贵阳市饮用水源地生态补偿机制研究

龙敏

（贵州行政学院，贵州贵阳550028）

贵阳市饮用水源地生态补偿机制研究

龙敏

（贵州行政学院，贵州贵阳550028）

文章以贵阳市饮用水水源地保护区为例，从生态补偿模式、生态补偿制度、生态补偿标准等对饮用水水源地生态补偿机制进行了研究，提出应因地制宜建立政府补偿与市场补偿多层次的生态补偿机制，加快流域生态补偿立法进程，科学制定生态补偿标准，以及完善水源地生态补偿实施效果监督评估体系等，以不断完善生态补偿机制，有效推进生态保护和环境治理。

贵阳市；水源地；生态补偿机制

水源地的生态保护是确保水资源安全的重要措施，直接关系到人类健康与社会经济的可持续发展。随着中国经济社会快速发展、人口持续增长和城镇化率逐步提高，城市集中供水需求逐年增大。然而，从近3年的统计数据（CEIC）来看，全国一级区的水资源总量在不断减少，分别为29528.8亿m3（2012）、27957.9亿m3（2013）、27266.9亿m3（2014），人均水资源总体呈下降趋势[1]。与此同时，饮用水源所在区域的工业、生活和面源污染给水源环境质量带来了很大的威胁。水污染加剧、区域发展不平衡等突出问题，已经严重危害了群众健康、社会和谐和公共安全。为了保证区域间的和谐发展，协调各地区的生存权和发展权，体现水资源的公平使用，迫切需要加快建立水源地生态补偿机制。

一、贵阳市饮用水源地生态环境及保护概况

贵阳市城区集中式饮用水源地主要为：阿哈水库、南明河麦达河段、南门河汪家大井段、红枫湖、沙老河水库、百花湖、花溪水库、大龙井。其中：“两湖一库”—红枫湖、百花湖、阿哈水库，每天向贵阳市中心城区、清镇市、白云区供水约55万吨，占贵阳市城市供水量的70%左右，供应着全市120多万市民的饮水，被称为贵阳市民珍贵的“三口水缸”。

自上世纪90年代以来，由于受工业、城镇生活、农业农村面源等方面污染的影响，饮用水源地水质逐年恶化。为有效治理和保护“两湖一库”，2007年9月贵阳市全面启动了治理保护“两湖一库”工作，在行政、司法、经济体制方面进行了重大改革创新，形成了科学完善的管理机制。贵阳市还结合实际颁布实施了《贵阳市水污染防治规定》《贵阳市水库管理办法》和《贵阳市饮用水源环境保护办法》等法规，编制了《红枫湖百花湖水资源环境保护总体规划》《贵阳市城市饮用水水源地安全保障规划》等规划，为饮用水源保护建立了较为完善的法规。[2]

近年来，以饮用水源、地表水和主要河流的保护和治理为重点，贵阳市开展了集中式水源地内源和外源污染治理，实施入湖、入库和主要河流周边工业企业污染源治理、城镇生活污染源治理、农业农村污染源治理、水质生物净化、生态修复、城镇节水、备用水源开发等一系列工程，实城市（县城）集中饮用水源地水质达标率100%、城市生活污水处理率95%以上，“两湖一库”集中式饮用水源局部区域水质从Ⅲ类提升到Ⅱ类。

二、贵阳市水源地生态补偿实施现状

2008年,贵阳市委办公厅、贵阳市人民政府办公厅印发《关于建立生态补偿机制的意见》以及《贵阳市生态建设补偿资金管理暂行办法》，重点支持“两湖一库”水源保护区的经济社会发展，实现经济社会发展与生态保护双赢。这表明贵阳市生态保护从主要依靠行政手段向行政手段与经济手段相结合的转变，更加积极主动地推进生态文明建设。根据上述《意见》《办法》和主要实践，贵阳市关于水源地保护采取的生态补偿模式，主要包括专项补助和财力性转移支付补助。

（一）建立生态项目补偿专项资金

项目专项补助资金的来源主要有三个方面：（1）将农业、林业、水利、环保、扶贫、城建、技改、科技和乡企等部门用于生态保护和环境整治的资金进行整合，纳入生态补偿专项资金；（2）每年从市级财政预算中安排专项资金1000万元用于扶持生态项目建设；（3）集中一定比例的土地出让金作为生态专项补助资金。贵阳市从2009年起从市级和各区（市、县）每年土地出让收入中集中3%纳入生态补偿专项资金。

