贵阳白云区城乡结合部社会治理实践与思考

陈晓钦

（中共白云区委党校，贵州贵阳550014）

贵阳白云区城乡结合部社会治理实践与思考

陈晓钦

（中共白云区委党校，贵州贵阳550014）

城乡结合部的社会治理是社会治理工程的重要组成部分，事关民众的生产生活、城市的整体形象和城乡一体化发展。文章立足于贵阳市白云区城乡结合部社会治理实践，在总结其做法及存在问题的基础上，对进一步深化城乡结合部的社会治理提出了建议。

白云区；城乡结合部；社会治理

近年来，随着工业化和城镇化步伐的加快，贵阳市白云城区规模迅猛扩张，城乡结合部面积不断增大，人口日益增加，随之而来的矛盾纠纷和社会问题也日趋凸显。如何加强城乡结合部的社会治理，化解诸多矛盾和问题，营造一个和谐、稳定、健康的社会发展环境，成为亟待解决的一个重大问题。

一、白云区加强城乡结合部社会治理的实践总结

贵阳市白云区城乡结合部主要分布在艳山红社区、红云社区、白沙关社区、大山洞社区、铝兴社区与艳山镇接壤处，大山洞社区与麦架镇接壤处，人口约为全区总人口6%。城镇住宅小区与农村并存，相互交叉。针对城乡结合部的二元管理体制的特征，我区在社区和乡镇社会治理总体上实行统一管理，但在模式和方式又存在一定差异。

（一）社区管理服务模式

1.依托网格化管理，激发社区管理活力。按照“三个零三个好”的总要求建设六型网格，建立“一警两员三队”机制（即一格一名格警两名网格员及平安巡逻队、平安守护队和平安促进队），做到警务下沉在网格、人员充实在网格、防线筑牢在网格、服务体现在网格、管理强化在网格、感情密切在网格、支部建设在网格。建立信息录入、更新、交换机制，完善网格事件处置体系和考核评价体系，做到网格内发生的各类问题发现及时、定责及时、解决及时。

2.强化社区公共服务保障，改善民计民生。围绕居民的生产生活需求，为居民提供就业、助老、助残、助弱、助优、优生优育、社会保障、安全生产、平安建设、环境美化等公共服务，同时推出为辖区群体提供“贴心服务”，为弱势群体提供“温情服务”，为办事群众提供“错时服务”，为辖区居民提供“代办服务”，为职工家庭提供“周到服务”和为流动人口提供“同等服务”等“六项服务”，保障居民的日常生活需求。

3.以“三创一强一提升”活动为契机，改善居民生活环境。针对城郊结合部问题比较突出的区域，根据群众所需所急所盼，集中形成了“十大类重点民生项目”，即消除“黑灯巷”、增加“电子眼”、畅通“下水道”、修缮“破损路”、提高“绿地率”、修好“小广场”、建好“健身径”、推广“防盗门”、加固“安全墙”、整治“脏乱差”，实施社会公益事业项目18个，让群众直接受益。

4.深入推进平安创建。坚持打防结合、预防为主，专群结合、依靠群众的方针，完善社会治安打防控体系。围绕人防、物防、技防，重点对城乡结合部的居民安装平安E家、超B级锁芯、防盗门工程、远程监控平台建设，实现对城郊结合部的全覆盖。

（二）乡镇管理服务模式

1.拓展服务，打造乡镇社区管理服务综合平台。建立以便民利民党务政务综合服务大厅为主体、服务站点（室）为补充的镇、村服务网络，使镇、村服务机构更好地承担起社情信息掌控、矛盾纠纷调处、群防群治指挥、流动人口服务管理、法制宣传教育、维护和谐稳定六大功能，筑牢社会治理第一道屏障。结合城乡结合部由农业服务转型为三产服务的特点，安排了新农合、证照代办、劳动培训等服务项目入驻，实行镇政府统一指导管理，开放式集中办公，阳光透明运作，打造便捷、高效的便民服务通道。

2.拓展渠道，搭建群众诉求服务平台。一是在镇政府和各村（居），分别建立了群众工作站、群众工作室和群众接待室，每日安排一名领导干部、村（居）主要负责人、格警等进行接访，真正做到群众办事有人接待，有人答复。二是深入推行“群众广场见面会”，倾群众呼声，收集群众意见，把群众反映强烈的突出问题和困难解决在第一线，对自身存在的问题坚决做到即知即改，立行立改。

