浅析县乡级政府债务与基层财政体制改革问题

高文玉

阜新市彰武县财政局

浅析县乡级政府债务与基层财政体制改革问题

高文玉

阜新市彰武县财政局

政府债务问题是我国县乡级政府的一大严峻考验。在基层政府的运作过程中，如何有效防范和化解债务风险，是每个基层政府都必须要面对的问题。而解决这一问题的关键所在即使不断完善基层政府财权，改革基层财政体制。

地方政府；债务风险；财政；改革

地方政府债务是指通过相关协议和合同，地方政府达成与其他组织或个人的约定所承担的债务，并作为最终债务人，履行债务。依照相关预算法规定，我国地方政府发行地方债券时受到较严格的限制，并且不能随意发行债券。

然而发行债券不是地方政府债务的主要方式，地方政府主要通过组建各类融资平台公司向银行等金融机构举债，在地方政府财政面临危机的情况之下通过举债来维持政府的运行已成为不少地方政府的必然选择。在这种情况之下，县乡级政府则面临着严峻的政府债务问题。提高基层政府工作效率，有效地防范和化解地方政府债务风险，成为基层政府在运行过程中面临的一个重要问题。

一、县乡政府债务的现状

如果仅仅从县乡级政府的债务规模来判断其是否存在债务风险或债务危机，在实践层面有很多困难。其主要原因在于地方政府的债务信息通常难以在第一时间通过准确和合法的途径获得全部内容。另一方面，从现阶段能掌握的信息来看也很难获得一个地区在一定时间内政府的债务总额。具体分析来看，首先，地方政府在政府部门内部审计方面还存在一定的缺陷或漏洞，也就是说，地方政府还没有提供充分的关于部门债务的信息，在统计或计量过程中还有一定的疏漏。其次，县乡级政府债务如果从其根本属性上来看，其中有相当一部分属于并不受法律保护的隐性债务，这些债务在计量的过程中难以进行划归。

根据国家统计局门户网站数据显示，从2009年到2014年的五年间，我国地方财政国债还本付息支出始终保持高位走势，在五年间持续走高。截止到2014年底，我国地方财政国债还本付息支出累计达到1000亿元的规模。由此可见，地方政府对待举借债务和偿还债务的总体态度还是比较积极的，地方政府搞基础设施建设的热潮近年来有增无减，而财政规模控制的较为严格。在这种情况下，地方政府通过举债来进行资源筹措也是破解财政困难的一个途径。

二、县乡政府债务的成因分析

（一）对政府职能认识不清，职能出现错位

应该说从现阶段我国政府的层级划分来看，似乎并没有一个统一的、权责相符的政府布局。换言之，不同层级政府之间在职能上往往容易出现交叉，对本级政府的职能认知不清。在这种情况之下县乡政府就容易陷入一个行使职能的尴尬境地，进而导致政府在某些事务上的不作为。从我国现阶段地方政府职能划分的总体情况来看，一些基础设施建设投入、公共文化服务建设、行政管理、环境保护等方面，需要省级政府和地市级政府负责，而县级和乡级政府一般没有足够的财力保障进行这方面的投资和供给。从九十年代开始，我国中央政府和地方政府正式开始实行分税制改革，中央和地方财政分灶吃饭。然而，即使到今天，不同政府层级之间的权责划分并不清晰，从总体上影响了我国政府管理体制改革，也使地方政府的债务风险不断增加。

（二）县乡基层政府财政转移支付力度不够

财政转移支付是现阶段彰显我国社会主义优越性，体现中央政府科学决策的一项财政制度。我国财政转移支付的主要目的就是为了尽可能地弥补地方政府在财政收入上的不足，满足地区基础设施建设和保障民生等方面的支出。需要指出的是，现阶段我国还有不少基层政府由于财力不足，难以实现政府职能的发挥，在推广民生工程等方面还存在着较大的困难。在这种情况之下，财政转移支付就能够有效地提供支持，让地方政府渡过难关。但是基层政府的压力却在不断增加。有的基层政府虽然在职能上进行了缩减，然而人员并没有同时进行缩编，维持原有的编制仍然需要较大的投入。

（三）落后的预算管理束缚机制

地方政府财政管理体制的落后是近年来我国基层政府和财政管理改革中的一个难点问题。需要指出的是，地方政府预算管理近年来并没有完全体现出一定的自主性，相反，预算管理相对更加严格，对列支项目的匹配度监管更加严格。这一方面虽然能够加强资源管理，发挥财政的作用，但也在一定程度上限制了基层政府的作为，难以真正地让资源更加有效地发挥作用。在另一方面，政府预算过程中也有相当一部分用在了一些不必要的面子工程上，这些投资都在一定程度上加重了基层政府的财政负担，债务风险不断加大。

三、化解县乡政府债务的对策

（一）完善基层政府财权，增强自主权

在我国不少地方政府近年来都开始探索乡财县管的体制，在此体制基础之上我们也可以采取其他一些措施来增强县、乡级财政的自主权。在一些资源分布比较丰富的地区，县乡级财政应该充分考虑到地方发展的长远性，考虑到子孙后代的发展，做到资源的开发和资源的保护有机结合起来。

（二）明确不同层级的政府职责，充分行使职权

正如前文指出，不少地区对于政府本身所管辖范围内的财政资源投入范围并不清晰，这也在一定程度上导致了财政效率的低下。在分税制改革沿着事权和财权相统一的轨迹推进过程中，由于政府层级过多、职能转变滞后，以及部门利益等因素的影响，造成各级政府职责模糊和交叉、事权和财权不协调的状况，导致了公共产品严重供给不足和质量不高。从我国分税制改革实践来看，全国省以下政府间都普遍存在着支出责任划分模糊的问题，减少政府财政级次有利于明晰公共产品的利益边界，界定各级政府财权和支出责任。

（三）规范县乡财政支出管理

现阶段不少地区的财政规模都比较大，特别是随着民营企业的异军突起和资源密集型企业的快速发展，县乡财政的收入规模不断增加，为地方经济发展和社会事业的建设作出了重大的贡献。但相对应的是县乡财政支出规模也越来越庞大，而且随着财权层层上收、事权层层下压，县乡财政刚性支出只增不减。随着支出规模的不断增大，支出随意、管理不规范等问题也越来越暴露，所以从源头上规范县乡财政支出管理也是化解县乡政府债务的一个重要方面。

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