城镇化进程中土地利用结构调整问题的思考——以衡南县为例

周斯黎，陈新，罗政（湖南省第一测绘院，湖南 衡阳　421001）

城镇化进程中土地利用结构调整问题的思考
——以衡南县为例

周斯黎*，陈新，罗政
（湖南省第一测绘院，湖南 衡阳421001）

本文以衡南县为例，主要研究探讨县域城镇化进程与土地利用结构之间的内在联系，分析了区域总体用地结构、内部用地结构、用地效益等方面，并在此基础上，探讨了城镇化进程中土地利用结构上存在的问题，从严格实施城镇用地规划和合理调整用地结构等方面提出相应对策，为合理调控城镇发展与用地提供一定的科学参考。

衡南县；城镇化；土地利用结构；用地结构调整

1　土地利用结构分析

1.1土地利用现状结构变化分析

近年来，衡南县在城镇化快速发展的过程中，对土地的需求不断增大，主要表现在农用地的减少及农用地结构变化，建设用地增加两个方面。

2006～2014年间，全县农用地面积减少了884.35公顷，其中耕地面积通过土地整理、开发复垦等手段，增加了961.13公顷；被占用农用地集中在园地和林地两类。建设用地面积增加了1521.39 公顷，其中城镇村及工矿用地净增长数量最多，其增加量占整个建设用地增加量的73.39%，交通用地净增加408.30公顷，反映出全县在交通等基础设施方面的建设需求。建设用地供地来源主要来自农用地（减少884.35公顷）和未利用地（减少637.04公顷）（表1）。

从以上数据来看，衡南县建设用地面积增加、城镇化水平的提高，是建立在农用地和未利用地面积减少的基础上的。因此，实现在耕地保护、控制建设用地单纯外延扩张的城镇化发展，是衡南县土地可持续利用和经济社会发展的必然要求。

表1　衡南县土地利用结构变化表Table 1　Change of land use structure in Hengynan County

1.2农用地内部用地结构变化

从2006～2014年的农用地变化情况看，农用地总面积呈现净减少态势。其中园地由2006年的4749.43公顷减少到2014年的4419.67公顷，净减329.76公顷，主要调整为耕地和居民点及工矿用地；林地由2006年的100326.23公顷减少至2014年的98820.18公顷，净减1506.05公顷，主要调整为建设用地和耕地。由此看出，衡南县城镇化发展的用地需求，以占用林地为主。

1.3建设用地内部结构分析

2006年至2014年，城镇村及工矿用地、交通用地的面积逐年递增，增加量最大的是城镇村及工矿用地，净增1521.39公顷，占建设用地比重增长0.58个百分点。其次是交通用地，净增408.30公顷，占建设用地比重增长0.15个百分点。水利用地和其他建设用地稍有增减，但所占建设用地比重持平。建设用地面积持续增加，但不同用途用地占建设用地比例仅有小幅变化。表明城镇村及工矿用地和交通用地大体呈现同步增长态势，衡南县仍在城镇化进程的起步扩张阶段。

1.4城镇用地效益

2014年全县人均城镇工矿建设用地面积为81.30 m2/人，远低于《城镇规划人均建设用地指标（GBJ137）》规定的105 m2/人，现有水平尚控制在规定确定的目标值之内。居民人均居住用地面积为223.32 m2，远超出《城镇规划标准》（GB50188-2007）规定的人均140 m2的上限标准，表明人均居住面积过大，应合理控制，提高土地利用效益。

2　分析土地利用结构存在的问题

2.1土地利用结构与布局不尽合理

城乡建设用地结构中，城镇用地面积为2483.34公顷，占建设用地面积的9.61%；农村居民点面积为17092.49公顷，占建设用地面积的66.17%；采矿及其他独立建设用地面积为881.02公顷，占建设用地面积的3.41%，由此凸显出农村居住用地规模较大、比重偏高，普遍存在用地随意、布局散乱等问题。使得建设用地功能分区定位不明，结构不合理，使得城镇用地效益下降，土地节约集约利用严重不足。