3.深入推进“两严一降”活动，提高群众满意度。一是实行“五注重”：注重对重点区域的巡逻防范，注重人防与车防相结合的巡逻防范，注重发挥村（居）夜间巡逻防范作用，注重发挥企（事）业单位的巡逻防范工作，注重发挥卡点的防范作用。二是加强人防、物防、技防，以网格化模式推动平安建设向精细化发展。三是强化流动人口管理。建立健全了镇、村（居）、组三级以房管人工作体系；加大居住的办证力度，推进了以证查人；通过企事业协调会，开展相关政策法规宣传，推进流动人口用工登记。

二、贵阳市白云区城乡结合部社会治理存在的主要问题

（一）城乡交叉管理，职能混乱

随着城乡结合部农房改造、房屋拆迁和商业开发利用的不断加快，商业用地和住宅社区不断扩大，农村和社区相互交叉，居民、村民、流动人口混居。在城乡结合部这种区域，乡镇政府和村委会、社区主管部门和居委会都可以进行管理，职能交叉重叠，这就造成管理属地不明晰，管理权限不明确，关系得不到理顺，谁都可以管，谁都可以不管；与此同时，还存在工商、税务、卫生、城管等多方面交叉管理现象。在涉及一些难管的事务和利益时，各管辖部门之间相互扯皮、推诿，工作难以协调，“一地多管”“一地无主”等现象比较普遍，管理真空地带频现，管理效果不尽人意。

（二）社会治理公众参与度低，缺乏社会活力

作为一个特殊地带，城乡结合部既有当地的原村民和居民，也存在大量的外来人口。由于公众素质参差不齐，权利和责任意识较差，公众对参与城乡结合部的社会治理缺乏热情，积极性不高；外来人口由于其具有流动性，同时忙于生计，对所居之地缺乏认同感和归属感，欠缺主人翁意识，参与社会治理积极性不高；以“经济建设为中心”的发展理念使得政府部门认识出现偏差，对社会治理的紧迫性认识不足，民主政治生态环境建设滞后，公众参与渠道单一、不畅通，阻碍了公众参与社会治理，构建“社会协同、公众参与”的社会治理格局显得尤为困难。

（三）环境卫生令人堪忧，亟待整治

由于城乡结合部地处城乡交叉地域，缺乏科学规划，环境卫生管理不规范，资金投入有限，配套设施不完善，清洁人员配备不足，使得城乡结合部的环境清扫保洁难度和维护难度加大。大量涌入的外来人口，环境卫生意识较为淡薄，对周边环境卫生缺乏关心和维护，垃圾随意堆放、焚烧，影响市容市貌，污染环境；“马路经济”尤为突出，违规占用通道进行摆摊设点，从事餐饮、路边烧烤、卖菜、卖水果等各类经营活动，使得城乡结合部环境卫生问题令人堪忧，脏、乱、差现象严重。城乡结合部环境卫生不仅影响到生活在这些地方的群众，而且也不利于我市国家卫生城市、全国文明城市的巩固和城乡一体化发展。

（四）民生设施建设滞后，公共服务缺乏

由于政策、资金等原因，我区城乡结合部公共服务设施、交通基础设施、医疗卫生设施、教育设施发展滞后，甚至有的地方基础设施严重不足。而现有的公共服务设施、交通基础设施、医疗卫生设施超负荷运载，无法满足广大人民群众的公共服务需求。村民自身公益意识不够，经济承受力有限，农村内部的公益事业，一般是通过“一事一议”筹资筹劳政策，由于标准低、数额少，与实际需要相距甚远。此外，城乡结合部流动人口的住房保障、子女教育、医疗卫生等政策不完善，流动人口的住房、医疗卫生、子女教育等问题十分突出，影响社会稳定与和谐。

（五）治理方式较单一，治理水平尚需提高

当前我区乡镇仍然属于经济建设型政府，往往围着上级的经济考核指标转，且经济考核指标压力逐年增大。在城郊结合部处于农村向城镇化转型的重要阶段，乡镇创新社会管理的思路和方法还比较单一，组织村民参与的渠道不通畅，全社会综合力量的运用还不够，社会管理的效能和水平还有待于进一步提高。

