农村宅基地抵押贷款的剖析与破解

张鄢，李灿斌

（1.湖南师范大学资源与环境科学学院，湖南 长沙 410081；2.湖南省地质科学研究院，湖南 长沙 410007）

农村宅基地抵押贷款的剖析与破解

张鄢1，李灿斌2

（1.湖南师范大学资源与环境科学学院，湖南 长沙 410081；2.湖南省地质科学研究院，湖南 长沙 410007）

多年来，农村宅基地受法律法规所限不能流转、抵押、转让，无法体现所具有的资产属性。中共中央办公厅、国务院办公厅《深化农村改革综合性实施方案》及其配套文件，为试点探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径，提供了政策支撑。本文就农村宅基地抵押贷款这一新兴的农村宅基地流转方式进行探讨，通过分析当前农村宅基地抵押贷款产生的政策背景、需求分析及其探索实践，对农村宅基地抵押贷款的试点实施，提出相应的探讨和建议。

农村宅基地；抵押贷款；宅基地制度

宅基地及其住房是农民最基本的生活保障，以农村宅基地进行抵押融资是拓宽农村金融供给、破解农村资金短缺的有效途径之一。但在法律法规尚处于禁止状况下，试点农村宅基地抵押贷款，并使其能有效运转，规避不良贷款风险，仍值得深入研究。

1　基本概念

1.1农村宅基地

农村宅基地，是指农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。涵盖建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，建过房屋但已无上盖物或不能居住的土地，准备建房用的规划地三种类型。通常所称的农村宅基地是指农村宅基地使用权，即经依法审批，由农村集体经济组织分配给其成员用于建筑住宅及其它有关附属物的、无使用期限限制的集体土地建设用地使用权；宅基地是农用地的组成部分，是农户依法取得的土地用益物权。从农村宅基地的基本概念可以看出，我国的农村宅基地具有社会保障和社会福利的特性，但并未体现所具有的资产属性。

1.2农村宅基地抵押贷款

农村宅基地抵押贷款，是指在不改变宅基地所有权性质的前提下，以农民住房所有权及所占宅基地使用权作为抵押、由银行业金融机构（贷款人）向符合条件的农民住房所有人（借款人）发放的、在约定期限内还本付息的贷款。

1.3现行农村宅基地制度

我国现行的农村宅基地制度，主要呈现四个特征：1）无偿取得，即农户向集体经济组织提出申请，集体经济组织经审核同意该农户的申请，该农户即取得宅基地的使用权；2）一户一宅，即农户获取宅基地是以户为单位，一户只能拥有一处宅基地；3）无期限，宅基地使用权一旦获得，即取得永久使用权。因此，农户获得的宅基地使用权显著区别于城镇居民住宅土地使用权，宅基地使用权拥有永久使用权，而城镇居民住宅土地使用权为70年；4）限本集体成员，宅基地使用权人具有特定主体身份性，只限本农民集体成员，且宅基地使用权及其上盖物仅限于本集体内流转，不得向集体外成员及城镇居民抵押、担保、转让。

2　农村宅基地抵押贷款的可行性分析

2.1法律法规“破冰”

现行的《土地管理法》、《担保法》、《物权法》、《房屋登记办法》等法律法规，均明文禁止宅基地使用权抵押。但是自2014年以来国家做出了一些尝试。2014年中央1号文件倡导“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。全国部分地区试行农民宅基地使用权抵押试点工作，开展农村宅基地抵押融资试点；2015年11月2日，中国政府网公布中办、国办印发的《深化农村改革综合性实施方案》提出，在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，改革完善农村宅基地制度，探索农民住房保障新机制，对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径；2015年12月27日，十二届全国人大常委会第十八次会议审议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》，对“两权”抵押贷款试点地区进行了法律授权。这意味着，试点地区在开展农村宅基地抵押贷款等相关业务时已经不存在法律障碍。

