从中国参与“消除贫困”看国家治理与国际治理的协调统一

杜艳艳，刘宇赤

(1，2.岳阳行政学院,岳阳　414000)



从中国参与“消除贫困”看国家治理与国际治理的协调统一

杜艳艳1，刘宇赤2

(1，2.岳阳行政学院,岳阳414000)

[摘要]对于正在参与或即将参与全球治理的新兴国家来说，实现国家治理与国际治理的协调统一，就要从能力与责任相匹配的原则出发，妥善处理好本国权利主张与国际责任担当之间的关系；从世界文化多样性与根本价值目标统一性的现实出发，处理好文化沟壑与共同价值之间的关系；从治理行为的有序性与偶然事件的不可预测性出发，处理好长远计划与临时措施之间的关系；从现代治理主体的多元性与治理模式的多样性角度出发，处理好政府行为与非政府组织活动之间的关系；从国家治理与国际治理对象、目标等客观差异性出发，处理不同治理方式之间的关系。

[关键词]贫困；国家治理；国际治理；同一性

经济全球化与政治多极化进程的加速为越来越多的国家和组织参与全球治理提供了契机。面对迫切的全球治理需求，越来越多的国家和组织也积极参与其中，在国际事务中发挥着日渐重要的作用和影响。中国作为最大的发展中国家在全球治理过程中起到着举足轻重的作用。特别是随着综合国力的显著提高和国际影响力的稳步增强,更多参与全球治理已经成为中国未来发展的客观趋势和必然选择。在这一过程中,如何正确处理国家治理与国际治理之间的关系是新兴国家参与全球治理面临的一个刻不容缓的现实问题。本文拟从中国参与“消除贫困”的角度研究分析统一协调国家治理与国际治理中存在的几对重要关系。

一、要实现权利主张与责任担当的协调

参与全球治理是每一个国家的权利，同时也是每一个国家的责任和义务。但是，全球各个国家的发展状况不是整齐划一的，它们参与全球治理的能力各不相同。按照能力与责任相匹配的原则，参与全球治理的各个国家应当承担与之能力相适应的责任。勉强承担超出自身能力的国际治理责任，尽管从近期看有助于该国际问题的解决，但从长远来看，它会进一步加剧一国国家治理的难度，进而又会反过来增加国际事务中存在的问题，久而久之，就会变成恶性循环，使全球治理陷入僵局。

就拿“消除贫困”这一国际问题来看，脱离贫困是广大发展中国家人民的基本权利，消除贫困是世界各国应当承担的重要义务和责任。中国扶贫攻坚是世界“消除贫困”的一部分，中国为消除贫困所做出的成绩就是对人类发展的贡献。为全面建成小康社会，中国已将“贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽”纳入中国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的建议当中。不仅如此，2015年11月23日，中共中央首次在政治局会议上专门审议通过了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》*《决定》提出，到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。，要求采取超常规举措，拿出过硬办法，举全党全社会之力，坚决打赢脱贫攻坚战；要逐级立下军令状，层层落实脱贫攻坚责任；还要实行最严格的考核督查问责。

同时，我们也要看到，中国是世界上最大的发展中国家，尽管经济总量已位居世界第二，但中国年收入不足2300元的贫困人口仍然有7017万。特别是在当前中国经济下行压力和风险加大，经济结构面临调整，发展方式必须转变，体制机制必须改革的形势下，减贫工作必然会受到一定程度的影响。仅靠自身的努力消除贫困难度更大一些，需要时间更长一些。因此，中国减贫工作仍然需要在自力更生的基础上接受多种形式的国际援助。就全球消除贫困行动总体进程而言，作为脱贫速度较快的国家，中国在解决本国贫困问题的过程中形成和积累了一套成功经验和技术，我们有义务将这些成功做法与他国共享。特别是随着中国经济实力的增强，我们有责任也有义务逐步增加对贫困国家和地区的物质援助，为消除世界贫困尽自己的一份力量。近些年来，中国不断加大对外扶贫的力度，通过捐赠、救助、借贷、免债等多种形式，支持其他国家，尤其是对非洲饥荒严重国家消除贫困，得到国际社会的充分肯定。由此可见，在参与全球治理时，我们必须将本国的权利主张与应当承担的国际责任有机结合起来，才会不顾此失彼，最大程度地实现国家治理与国际治理的协调统一。