项目专项补助资金主要用于生态环保建设项目，在资金的使用上按照贵阳市建设生态文明城市的总体规划和要求。其中整合的专项资金，仍按照原资金支出范围和渠道使用，新增预算资金和集中的土地出让金由市政府统筹安排，主要用于重要生态功能区，特别是“两湖一库”重要饮用水源保护区和市级重大的环境整治项目等。

（二）建立生态环境保护财力性转移支付制度

贵阳市将所管辖的区（市、县）按生态功能的重要性和承担生态环境保护的职责分为三类区域，一类区域为重要生态功能区，承担较为重要的生态保护职责，禁止开发，如花溪、清镇；二类区域为限制开发区，如乌当区、修文县等；三类区域为重点开发区，经济相对发达，如云岩区、南明区等。

生态财力性转移支付补助资金的来源主要采取从市级和各区（市、县）地方财政收入比上年增收部分按一定比例集中的方式筹集，重点开发区、限制开发区和禁止开发区分别按3.5%、2.5%、1%比例集中。

在资金分配方面主要通过建立和完善涵盖生态功能资源存量、增量和质量等方面指标考核体系，分别设置权重和系数，加权计算各区（市、县）应得补助。同时，还要按照生态功能区划不同及因保护生态环境影响经济社会发展等因素，对重点开发区、限制开发区和禁止开发区分别按0.3、0.5、1分档次设置资金分配系数，以体现对生态保护重点区域的倾斜扶持。

（三）实施跨界流域生态补偿

为进一步加强红枫湖流域水污染防治，保障水源地水质安全，2012年9月省环境保护厅、省财政厅、省水利厅联合制定了《贵州省红枫湖流域水污染防治生态补偿办法（试行）》，在贵阳市和安顺市之间开始实施红枫湖流域水污染防治生态补偿，以红枫湖主要入库河流羊昌河的焦家桥断面和桃花源河的骆家桥断面水质监测结果为考核依据，考核指标为化学需氧量、氨氮和总磷，达标限值分别为地表水环境质量标准(GB3838-2002)Ⅲ类水质标准。若上游安顺市断面水体中主要污染物达到或优于标准，则由下游贵阳市补偿安顺市；若上游安顺市断面水体中主要污染物超过标准，则由安顺市补偿贵阳市。补偿标准为：化学需氧量0.4万元/吨、氨氮2万元/吨、总磷2万元/吨。补偿金按年缴纳，将应缴纳的生态补偿资金总额按2∶8比例分别缴入省级财政和对方市级财政。2012年至2014年，贵阳市共缴纳水污染防治生态补偿资金5000余万元。

（四）以奖代补，积极推进集中式饮用水源地一级保护区生态移民

贵阳市于2012年年底正式启动饮用水水源一级保护区内自然村寨搬迁工作。饮用水水源一级保护区内自然村寨的搬迁涉及8个行政区5294户17948人，搬迁资金约132.5亿元。为推动各区（市）政府加快实施集中式饮用水水源地一级保护区居民的搬迁工作，贵阳市政府办公厅印发《贵阳市集中式饮用水水源地一级保护区搬迁工作奖补方案》，对提前和按时完成搬迁任务的，按照一定范围，一定考核标准进行奖励，实行以奖代补。

三、存在的问题和困难

贵阳市通过水源地生态补偿促进了行政手段和经济手段的结合，提高了水源保护和治理的积极性，加大了水源地的治理力度，水质得到了改善。但生态补偿仍处于探索阶段，存在不少问题和困难。

（一）政府补偿为主，补偿方式单一

目前，贵阳市主要采取的是以财政转移支付为主的政府补偿模式。以财政转移支付为主的政府补偿对财政政策的依赖性大，市场机制的作用在生态补偿中没有充分发挥，资金筹集渠道过窄造成政府（特别是地方政府）的财政压力增大，有限的政府财政支出资金还被分散在不同的区域单元中，造成生态补偿标准普遍偏低，生态补偿资金的利用率不高。再加上补偿方式主要以资金补偿为主，多元化的生态补偿方式在生态补偿实践中没有得到充分应用，难以达到有效治理环境的目的。

（二）生态补偿法律支撑不足

目前，生态补偿主要还是停留在相关的政策层面，在国家层面上没有统一的生态补偿的实施办法、技术指南等，也没有相应的法律法规给予确定和有力的支持。地方开展流域生态补偿实践基本上也是基于一些政府性文件开展。贵阳市虽出台了《中共贵阳市委办公厅贵阳市人民政府办公厅关于建立生态文明补偿机制的意见》以及《贵阳市生态建设补偿资金管理暂行办法》，但主要是针对各级政府，旨在平衡各地区的利益，并未充分体现生态服务的价值，出现补偿不到位，或者补偿受益者与需要补偿者相脱节等问题，不能完全实现真正意义上的生态补偿。再加上缺乏相应的法律、法规配套，没有对生态补偿的方式、补偿主体、补偿对象和客体以及补偿标准核算等关键问题作具体规范，现行补偿办法不能完全依理、依法进行，在操作上也缺乏有效监督，难以达到预期效果。