2.2农村宅基地抵押贷款的市场需求分析

农村宅基地抵押贷款的市场需求，主要体现在两个方面：

2.2.1大量农村宅基地闲置，推动闲置农村宅基地流转诉求据中科院2013年测算，全国共有宅基地2.7亿亩，但目前闲置未利用宅基地高达1.14亿亩，相当于5个北京市的面积，超过全国宅基地总量的四成。宅基地闲置不仅在富裕地区存在，同样广泛存在贫困地区。闲置的宅基地造成巨大有形资产闲置，如果能够以合法方式显现其资产属性，无疑盘活农村中体量巨大的闲置有形资产。农村宅基地抵押贷款作为一种新兴的农村宅基地流转方式，在农户盘活闲置农村宅基地资产上作出了有益的尝试。随着宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制的建立和完善，农民住房财产权抵押、担保、转让，使得农村宅基地可以成为农户创业基金的获取来源，帮助农户创业致富，从而释放出巨大的抵押贷款市场需求。

2.2.2破除“城乡二元结构”的需要实现城乡统筹是实现可持续发展的根本办法，国家给予了高度重视，但是在实施的过程并没有那么简单。在宅基地使用权的问题上，我国的物权法和土地管理法均限制宅基地使用权的流转，从法律制度设计到运行都体现出较为保守的色彩，过度地强调了宅基地的社会保障功能以及对政府财政负担能力的担忧。而现实情况是，城乡土地的二元化运作机制，在赋予农民宅基地使用权的同时，剥夺了农民对自己财产权转让的自由，无缘分享经济发展所带来的土地增值收益，在客观上侵害了农民的土地财产权益。为应对此种情况，宅基地法律制度必须适时创新，才能反映新时期农民的土地产权诉求变化和土地功能的多样性。放宽宅基地使用权转让或抵押的限制性条件，是完善宅基地使用权的用益物权权能的内在要求，也是破除城乡二元结构实现城乡统筹的重要突破。

2.3银行业金融机构等的落地措施

2016年3月24日，中国人民银行发布了“中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、财政部、国土资源部、住房和城乡建设部关于印发《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》的通知”。在《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》中明确了农民住房财产权抵押贷款的贷款人和借款人及其相关义务和责任，对贷款的相关事项做了明确的规定。其要点包括：（1）合法性。一是试点区域的合法性，二是宅基地使用权的抵押处置合法性，三是应当优先用于农业生产经营等贷款人认可的用途合法性。（2）抵押物处置。需要依法行使抵押权的，贷款金融机构应在配合试点地区政府在保障农民基本居住权的前提下，通过贷款重组、按序清偿、房产变卖或拍卖等多种方式处置抵押物，抵押物处置收益应由贷款金融机构优先受偿。变卖或拍卖抵押的农民住房，受让人范围原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。（3）鼓励和风险救济政策。一是鼓励试点地区政府设立农民住房财产权抵押贷款风险补偿基金，用于分担自然灾害等不可抗力造成的贷款损失和保障抵押物处置期间农民基本居住权益，或根据地方财力对农民住房财产权抵押贷款给予适当贴息，增强贷款人放贷激励。二是鼓励试点地区通过政府性担保公司提供担保的方式，为农民住房财产权抵押贷款主体融资增信。三是试点地区人民银行分支机构对开展农民住房财产权抵押贷款业务取得良好效果的贷款人加大支农再贷款支持力度。四是保险监督管理机构通过探索开展农民住房财产权抵押贷款保证保险业务等多种方式，为借款人提供增信支持。

抵押物能否合法处置，是保障金融机构权益能否实现、改革能否顺利推进的根本问题。从如果抵押物不能转让或流通受限，将严重影响金融机构放贷的积极性。就《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》中，最核心的变卖或拍卖抵押的农民住房来看，受让人范围原则上限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。只能解读为限制在本集体内流转，不得向集体外成员及城镇居民抵押、担保、转让。显然，在经济状况差异不大、且自身拥有同样的宅基地使用权的群体内流转，难以实现资产价值最大化，继而对可放贷额度也将产生较大的影响。

另一方面，就对于金融机构的风险救济措施来看，一是试点地区政府设立的农民住房财产权抵押贷款风险补偿基金，用于分担自然灾害等不可抗力造成的贷款损失。但这种补偿是有限的，额度不高。以重庆市为例，市、区县两级财政出资设立全市农村产权抵押融资风险补偿专项资金，对经办银行因发放农村“三权”抵押贷款而产生的损失进行补偿。补偿比例为35%，其中市级承担20%、区县承担15%。二是鼓励试点地区通过政府性担保公司提供担保的方式，为农民住房财产权抵押贷款担保。但担保额度仍然有限。以重庆市为例，担保公司开展农村“三权”抵押贷款担保业务，参照执行市农村产权抵押融资风险补偿专项资金补偿额度，可以理解为担保额度不超过抵押贷款而产生损失的35%，其中市级承担20%、区县承担15%。由此可见，救济保障程度有限。

