福利待遇日益优厚。如在财政补贴方面，2008年的政策规定：中央财政补贴西部地区的费用按人均每年1.5万元的标准拨付，补贴中部地区的费用按人均每年1万元的标准拨付，补贴东部地区的费用按人均每年0.5万元的标准拨付。而2012年的文件规定：从2011年起，中央财政补助西部地区大学生村官的标准提高到人均每年2万元，中部地区人均每年1.5万元，东部地区人均每年0.8万元，不足部分由地方财政承担。这些数字的变化，直接体现出大学生村官福利待遇水平的提升。

从以上分析可以看出，在制度设计上，国家对大学生村官给予了较全面的保障。下面，将进入制度运行中展开问卷调查，以获得大学生村官职业现状的第一手资料。

二、村官职业现状的共时性研究

对大学生村官职业现状进行研究，首要的、最核心的内容即是获取村官们生活、工作现状的实际信息。为了获取村官们实际生活、工作现状的普遍性材料，笔者设计了调查问卷，采用网络问卷的方式对村官们进行问卷调查。

笔者将调查问卷问题分为两类，有关村官基本信息问题为基本问题，涉及村官实际生活或者工作的为实质问题；在实质问题下，又分两个类别：生活问题与工作问题。调查问卷以实质问题为主。

基本问题为问卷中的第1、2、3题；实质问题为问卷中的第4—19题；在实质问题中，生活问题为第7、12、13、14题，其余为工作问题。（注：“受访村官”指的是现在仍在担任或者曾经担任过大学生村官的人。）

1.基本问题

第1题：您的性别是？

第2题：您的籍贯是？

第3题：您的学科背景是？

2.实质问题

（1）工作问题

第4题：您为什么选择成为大学生村官？

第5题：您担任村官时的职位是？

第6题：您接受过以下培训、学习、奖励机会吗？（多选）

第8题：在担任村官时，您在村里工作的时间有多久？

第9题：您在担任村官时在哪些方面发挥了作用？（多选）

第10题：您是否认为自己在基层工作中发挥了较大的作用？

第11题：您认为自己没发挥较大作用的原因最主要是？

第15题：您现在的职业是？

第16题：您是初任村官还是续任村官？

第17题：您离开“村官”队伍最主要的原因是？

第18题：您留在“村官”队伍最主要的原因是？

工作氛围融洽，工作环境良好其他受访人数：2 1 0 0 0

第19题：您认为现行的与“大学生村官”有关的国家政策存在的问题是？

（2）生活问题

第7题：在担任村官时，您认为自己是否已经适应了村官生活？

第12题：担任村官时，您每月的经济收入是？

第13题：在担任村官时，您是否获得了“五险一金”或“三险一金”的保障？

第14题：您对自己收入及福利待遇的看法是？

三、职业现状

以上问卷调查虽然以重庆市渝北区、开县大学生村官为对象，但“窥一斑而知全豹”，从有限的数据中所体现的积极、消极因素可以折射出“大学生村官”政策在全国范围内所普遍存在的有利影响和运行问题。

1.积极的方面

首先，村官群体在基层工作中发挥了自己的作用。无论是否大部分时间都在村里工作，村官群体都在各自岗位上“发光发热”，为基层的发展做出了自己的贡献；其次，村官群体都实际地接触了基层的工作，增长了工作经验与实践技能，为日后的“二次就业”打下了坚实的基础。

2.消极的方面

（1）“大学生村官”政策在实施过程中的“异化”现象较为严重。“异化”，从普通语境来说，即是指“相似或相同的事物逐渐变得不相似或不相同”。在哲学上则指：“主体发展到了一定阶段，分裂出自己的对立面，变为了外在的异己的力量。”“大学生村官”政策在实施过程中的“异化”，就是指这一政策在实施过程中逐渐远离其根本目的与本质内涵，成为了这一政策运行过程中“外在的异己的力量”。

首先，这一“异化”体现在工作地点上。中央推行“大学生村官”政策的目的，就是让大学生进入农村基层，为基层建设提供知识与智力支持。但是实际上，一些大学生村官并未真正地在村里工作，而是在乡镇政府工作。这从数据统计就可以看出，即问卷中的第8题：“在担任村官时，您在村里工作的时间有多久？”其中，有逾半数的受访村官选择了“有一些时间在村里工作”或“几乎不在村里工作”，这反映出，真正活跃在农村一线，投身基层工作的村官并不多。这些村官大多都被乡镇政府“要走”，从事基层公务员的工作，村官们遇到了“镇街截留”。由此可见，“大学生村官”政策在实施过程中遇到了乡镇政府的“阻力”，大量村官并没有真正进入农村基层工作，而是提前成为了镇政府的“公务员”，“镇街截留”是导致这一现象的直接原因。