二、要实现文化沟壑与共同价值的协调

世界是丰富多彩的，世界各国的文化也是多种多样的。不同族群、不同国家或地区的人们在长期历史发展中形成了各自独特的思维方式、生活习惯、价值观念等等，这种独特的文化特征是区分不同国家和民族的重要标志。但是，随着全球化的不断推进，不同文化间的接触、交流和沟通也越来越频繁，一方面出现了不同程度的文化融合现象，另一方面则产生了各种各样的文化冲击、碰撞和抵触。一个国家在参与全球治理的过程中，如何处理本国文化传统与他国文化传统间的差异是一个不容回避的矛盾，也是协调好国家治理与国际治理的重要内容。

正如世界的多样性统一于物质一样，人类多种多样的文化也有其共同的价值理念，如渴望被尊重、追求自由、和平、富裕等等。因此，在参与全球治理的过程中，我们应该平等对待不同文化，充分尊重文化差异，真诚开展文化沟通和交流，尽可能找到不同文化间的最大公约数，而不是进行文化侵略，粗暴地推销和移植本国文化。以“消除贫困”为例，接受援助的国家和地区大部分都是发展相对滞后的区域，人们对他们的文化存在诸多不解，甚至形成了文化沟壑、文化误解。如果在对一些国家和地区进行援助时附加各种各样的条件，诸如私有化、市场化、民主化、人权、良治等等，这种“束缚性援助”*〔美〕默里·肯普、〔日〕小岛长一在《束缚性援助和授援国愈富、受援国愈穷之反常规律》(《国际经济评论》1987年第1期)一文中指出，援助是否受束缚就是怎样花费援助的资金(或者是怎样提供所援助的资金)的问题。并指出，“就个人偏好而言，如果援助被无效率地花费，那么我们说援助束缚于受援国；如果毫无效率地提供援助资金，那么，我们说援助束缚于授援国。”本文特指授援国向受援国提供援助时附加了各种各样条件的援助形式。不仅不能更好地促进落后国家和地区的发展，反而还使一些国家和地区陷入撕裂和社会动荡之中。

中国在对亚非拉国家进行对外援助时从不附带任何条件尤其是政治条件，始终坚持援助国和受援国的地位平等，充分尊重受援国的主权，更不把意识形态、价值观和发展模式强加于受援国。尽管这样的做法遭到了所谓“支持独裁”、“保护落后”之类的指责，但我们坚信帮助落后国家和地区尽快脱贫就是充分尊重他们的人权，说到底，这也才是我们应该守护的全人类共同价值准则。正是因为这样，中国对亚非拉地区的援助受到普遍欢迎。可见，消除全球治理实践中的自我中心色彩，充分尊重受援国的利益诉求，要求我们在参与全球治理的过程中，必须正确认识本国文化与他国文化之间的差异，充分挖掘不同文化间的共同价值，努力实现文化沟壑与共同价值之间的协调统一。

三、要实现长远规划与临时措施的协调

在全球治理的过程中总会有一些偶然的突发事件。如地震、海啸、台风、洪水等自然灾害，火灾、交通安全、重大设备运行安全等突发事故，及军事政变、恐怖袭击等突发事件，对于这些特殊情况需要采取特殊的临时性措施，根据具体情况制定具体的应对方案和临时需要遵循的特殊程序。力争将损失降至最低，将治理效率和效果提升至最高。

但是，随着国际治理覆盖范围的不断扩大，纳入全球治理议程的事务越来越多，从保护生态环境到实现可持续发展,从维护政治、军事、外交等传统安全到消除经济、金融等新的安全威胁，从保护普遍人权到保护知识产权、土著人权利，从地球治理到太空开发等等,不一而足。为了增加治理的可预期性和实际效果，在开展全球治理的过程中必须有一个长远的规划和清晰的目标，使不同的国家可以根据自身发展状况制定与国际治理目标相适应的可行性方案。加之多元治理主体的出现和多种治理模式的并存，客观上也要求它们彼此之间应该有统一协调的治理方案，以形成良好的治理秩序，提高配置治理资源的效率和效益。故长远规划和临时性措施在国家治理和国际治理中互为补充，缺一不可。