3　农村宅基地抵押贷款试点分析

3.1实践概况

尽管现行法律法规对农村宅基地使用权的流转、抵押进行了诸多限制，但学术界对宅基地的流转和抵押问题争议颇大；在实践中，不少地方已经陆续开展了涉及宅基地抵押贷款的试点，特别是在经济发达地区，农村宅基地流转已经具有一定规模。

（1）2010年前后，吉林省九台市相继出台了《九台市农村宅基地使用权抵押登记实施方案》、《九台市建设局、国土资源局关于农村住房抵押贷款若干问题的规定》、《九台市国土资源局关于农村住房抵押开展土地使用权登记的实施办法》等相关制度，使宅基地使用权抵押贷款有据可依。2010年10月，九台市按照吉林省国土资源厅试点文件和九台市委、市政府的工作方案要求开展试点农村宅基地使用权抵押贷款。该市采取了减轻负担、方便快捷的服务政策，在具备抵押条件情况下，由区域国土工作人员全权负责，不收费用，不等时间，即来即办，极大地调动了农民的积极性。2010年1～10月，共为23宗农民住房抵押办理土地注记登记手续，抵押面积7050 m2，房地抵押总额218万元。

（2）2012年4月初，广东云浮市的郁南县试水宅基地抵押贷款建房，郁南县与县农信社合作率先在全省试行农民以宅基地、林权等抵押贷款建房。并于5月9日，出台《郁南县农村建房抵押贷款工作指引（试行）》。在短短一个月内，已经贷到款的村民由19户增至58户。

（3）福建省泉州市承办宅基地使用权抵押贷款的金融机构以农村合作金融机构（含农村合作银行）为主。截至2010年6月末，全省金融机构累计发放宅基地抵押贷款37.56亿元，用途以非农业生产经营为主。金融机构对宅基地抵押贷款业务较为谨慎，抵押贷款余额中近80%贷款成数低于50%。目前宅基地抵押贷款不良率7.2%，高于全省金融机构同期平均不良贷款率水平。

（4）在甘肃临夏试水宅基地抵押贷款后，肖家村一共收到了100多份贷款申请。面对如此之多的申请，村委会首先进行了周密的审核。审核的项目包括申请人的还款能力、经营状况是否正常、家庭是否和睦、从事的行业是否合法等，经过筛选，向信用社递交了50宗贷款申请，有38宗通过了信用社审核，贷款额度5万至10万元不等。

3.2创新模式

（1）截至2013年12月末，山东聊城辖区累计办理农村宅基地抵押贷款17851万元，余额17306万元，单笔贷款最高额度达200万元。聊城在农村宅基地抵押贷款金中引入“贷款承接人”制度，以防范信贷风险。贷款承接人实为担保人，是指能够在借款人违约的情况下接管抵押资产，代偿借款人欠款的协议人。聊城还在“贷款承接人”制度的基础上签订“四方协议”，即信用社、借款人、债务承接人及村委会签订协议，明确各方责任，确保在履行还款责任时做好相关财产的顺利移交。

（2）2010年底，重庆市农村土地承包经营权、居民房屋和林权（以下简称农村“三权”）抵押贷款工作在全市范围内全面推开，出台《重庆市人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权居民房屋和林权抵押贷款及农户小额信用贷款工作的实施意见》，其中对于农村金融风险处置机制有做详细介绍。主要包括：1）依托市农业担保公司组建国有性质的农村资产经营管理公司，负责处置金融机构因开展农村“三权”抵押贷款产生的不良资产。农村“三权”抵押物在处置时应首先在本集体经济组织内进行转让，如本集体经济组织内无法处置，农村资产经营管理公司可以对有关抵押物进行收购或流转；2）市、区县（自治县）两级财政出资设立全市农村产权抵押融资风险补偿专项资金，对经办银行因发放农村“三权”抵押贷款而产生的损失进行补偿。（重庆市在全国率先探索建立了“三权”抵押贷款风险补偿基金）即当农民还贷出现坏账时予以政府补偿，即银行承担65%，市、区县财政承担35%，其中市级财政承担20%，区县财政承担15%。此外，政策性农业保险覆盖面进一步扩大。全市目前已经有生猪、柑橘、奶牛、家禽等13个农业品种纳入政策性农业保险范畴。