其次，就工作目的而言，多数大学生村官是打算通过担任村官成为公务员，担任“村官”是一种手段，而非目的。这从调查数据中可以得到体现，调查问卷第4题：您为什么选择成为大学生村官？在143位受访村官中，有71人选择了“解决个人就业问题，缓解暂时就业压力”，有20人选择了“再争取上升机会”，可见，担任村官多是一种过渡性的措施、一种手段。

（2）村官群体的自我认同感不足。一个职业群体的自我认同感，是形塑该职业群体的重要力量。无论从问卷调查所得的数据还是访谈所得的材料来看，村官群体的自我认同感尚未形成，仍然处在一个较低的水平。

在问卷第10题“您是否认为自己在基层工作中发挥了较大的作用？”中，受访村官共有143人，其中，92人选择了“是”，51人选择了“否”，而这35%的“否”的选择，正说明了村官群体对自身的工作并未实现认可的一致，即共同的自我认同感。

（3）村官群体的福利待遇保障落实不到位。给予村官群体良好的福利待遇保障，并切实贯彻执行，是推动“大学生村官”事业良好发展的重要途径。从历年中央的有关政策来看，给予村官群体良好的福利待遇保障，一直是其中的重要内容，且一直处于不断提高的状态。但这些措施的执行情况却不容乐观。

以村官们所应得的各种社会保险为例，在调查问卷第13题（在担任村官时，您是否获得了“五险一金”或“三险一金”的保障？）中，选择“是”的村官共有29人，选择“否”的村官共有114人。也就是说，在这次调查中，未获得“五险一金”或“三险一金”保障的大学生村官的比例高达79%。

但是，中央政策和重庆市的细化政策，如《2009年重庆市选聘大学生村官工作简章》规定了：所在区县（自治县）应当为村官统一办理人身意外伤害保险和住院医疗保险，保险费用为每人每年200元。2012年、2013年的文件中也有类似规定。对比调查数据，可以看出，客观上大学生村官福利待遇保障的落实情况不到位，现实不容乐观。

四、针对问题的解决方案

1.问题的本质所在——村官群体的身份定位不清

从本文可以看出大学生村官职业现状存在以下一些具体问题，即：乡镇截留问题；动机的功利性问题；自我认同感不足以及福利待遇保障落实不到位等。

通过分析这些问题可以看出：乡镇截留问题实际上是村官群体的独立性问题与地方政府的政策执行问题的整合；动机的功利性问题，客观原因是就业形势十分严峻，主观原因是担任村官对进入公务员队伍有很大帮助；自我认同感不足问题，实际上是以上这些问题在村官群体主观上的映射；福利待遇保障落实不到位问题也是政策执行的问题。由于乡镇截留，自己在村里工作的时间较少，工作事务繁杂且内容单一，使得村官群体没有能够实现自己目标与价值的客观条件；由于动机功利，福利待遇保障落实又不到位，所以村官群体也难以拥有实现自己价值与目标的主观条件。这些问题集中体现在村官们的心态上，就是对自身的否定与不认同。所以，自我认同感不足，最能集中地从本质上反映以上种种问题。解决这一问题，是解决上述诸问题的关键。

那么，自我认同感不足本质上又是什么问题呢？——身份定位不清的问题。更确切地说，是国家对村官群体身份定位不清的问题，这使得村官群体对自己的身份定位产生了迷茫。身份定位不清的问题是产生村官政策在执行过程中的“异化”等种种现象的根本原因。

2.解决方案

那么，将怎样定位大学生村官群体的身份才是较为合理与适当的呢？

笔者认为，对大学生村官群体的定位，必须使这一群体的内部管理专业化、组织化，外部地位独立化，使其成为一种独立的“职业”，以此来建立一个专业的、独立的、权威的职业组织，进而形塑一个具有较强自我身份认同感的职业群体，以充分发挥大学生村官的才能，推动我国农村更大程度的发展。那么怎样的定位才能符合这些条件？——行政法人成员。笔者认为，可以借鉴日本等国的行政法人制度及理论，构建一个以大学生村官为成员的行政法人。

关于行政法人的理论，学界多有论述，笔者便不再赘述。在这里，笔者将重点放在这一制度实施的具体思路上。要使这一制度实现预期目标，必须在内部关系上保证管理的有组织性和专业性，外部关系上保证相对的独立性，在法律上保证合法性。

（1）内部关系。要形塑一个职业群体，首先必须使其组织化。目前，国家可以成立一个行政法人来专门负责对全国的大学生村官进行管理，本文暂且将这一行政法人命名为“大学生村官协会”。在中央层面，应当由国家设立一个全国性的“大学生村官协会”，在地方层面则设立这一协会的分会。全国性协会与地方分会之间的关系是领导与被领导的关系，地方分会只受全国性协会的领导。这样的职业协会一旦形成，大学生村官群体也就具有了组织性，“拧成一股绳”，能够以集体的力量发声，进而形成对自身职业的认同感。