以“消除贫困”为例，联合国制订并努力实施了“千年目标”*联合国千年发展目标是联合国全体191个会员国一致通过的一项旨在将全球贫困水平在2015年之前降低一半(以1990年的水平为标准)的行动计划，2000年9月联合国首脑会议上由189个国家签署《联合国千年宣言》，正式做出此项承诺。。中国从20世纪50年代开始开展对外援助，至今已有60多年的历史，其间有一些援助是有计划性的，有一些则是临时开展的。随着中国实力不断增强，开展经常性的援助，推进全球减贫进程已经成为常态。一方面，我们根据本国经济增长速度和承受能力制定了参与全球减贫的长远规划，包括生产技术、投资融资、项目援建、产业替代等等内容,以增强对外援助的可控性、科学性、系统性和前瞻性。另一方面，对于一些突发的严重自然灾害和人道主义灾难我们也积极开展紧急援助，包括提供紧急救援物资、现汇或派出救援人员等，并不断在实践中完善我国人道主义紧急救灾援助应急机制，力争最大限度地帮助受害国减轻人员和财产损失。消除贫困是一项艰巨而长期的任务，不可能毕其功于一役，因此必须把打“攻坚战”与打“持久战”统一起来。

四、要实现政府行为与非政府组织活动的协调

通过政府行为开展国际治理是二战之前国际治理的主要形式。二战之后，这种状况已经发生重大变化，国家权力的局限性逐步显现。“面对不断整合与分裂的矛盾世界,国家单方面控制的权力在减少,不仅传统的对外行为模式遭遇挑战，即使实现国内目标，政府也必须进行广泛的多边合作。”*吴志成 何睿：《国家有限权力与全球有效治理》，《世界经济与政治》2013年第12期。随着代议制民主的健全及现代网络传媒技术的发展，公民参与政府决策、监督政府行为的意识逐渐加强，参与国家和国际治理的新兴因素不断增长。因此，无论是在进行国内治理还是在参与国际治理的过程中，政府都应该重视来自社会、市场等不同主体的综合力量,积极开展与非政府组织之间的协同合作。

从观念形态来看，人类社会从传统的“统治”、“管理”发展到“治理”本身就是一种进步，就是对多主体共同参与解决问题过程的认可。联合国开发计划署曾经对“治理”的含义做过权威的解释，认为在治理系统中经济、政治和社会事务的管理是通过国家、市民社会和私人部门之间的互动来实现的，通过这些主体之间的互动缩小他们之间的分歧，以达成相互理解，取得共识，采取行动。并认为治理可以在家庭、村庄、城市、国家、地区和全球各个人类活动领域运行。*UN， Governance Indicators: A Users’Guide，see from www．undp．org．可见，国家治理和国际治理虽然开展的领域各不相同，但它们的共同之处在于都必须体现“共同参与”的理念，构建实现“共同参与”的机制和制度。中共十八届三中全会明确将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确立为全面深化改革的总目标，足以说明中国已经将国家治理现代化置于全球化的宏观背景下考虑，实现国家治理与国际治理协调统一，更多地鼓励、引导或放开社会组织参与其间就是一个必然趋势。

从“消除贫困”这一具体事例来看，多年来中国开展对外援助主要是通过政府行为完成的，而发达国家普遍采取的是政府授权、民间主导的形式。这两种形式的差别就在于有没有引入民间参与及民间参与的程度如何。尽管通过单纯的政府行为中国为援助国在基础设施、人才培养、国家能力建设方面做出了很大贡献，但是由于民间参与程度较低，受援助国家和地区的老百姓无法充分享受中国援助的成果，有的甚至曲解了中国援助的目的，从而降低了援助的效果。可见，引进民间参与开展国际治理已经成为一种更受欢迎、更有效果的模式。未来中国参与全球治理的过程中，必须把政府行为与非政府组织活动统一起来，提高公民救援意识，鼓励自由结社形成国际NGO，并让NGO承接更多政府委托、海外中资企业委托参与国际援助。

五、要实现国家治理与国际治理方式上的协调

就公共管理的一般概念而言，治理系统包括这样几个相互影响的基本要素，即治理主体、治理客体、治理方式、治理目标等。主体责任明确、客体响应支持、治理方式有效，治理目标就能较好地实现。因此，治理方式也是决定治理目标的重要一环。而世界上社会形态各有不同，各国国情千差万别，即使是消除贫困这样一个明确的目标，在不同的国家或地区、在不同的历史阶段，都不可能有一种“放之四海而皆准”的方式。故不能将本国的国家治理方式照搬套用于国际问题的治理上，也不能将国际治理方式强加于一国的国内治理当中。如何实现国内与国际治理方式上的协调，至少要解决好以下三个问题：