（3）2015年3月，湖北省宜城市被纳入全国农村宅基地制度改革15个试点之列，该市制定《农村宅基地制度改革试点实施方案》获国土资源部批复后，在8个试点村推进。宜城市推广农村宅基地抵押贷款，首先明确宅基地产权，发放不动产权证（房屋及宅基地产权证书）；再赋予宅基地权能，出台了《宜城市农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》。在抵押物处置上，进行了一定程度的尝试。即城市规划区范围内的农民住房财产权，全市范围内农业户口居民可买受；城市规划区范围外的村集体经济组织农民住房财产权，买受人限定在所在镇农业户口范围内；处置方式包括拍卖、变卖、协议转让等。

3.3实践经验

通过上述农村宅基地抵押贷款的实例分析，可以归纳总结出一些经验：1）试点地区基本都出台了地方配套文件来规范农村宅基地抵押贷款；2）因为没有相关经验可资借鉴，审核普遍较为审慎；3）发放贷款额度多以小额为主；4）发放贷款的金融机构多为地方性农村合作社；5）在农户偿还贷款方面，宅基地抵押贷款不良率，高于全省金融机构同期平均不良贷款率水平；6）在进行农村宅基地抵押贷款之前基本完成了农村宅基地确权工作；7）在农村宅基地抵押贷款试点过程中，各地区都采取相应措施规避风险，以期提高金融机构的积极性。

在总结经验的同时可以看出在实践过程中仍存在一些问题：一是缺乏基准地价等价值评估的重要依据，银行难以准确评估抵押物的价值；二是抵押物处置机制不完善，限于当前法律法规的限制，当农村宅基地作为抵押物进行处置操作空间十分有限，违约发生时银行对抵押物的处置时，受让人匮乏，容易陷入困境；三是受网点布局的限制，往往难以覆盖县域需求；四是类似零售信贷业务，个人征信体系的不完善使银行面临的信用风险加大，违约事件发生后欠款难以追回。因而，在实施过程中，深层次问题逐渐凸显，迫切要求在实施农村抵押贷款的过程中，建立和完善相应的配套政策和措施，确保农村宅基地抵押贷款能够循序渐进地实施。

4　探讨与建议

4.1适时修改和完善宅基地相应法律法规

虽然2015年12月27日，第十二届全国人大常委会决定，授权国务院在天津市蓟县等59个试点县（市、区）暂时调整实施《物权法》、《担保法》关于集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定。但在实践中，迫切需要突破法律对宅基地完整物权的限制，在宅基地集体土地所有权性质不变的情况下，将宅基地所有权、使用权、发展权“三权”相剥离，使宅基地真正体现应有的物权性质，保障农户宅基地完整的用益物权。在《物权法》规定农村村民对宅基地占有、使用的基础上，增加“收益”权，与一般意义上的物权和用益物权权能相匹配、相一致，真正体现宅基地完整的用益物权。

4.2建立产权清晰的农村宅基地产权管理制度

农村宅基地抵押贷款的首要条件就是农村宅基地的权属清晰，做好农村宅基地及农房确权登记和颁证工作，建立产权清晰的农村宅基地产权管理制度是实现农村宅基地抵押贷款的基础。在我国农村宅基地使用权登记发证制度的基础上，要进一步建立和完善与宅基地抵押融资相对应的农村宅基地产权登记、设定，他项权利设定、抵押、流转相对应的农村土地（宅基地）地籍管理体系，为宅基地土地资源资产化、财产化提供更好的支撑和保障。