（三）补偿标准有待统一完善

目前生态补偿标准的设置主要由政府主导，补偿标准的理论依据不充分，不能完全形成科学的测算方法，可能会导致在实际操作过程中的主观性和随意性，使补偿双方存在一定的分歧。从考核指标来看，主要针对污染状况确定，与补偿方的实际需要有所不符而降低补偿方的支付意愿。从指标的测算来看，补偿标准注重质和量目标考核，而未考虑丰、枯水期自然因素的影响和生态本底，不能客观反映通过生态补偿带来的生态效益。从补偿标准的计量上，由于机会成本难以确定，主要以环境治理的成本进行核算，这一方面可能导致补偿标准普遍偏低，不能完全反映真实生态系统的服务价值以及水源地居民与政府因保护水源地所承受的损失。另一方面可能因地方政府的权责不清而造成上游地区本应承担的污染物治理责任等价转移给下游地区，以至于难以调动下游地区治理的积极性。从考核范围来看，流域断面水质目标考核的范围主要针对部分干流和一级支流，小支流没有纳入考核范围，这可能造成考核结果存在一定偏差。

（四）长效生态补偿机制尚未建立

生态补偿工作缺乏长期、统一的整体规划，可能导致各地区和各部门为了局部利益和眼前利益争取项目和资金，存在利益部门化的问题，导致生态补偿偏离对生态环境的治理和利益受损者的补偿的目标，甚至出现部分生态补偿项目的随意性和短期性，造成生态补偿不能产生长期的生态效益。与此同时，对生态补偿项目和资金使用缺乏有效监管及评估，水源地生态补偿效益评估机制尚未建立。

四、关于贵阳市水源地生态补偿的对策与建议

建立和完善生态补偿机制，必须坚持“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的原则，因地制宜选择生态补偿模式，不断完善政府对生态补偿的调控手段，充分发挥市场机制作用，统筹区域协调发展，逐步建立科学合理、公平公正、积极有效的生态补偿机制，实现生态补偿的法制化、规范化。

（一）建立政府补偿与市场补偿相结合的多层次生态补偿机制

生态文明建设由于其生产的非竞争性和使用的非排他性，理应归入社会公共事务的范畴，政府的主体性地位不容置疑。政府补偿可以通过公共政策的宏观调控，有效地平衡各方利益，引导社会各方参与环境保护和生态建设。市场是生态补偿机制有效运转的关键，可以调动普遍的社会力量。政府通过培育资源市场，开放生产要素市场，完善水资源合理配置和有偿使用制度等，推动资源使(取)用权、排污权交易等市场化的补偿模式，引导鼓励生态环境保护者和受益者之间通过自愿协商实现合理的生态补偿，实现各自的利益诉求。例如通过资源定价，合理创建使用者付费项目，受益者依其消费的生态资源的数量进行付费。如工业、农业、生活的用水户，其用水量可以量化，根据其用途、营利性以及主体的自身特点和经济承受力等，分别按照一定的费率，在原来应缴纳费用上，增缴生态补偿费或基于较高水质标准的生态产品的价格差，以激励全社会节约用水。

（二）加快流域生态补偿立法进程

生态补偿的稳定实施，补偿项目的顺利进行，补偿标准的科学认定，补偿资金的有效监管，生态服务的持续增效，都必须以法律为保障。从国外实践来看,西方国家良好的生态服务主要源于其法律体系的完善。美国在工业化发展时期（19世纪中期到20世纪初期）于1873年制定了《鼓励西部草原植树法》，1877年制定了《沙漠法》，在这段时期还完善了《森林法》等。[3]1980年颁布了《综合环境反应、补偿与责任法案》。2016年5月国务院办公厅印发的《关于健全生态保护补偿机制的意见》，明确阐述了生态保护补偿机制建立的若干基本原则，这对开展生态保护补偿实践具有重要的指导意义。作为省会城市的贵阳应以贵州省成为国家生态文明试验区为契机，全面总结国内外及自身实践，积极探索生态文明建设制度路径，加强生态补偿立法工作，在《关于建立生态文明补偿机制的意见》以及《贵阳市生态建设补偿资金管理暂行办法》等基础上，研究制定《贵阳市生态补偿条例》《贵阳市水源地保护生态补偿条例》以及自然资源资产产权制度、资源有偿使用制度等，完善和细化相关法规的生态补偿条款，从法律上明确生态补偿责任和各生态主体的义务，为生态补偿机制的规范化运作提供法律依据，不断推进生态保护补偿制度化和法制化。