2.2农用地占用造成一定的负面影响

衡南县城镇化发展的用地需求，从数据上看，是以占用林地为主，占用园地次之。但实际上主要占用的是城镇周边耕地。尽管占用耕地通过占补平衡方式，由林地、园地以土地整理、开发复垦等手段给予补充，总体耕地面积增加了961.13公顷。但一是新增耕地质量等别较低，恢复地力，达到被占用耕地质量等别还需要多年的耕作涵养。二是造成了林地、园地面积的下降。给耕地保护、农用地保护，以及生态环境造成了一定的负面影响。

2.3城乡居住用地需求增加，但用地粗放、集约程度较低

2006～2014年，全县城镇化水平由18.78%提高到36.90%，增长了18.12个百分点。随着城镇化推进和生活水平提高，刺激了城乡居民对改善居住条件的追求，拉动了对城乡居住用地的需求。但由于乡村居民住房分散、闲散，住房集约程度低，以致将全县居民人均居住用地面积拉高到223.32 m2，远超出《镇规划标准》（GB50188-2007）规定的人均140 m2的上限标准，表现为城乡人均居住面积过大。反映出居住用地上的用地粗放、集约程度较低。亟待在规划城镇村建设用地时，严格控制人均用地指标与居住用地的无序增加，切实提高土地的利用效益。

2.4城镇用地单纯外延扩张

衡南县经济发展较为迅速，但在城镇化的认识方面存在一定的偏差，导致局部区域城镇用地规模和建设用地增长过快，城镇建设呈现摊大饼式的外延发展，其结果一方面加剧了城镇用地供需矛盾，另一方面导致用地粗放，土地集约利用程度偏低，使得全县建筑容积率较低，降低了土地集约利用程度，全县城镇土地利用呈现出粗放式的经营模式。

3　城镇化进程中土地利用结构调整对策

3.1严格实施土地利用总体规划

土地利用规划体系是控制城镇用地规模、合理利用土地资源、提高土地利用效率、实现城镇土地可持续利用的重要保证。应综合研究衡南县城镇经济发展水平、人口规模、区位交通条件及资源环境等各项因素，科学合理确定城镇用地规模，全面优化配置全县土地资源。通过制定和严格实施衡南县土地利用总体规划，土地利用总体规划应与城镇建设规划、城镇体系规划、以及新农村建设村镇规划相协调，统筹安排各类用地，协调解决城镇化进程中建设用地供需矛盾，合理安排用地规模和空间布局，确保区域土地资源优化配置。

3.2加强城镇用地动态监测，保持耕地总量动态平衡

严格控制新增建设用地规模，建立基本农田保护区，严格执行土地复垦和耕地占补平衡制度。强化耕地保护措施，提高新占耕地的开发成本，引导地产开发商尽量利用城镇周围的非农用地，确保实现耕地占补平衡。要在国土管理基础数据库的基础上，建立基于3S等新技术支持下的城镇用地数据库和动态监测体系，对城乡建设土地数据进行统一采集、处理、综合和分析，实现城镇用地的动态更新和统一管理。

/Referen ces

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Investigation on the Structure Readjustment of Land Utilization in Urbanization Process——A Case Study of HengnanCounty

Zhou Sili， Chen Xin， Luo Zheng
（The First Surveying and Mapping Institute of Hunan， Hengyang Hunan421001）

This paper focuses on the inherence of the structure readjustment of land utilization and urbanization process in case of Hengnan county. In order to provide a reasonable and scientific reference for the urbanization process， we analyze the overall land utilization structure， interior land utilization structure， the efficiency of land utilization， and investigates the existed problems of land utilization in urbanization process.

Hengnan county； urbanization； land utilization structure； land utilization structure readjustment

F301.2

A

1672-5603（2016）03-060-3

*第一作者简介周斯黎，女，1986年生，土地资源管理专业，主要从事测绘、国土规划方面工作。E-mail：2452441757@qq.com

2016-6-21；改回日期：2016-7-25。