4.3针对不同住房类型实行不同抵押模式

农村宅基地大致分为四种类型：第一、完全居住型，即农民家庭成员完全在农村就业和居住；第二、不完全居住型，这是指农民家庭的部分成员在城市就业和居住，其他成员（主要是老人、妇女和儿童）仍然留居农村，前者通常在节假日返村；第三、完全不居住型，即农民家庭成员完全在城市就业和居住；第四、租约型，主要是指农村家庭有闲置房屋进行出租。当然可能也会存在游离于这四种类型外的农村宅基地，不在此一一列举。针对不同的住房类型，农村宅基地使用权抵押应分为不同的类型，采取不同的抵押模式，目的就在于使农村宅基地抵押贷款更具实际操作性。对于完全居住和不完全居住型，在抵押贷款的过程中，可以将宅基地使用权作为抵押担保和反担物，宅基地上之房屋一并担保，附带以农作物收益权作为抵押物，这样就能够减少农户对宅基地的依赖心理，积极推进农村宅基地抵押贷款；对于租约型和完全不居住型的房屋所有人，其宅基地使用权与房屋所有权可以直接一并抵押。实行分类别的抵押模式，不仅能够提高金融机构的积极性和能够提高农户的积极性，更好地利用农村宅基地抵押贷款为三农事业服务。

4.4建立健全融资抵押物处置合法性机制

现有的宅基地制度明确规定宅基地无偿取得，宅基地的流转仅限于本集体村民，且宅基地一旦流转不能再申请宅基地。这一制度明确凸显了宅基地的社会保障功能，同时也限制了宅基地抵押收回后的处置方式，在一定程度上影响了金融机构的积极性。因此，亟需积极探索既能让农户享有居住权、又能使金融机构保障合法权益的切实可行的农村宅基地处置模式。

从上述农村宅基地的实践经验中可以看出建立宅基地抵押试点市县都将宅基地抵押给国有金融机构，特别是农村金融机构。由于农村金融机构资金流转和可放贷额度的有限，使得其放贷规模和额度难以扩展。推行宅基地抵押金融业务，必须遵循市场规律，否则难以维继。

最大程度实现抵押物价值的市场化，抵押权人必须实现抵押权。是实现宅基地抵押贷款健康有序发展的关键。一方面，在抵押物变卖、拍卖时，应允许城镇户口居民购买，并给予所有权和使用权变更登记，实现市场化的运作。抵押物变卖、拍卖后，应首先偿还金融机构贷款，其余补贴农户，让农户实现完整的抵押权。另一方面，本集体农户拥有优先购买权，当抵押物变卖、拍卖时，本集体农户和城镇居民中本集体农户拥有优先购买权，并且不受限于现有的宅基地制度，即宅基地流转后仍具备购买资格。

4.5宅基地制度实行期限制

对于宅基地使用权抵押权实现之后，应当设定使用期限，而不是现行的宅基地永久使用权的转移。原因主要有：首先，一定区域内的宅基地面积是有限的，如果集体组织外的成员永久地获得了宅基地使用权，那么对于后来需要分得宅基地的集体经济组织成员是不利的；其次，城镇建设用地有偿取得之后都是有期限限制的，不是无期限的。而且我国现阶段正在一直努力取消城乡二元结构，逐渐消除城乡差异。因此，以实现抵押权方式获得的宅基地使用权也应当有期限限制。综上所述，农村宅基地使用期限应与城镇居民住宅使用权的期限相同，为七十年为宜。

/Re fe ren ces

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Analysis and Solution of Rural Residential Land M ortgage Loan

ZhangYan1， Li Canbin2
（1.Hunan Normal University Resources and Environmental Science Institute， ChangSha Hunan410081；2.Hunan Academy of Geological Sciences， ChangSha Hunan410007）

For many years， the rural homestead is limited by the laws and regulations so that it can not be circulated， mortgaged， transfered， as well as can not be reflect the asset attributes. General Office of the CPC Central Committee and General Office of the State Council presented a file named “to deepen rural reform comprehensive implementation plan” and its supporting documents， aimed to provide policy supportment for explorating the paid use system of homestead and exit mechanism， as well as provide the effective ways for famers' housing mortgaged and guarantees property rights transfer. A new mode of rural land circulation such as the mortgage of house-site in the countryside were discussed in this paper. Proposing the corresponding discussion and suggestions based on the analysis of the current rural land mortgage policy background， the demand analysis and exploration practice， the pilot implementation of mortgage of housesite in the countryside.

rural homestead； mortgage； the homestead system

F301.2

A

1672-5603（2016）03-081-6

*第一作者简介张鄢，女，1992年生，硕士研究生，研究方向：土地规划与利用。E-mail:

2016-6-21；改回日期：2016-7-25。