（三）制定科学合理的生态补偿标准

补偿标准是生态补偿的核心，关系到补偿的效果和补偿者的承受能力。只有对生态资源做出科学、合理的评估，确定生态补偿标准，才能顺利构建生态补偿机制。建议在明确环境目标责任的基础上，综合考虑污染物种类、污染程度、水量、水质目标，经济发展水平以及财政支付能力等因素，以环境保护或治理成本确定基本补偿量，在此基础上，通过修正系数的方法适当反映环境保护的生态价值和污染损失。另外，也可在明确各级政府在流域水质治理上的事权与财权关系的基础上，形成相应的财政制度安排，简化补偿标准。例如由地方政府通过横向财政转移支付实施基于环境保护或治理成本的基本补偿，争取中央政府通过纵向财政转移支付按照生态功能区补偿实施区域基于机会成本和生态价值的补偿，弥补经济欠发达地区地方政府的财力不足。此外，在建立流域水质生态补偿机制中，还应建立流域生态补偿的协商和仲裁机制，为利益相关方提供进行磋商和对话的平台，协商确定科学合理的、与当地自然和经济条件相适应的、双方自愿遵守的生态补偿标准。

（四）健全水源地生态补偿机制实施效果监督评估体系

为有效地实施生态补偿制度，必须建立严格的生态补偿资金用途监管和绩效评估制度。首先，建立严格的财政资金用途管制和审计制度，规范生态补偿资金的使用管理，防止补偿流失。其次是实施生态补偿的绩效评估制度。对目标生态的数量和质量进行及时监测，由专业机构定期对生态保护效益和损失进行及时评估，并综合应用评价结果科学论证生态补偿标准的公平合理性，为进一步推动生态补偿的实施提供可靠的依据。第三，加强对项目实施的监督和监测。监督补偿资金的支付和地方配套资金的落实，保障补偿项目的稳定开展，确保项目的持续性[4]。第四，明确生态补偿的环境目标责任，加强生态环境保护目标完成情况监督考核。第五，建立生态补偿信息的公开制度，促进公众参与。

（五）完善财政转移支付制度

确保“基本环境质量”是我国政府目前必须提供的基本公共服务之一。生态治理涉及多方利益，必须将生态环境公正作为政府的基本职责。在这个问题上，“与发展和环境政策相关的收益和责任必须在所有的社会成员中公正地配置，这样，才能促进社会和经济的公正性。”[5]由此可见,完善以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标的财政转移支付制度具有重要的意义。首先，贵阳市应继续完善关于水源地的保障性转移支付、激励性转移支付、生态地区转移支付等一般性转移支付制度。清理、整合、规范专项转移支付，严格控制专项转移支付项目和资金规模，充分发挥市场在资源配置中起决定性作用，逐步减少竞争性领域投入专项。规范资金管理，提高资金效率。其次，积极争取中央和省的纵向转移支付的支持，加强重点生态功能区的保护。再次，进一步探索跨区域、跨流域特别是跨省的生态补偿的横向转移支付制度，促进区域间的公平发展。

[1]摸清中国自然资源“家底”：水、农地和林地面积都在减少！[N].21世纪经济报道，2015-9-18.

[2]贵阳饮用水源：八大饮用水源地水质100%达标[N].贵阳日报，2014-4-13.

[3]戴星翼，俞厚未，董梅，生态服务的价值实现[M].北京：科学出版社，2005：91.

[4]聂倩.国外生态补偿实践的比较及政策启示[J].生态经济, 2014(7).

[5]张云飞.生态型政府:建设生态文明的治理之道[J].中共贵州省委党校学报，2015（3）.

Ecology Compensation Mechanism of Drinking Water Source in Guiyang

Long Min
（Guizhou Institute of Administration,Guiyang Guizhou,550028）

Taking the conservation area for drinking water source in Guiyang as an example,this article discusses the ecology compensation mechanism from such perspectives of compensation mode,system and standard, and then makes the suggestion including the establishment of a multilevel compensation system including governmental compensation and marketable compensation,accelerating the legislation on river-basin-oriented compensation,scientific compensation standard and improvement of monitoring and evaluation system.

Guiyang;water source;ecology compensation

F205

A

1008-780X（2016）05-0016-05

2016-09-02

龙敏，女，贵州行政学院应急管理培训部副教授。