三、贵阳市白云区城乡结合部社会治理对策分析

（一）加强领导管理，发挥党和政府的主导作用

“在新的社会治理格局中，社会治理主体多元化，党委领导是根本，政府主导是关键。”[1]一方面，党委要总揽全局、协调各方，“做好社会治理的价值理念、战略规划以及制度建设等顶层设计”[2]，同时要加强基层党建工作，发挥基层党组织凝聚和引领广大党员、社会组织、志愿者队伍的作用，不断完善党员直接联系服务群众机制，密切联系群众、服务群众。另一方面，政府要正确定位，实现四个“转变”：一要由“全能型”政府向“有限型”政府转变，正确处理政府、市场和社会关系，该由政府管的，就要管好，不能缺位、错位和空位；该交给市场、社会的，就由市场和社会去运作，切忌统包统揽。二要由“管理”导向向“服务”导向转变。要在管理中突出服务，在服务中强化管理，尤其是要完善公共服务体系和社会保障体系，创新服务方式，增加城乡结合部的公共服务供给，改善民众就业、住房、医疗、教育、养老、社保等基本民生问题，保障民众所需。三要由“各自为战”向“联动联管联治”转变。社区和镇政府既要划清各自职责和权限，也要配合协调，实现联动联管联治，避免出现管理盲区。四要实现治理手段由单一化向多元化转变。充分发挥法律手段、经济手段、行政手段和道德手段的作用，构建立体式的社会治理手段体系。

（二）激发社会活力，构建社会协同治理的格局

打破政府的“单核”管理格局，形成党委领导、政府主导，社会组织、群众性组织和公众共同参与的社会治理网络，是实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动的现实要求。一要积极培育和发展社会组织。社会组织是强化社会治理的一支重要力量。要加大政策和资金扶持，为社会组织的发展和壮大营造宽松的环境；重点培育和优先发展经济类、公益慈善类、社会服务类和城乡社区服务性、公益性、互助性社会组织，使其能够有效承接政府部门部分社会服务职能，成为社会治理的新主体力量。二要发挥基层群众性自治组织的作用。基层群众性自治组织要自我管理、自我教育、自我服务，不断“完善基层民主决策、民主治理机制，构筑起全社会共同治理公共安全的网络联系和信任关系，做到知风化险、规避风险”。[3]三要发挥好企事业单位作用。企事业单位是维护社会公共安全的重要力量，动员企事业单位参与城乡结合部的社会治理，有助于维护公共安全。四要积极拓宽民众参与社会治理的渠道，激发民众活力，让民众有序参与社会治理。

（三）加强环境整治，建立长效治理机制

2011年，贵阳市荣获“全国文明城市”和“国家卫生城市”称号。作为城市的重要组成部分，城乡结合部的环境事关居民生活质量和城市的整体形象，需要加强整治，建立长效治理机制。一要健全考核机制。要制定相应的考核办法，对环境治理工作实行量化考核，并将考核结果纳入年度目标考核，与个人晋升、福利、奖惩相挂钩。二要健全监督机制。充分利用行政、政协、群众、新闻媒体和社会舆论等力量，构建全方位的监督网络，加大环境执法和监督力度，维护城市形象。三要完善保障机制。健全环境治理和监管机构，理顺关系，明确职责，按照“谁管辖、谁负责”的原则强化环境整治，确保责任明确，落实到人；加大投入力度，对城乡结合部环境整治工作给予资金扶持，确保整治工作顺利进行；加强人员配备，组建环境保洁队伍，为城乡结合部的环境治理提供有力的人员保障。四要完善宣传教育机制。通过宣传教育，引导广大居民和流动人口增强环境意识、责任意识和参与意识，广泛动员广大民众参与城乡结合部的环境治理工作，为环境建设营造良好的舆论氛围。

（四）完善社区和农村网格化管理，促进城乡一体化发展

推动城乡结合部社会治理现代化，必须积极推行现代社区管理模式，推进网格化管理在城乡结合部农村的延伸和扩展。一要科学划分网格。针对城乡结合部城乡交叉的特点，要以村、居（院落）为单位划分网格，新增居委会或社区服务中心，逐步推进撤村建居工作，努力构建区、镇（社区）、村（居委会）、网格四个层面网格管理体系，实现网格管理在城乡结合部全覆盖。二要推进信息化平台建设。要加强电子政务平台建设，推进政务信息公开，增强政府工作的透明度和群众对政府工作的监督力度，依法保障民众的合法权益；另一方面要充分利用微博、微信等新媒体优势，加强与民众的交流沟通，倾听民众呼声、意见和建议，了解民众迫切需要解决的利益问题，以便更好地解决民众所急、所需。三要整合力量，形成联勤联动合力。乡镇和社区要协同互动，建立“联勤管控、联动处置、联合督查”工作机制，确保城乡结合部社会治理无缝对接。四要加强网格化管理队伍建设，建立专业化的网格化管理队伍，加强网格化管理人才培养和培训，提升其素质和业务水平。五要深化管理服务，推行人员下沉、管理下沉、服务下沉，为城乡结合部广大群体提供户籍迁移、入学、就业、就医等社会事务服务，将社会矛盾防范于未然。