与“组织化”同步推进的，是大学生村官群体管理的专业化。在这里，由于笔者学识所限，只能提出一些浅显的制度设计，如：在“大学生村官协会”设立后，在协会行政制度上，各级行政首脑均应当由有较长时间的大学生村官工作经验的人担任；在村官选拔考试中，可以针对东部、中部、西部地区设计不同的试题以及考试制度，突出各地区的特点，使之摆脱公务员考试的“藩篱”。通过这些措施，来不断地推进村官管理的专业化。

（2）外部关系。在协会成立后，其面临的最大问题即是外部关系问题。能否处理好“大学生村官协会”与中央、各级地方政府以及基层群众自治组织之间的关系是攸关大学生村官事业健康发展的重要问题。

在这些关系上，总体来说，笔者认为，“大学生村官协会”应当具有相对独立性。在我国，目前尚不具备使这一由大学生村官组成的行政法人完全独立的社会条件，而若在制度设计时使其“完全附属”，则会根本违背解决问题的初衷。因此，使其具有相对独立性是较为可行的一种方案。

对于实现这种相对独立性，笔者认为，可以从以下方面入手：

在与中央的关系上，由于“大学生村官协会”的各级之间是领导与被领导的关系，所以协会与中央的关系主要体现为全国性的“大学生村官协会”（以下简称“总会”）与中央的关系。

首先，在自身财权与收入方面，“总会”的初始资金可以采取国家出资与民间出资相结合的方式，国家依出资比例在“总会”的政策制定与行政首脑任免上享有一定程度的表决权，这一表决权不宜设定过高，否则将会侵害“总会”的独立性。民间出资主要是各村出资，在总会中，各村依出资享有的权利汇集到省级单位，由省级分会予以代表和行使。“总会”的后续资金由各村在一定的范围内依自身发展情况浮动缴纳。村官们应当享有“三险一金”或“五险一金”的保障，这些支出由“总会”或省级分会负担；村官们的收入由“基本工资+绩效工资”构成，由“总会”或省级分会负担，基本工资应当长期维持在较高水平，绩效工资则由其所在村的社会发展速度予以确定，这一程度可由经济发展速度、环境改善程度等指标予以加权确定，社会发展速度越快，村官可得提成越高。

其次，在人事权方面，如上文所述，国家依出资比例对“总会”的政策制定以及行政首脑的任免享有表决权，国家可以以此来体现其意志，并指导、监督“总会”的工作。

第三，在“总会”中具体行使国家相关权利的机关可以是共青团中央或中央组织部，即“总会”受共青团中央或中央组织部指导、监督。

在与各级地方政府的关系上，“大学生村官协会”应当独立于地方政府，而受其上级协会的垂直领导，可以参照国税机关。唯有如此，才能破除地方政府的干扰，在工作地点、福利待遇上实现大学生村官政策的“本意”，切实保障大学生村官发挥自己才干的空间，并给予其应有的福利待遇。

在与基层群众自治组织之间的关系上，村官在具体工作中应当接受协会与农村基层群众自治的双重领导，在村委会的决定与协会的领导之间发生冲突时，尊重村委会的决定。另外，还有一个较难解决的问题，即基层村官的选任权应当由哪一组织掌握。笔者认为，选任权可以由协会与基层群众自治组织共同掌握，即可以通过协会选拔并提名，农村基层群众自治组织任命的方式来实现。

（3）合法性保障。以上这些措施要得以施行，就必须解决它们的合法性问题。在前文中，将大学生村官继续定位为村官的“不合理”的原因之一，就是这一定位存在着违反《村民委员会组织法》的问题。以上笔者所提出的这些措施都可能或多或少地引发这一问题。尤其是大学生村官协会与农村基层自治组织之间在法律上的紧张关系难以缓解。因此，要解决这一问题就必须推动全国人大及其常委会修改法律，在《村民委员会组织法》中，给大学生村官协会释放一定的空间，赋予村官协会一定的选任权，缓解村官协会与农村基层群众自治组织之间的紧张关系。

综上所述，在制度设计上，国家的意志得到了实现与贯彻，但在政策运行中，其执行情况不容乐观。这些问题的本质在于大学生村官群体的身份定位不清。所以，要想从根本上解决问题，国家应当建立一个有组织的、专业的、相对独立的行政法人，来形塑“大学生村官”的职业群体，在内部关系上使之组织化、专业化、职业化，保障福利待遇，形成群体内部的“向心力”；并在外部关系上保持相对独立性，使村官不受地方政府干涉，并与公务员相分离，成为独立的、长期的、稳定的职业。只有这样，村官的“异化”问题才能得到根本解决，担任村官才能成为目的而非手段，村官们的自我认同感才能逐渐增强，福利待遇才能得到更好的保障，“大学生村官”事业才能实现更好的发展。

（作者单位：西南政法大学行政法学院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.16.039