第一，区分主次，坚持以国家治理为主，以国际治理为辅。国家是社会组织的最高形式，而国际组织只是国与国之间达成共识而形成的交互形态，因此，面对国与国之间普遍存在的共同问题，包括消除贫困、反恐与维和、环境与气候、重大流行疫情防治、毒品泛滥等等问题，首先都是当事国的责任，然后才是世界各国的共同责任。只有厘清这样一种主次关系，才能建立科学的全球体系和治理制度，就如同任何国际法公约都要经过国内立法机构批准才能在这个国家生效。同时，也只有厘清主次关系，才能科学界定国家与国际组织的责任，而责任正是治理主体的核心。概而言之，一国政府不能以执政者的利益为借口，把问题的原因归结为自然条件、历史影响或现行国际秩序，完全依赖支援而推卸国家责任；同时，国际组织或他国政府也不能以人类共同利益为借口，在开展国际援助时撇开当事国政府，越俎代疱，甚至干涉内政。2015年12月12日第21届联合国气候变化大会通过的《巴黎协定》提出“各方将以‘自主贡献’的方式参与全球应对气候变化行动”，正是国家治理与国际治理方式协调统一的最好例证。

第二，相互借鉴，大胆运用行之有效的普遍规律。一方面，国与国之间存在着宗教信仰、文化习俗，尤其是社会制度上的差异，直接影响到国家治理和国际治理的理念、架构和方法；另一方面，国与国之间面临着人类生存发展的共同问题，也有很多可以逾越意识形态、政治体制的普遍规律。不考虑前者的因素，国际治理难免“有力无处使”；而忽视后者的存在，国家治理则会“心有余而力不足”。强化国家治理体系和治理能力现代化建设，要求各国政府必须以一种开明、开放的姿态看待世界各国的社会治理体系和治理能力，大胆吸收人类文明的一切优秀成果，不断丰富、完善、创新自身的体制机制，更多更好地承担国际责任。尤其是不能盲目推销适应本国国情、带有本国特色的治理模式。在消除贫困的伟大实践中，世界各国人民创造了丰富的经验，我们应当虚心学习；同时，改革开放三十多年来，特别是实施消除贫困千年目标行动以来，中国为全世界消除贫困作出了特殊的贡献，也得到国际社会的公认。其中，发挥社会主义的制度优势，运用强大的国家动员力，这是一条成功的经验，可供世界各国借鉴参考。

第三，有序推进，充分发挥国际公约和国际组织的作用。面对人类普遍而长期存在的突出问题，国与国之间达成共识，形成具有约束力的国际法，它就成为国家和国际治理的行动纲领。签约各方必须遵守承诺，认真实施，从而避免治理行为中的随意性、盲目性、短期性。围绕着消除贫困这一目标而产生的国际组织，如联合国开发计划署、难民事务所、世界粮农组织等是从事相关领域国际治理的专门机构，它们具有信息充分、资源丰富、专业化程度高等众多优势。在这些组织内承担义务、履行职责，就是参与国际治理。除此之外，还有许多非政府国际组织，他们遵守当事国家法规和国际公约，不谋私利，开展消除贫困的具体工作，是重要的社会资源，应当予以鼓励并积极发挥他们的作用。相反，如果从某些国家或组织的私利出发，“顺之者昌，逆之者亡”，动不动就抛开由长期历史过程所形成的国际秩序，动不动就另立门户、重起炉灶，那必然造成治理成本的巨大浪费，治理目标的严重背离，治理效果混乱无序。我们相信，只要切实履行国家责任，更多更好地在国际公约和国际组织框架下参与国际治理，中国全面建成“小康社会”、世界消除贫困的目标是完全可以实现的。

参考文献：

[1]联合国开发计划署.2003 年人类发展报告——千年发展目标：消除人类贫困的全球公约[M].北京：中国财政经济出版社 ，2003.

[2]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013.

[3]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[N].北京：人民出版社，2015.

[4]巴黎协定：中国参与全球气候治理新起点[N].人民日报·海外版，2015-12-14.

[5] 关于打赢脱贫攻坚战的决定[N].人民日报，2015-11-24.

[责任编辑：符晓波]

[收稿日期]2016-05-12

[作者简介]杜艳艳(1978-)，女，山西临汾人，湖南省岳阳行政学院副教授、博士；刘宇赤(1962-)，湖南岳阳人，湖南省岳阳行政学院副院长、研究员。

[中图分类号]D61

[文献标识码]A

[文章编号]1003-4307(2016)04-0015-04