（五）坚持德治和法治相结合，推动社会治理不断创新

党的十八届三中全会指出，创新社会治理体制必须“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”，同时又必须“坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题”。这为社会治理现代化提出了新要求，明确了新方向。一方面，要加快形成健全的法律法规体系，夯实社会治理的制度支撑，实现社会治理有据可循、有规可依；“深入推进依法行政，坚持依法决策、依法履责、严格执法、依法化解纠纷，稳步推进法治政府建设”[4]；深入推进法治文化建设，宣传法治精神，增强全民法治观念和法治信仰，引导全社会共同学法、尊法、守法、用法。另一方面，必须大力弘扬中华传统美德，加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德教育，强化人们的道德意识、道德自觉和道德自律，发挥道德的教化作用，以道德教化促进良治善治；积极培育和践行社会主义核心价值观，以社会主义核心价值观引导行为、规范行为，使之成为人们自觉的价值遵循和行为引领。

（六）整合社会资源，建立公共服务多元供给模式

推进社会公共服务均等化，建立政府、市场和社会等多元主体参与城乡结合部社会公共服务的供给模式是满足城乡结合部公共服务需求的必然要求，势在必行。首先，政府要明确职责，扮演好公共服务主体角色。一是规划先行，指定相关部门牵头制定城乡结合部公益事业发展规划，把分散在各部门的支农项目资金集中起来捆绑使用，按轻重缓急，每年解决一批重点公益事业项目。二是调整支农资金投入方向，加强对农村基础建设和教育、科技、卫生等公益事业的扶持。其次，要加快营造深入推进社会资本进入公共服务的政策和制度环境，调动社会资本参与城乡结合部公益事业发展。最后，要积极进行市场化改革，引入市场机制，“可动员人力、资本、技术、管理等各种资源广泛参与，充分发挥市场、社会的作用”。[5]

（七）运用大数据手段，筑牢社会治理的科技基础

近年来，白云区大力推动大数据在社会治理中的应用，加强“社会和云”平台建设，并取得一定成效，但“离贵阳市的总体目标要求还有一定差距,还存在不少困难和问题,比如数据应用率不高、专业技能有待加强等”。[6]当前，运用大数据于城乡结合部的社会治理之中，迫切需要做好四个“强化”。一要强化大数据理念。从传统管理向传统手段与大数据技术共同应用于社会治理转变。二要强化综合信息平台建设。深入推进以“基础设施层、系统平台层、应用平台层为框架结构，多个系统应用为支撑的社会治理大数据云平台”建设，创建综合信息采集系统和决策分析支持系统，“通过大数据分析，统计分析与民生相关的海量数据，准确把握不同社会成员和不同地区的社会需求，实施精细化服务管理，推动建立多层次服务体系，营造和谐稳定的社会环境”。[7]三要强化大数据人才培养。结合贵阳市对白云区在大数据应用中提出的问题，大力加强应用型人才培养和引进，补齐大数据人才“短板”，提高数据应用率和专业技能。四要强化数据共享。着力跨越部门“鸿沟”，打破信息壁垒，实现资源共享，推动政府各部门之间、部门与社会公众之间的协同与合作，提升城乡结合部的社会治理效果。

[1]魏礼群.论社会治理：从“政府负责”到“政府主导”[N].光明日报，2016-3-28.

[2]谢志强.创新社会治理:治什么谁来治怎么治——我国加强和创新社会治理面临的问题挑战与对策建议[N].光明日报，2016-7-13.

[3]孟建柱.加强和创新社会治理[N].人民日报，2015-11-17.

[4]韩秀桃.坚定不移推进社会治理法治化[N].吉林日报，2014-10-14.

[5]刘尚希，赵福军.政府与社会资本合作：公共服务体制机制改革的切入点[N].中国经济时报,2016-1-28.

[6]贵阳市白云区试点“社会和云”平台建设直击[EB/OL]. [2016-03-16].http://news.dahe.cn/2016/03-16/106582709.html.

[7]骆明.贵阳社会治理大数据云平台“社会和云”启动建设[N].贵阳日报，2015-6-25.

Practice and Some Thinking on Urban-rural Linking Areas in Baiyun Guiyang

Chen Xiaoqin
（Party School of Baiyun Committee of the CPC,Guiyang Guizhou,550014）

The management on urban-rural linking area is an important component of social management,which impacts people’s livelihood,image of cities and the integrative development of cities and countryside.Based on the practice of Baiyun District,this article analyzes the achievement,issues in the relevant field and then put forward some suggestions.

Baiyun District;urban-rural linking area;social management

D668

A

1008-780X（2016）05-0020-04

2016-09-07

陈晓钦，男，中共贵阳市白云区委党校讲师。