略论居家养老服务的监督保障机制

陈益华

(1.广东工商职业学院；　2.广东华南健康养老产业研究院， 广东 肇庆 526020)



略论居家养老服务的监督保障机制

陈益华1,2

(1.广东工商职业学院；2.广东华南健康养老产业研究院， 广东 肇庆 526020)

摘要：居家养老是我国当前的主要养老模式，也是一项民生工程。为保障老年人特殊权益，为老年人提供更优质的公共服务，促进居家养老服务业健康有序运行，必须建立健全有效的社会监督保障机制。具体可从以下八大方面展开：一是全社会尊老爱老的认知机制保障；二是居家养老服务评估指标体系保障；三是建立健全居家养老服务信息系统和网络；四是居家养老服务资金保障机制；五是搭建监督保障平台；六是居家养老服务工作协调机制保障；七是服务队伍与组织保障；八是落实监督保障措施。

关键词：居家养老服务；民生；监督；保障；机制

当前，我国“银发浪潮”正以不可阻挡之势到来，其速度之快、规模之大出人预料，史无前例。若以60岁作为老龄化的标准，2014年我国老龄人口达2.03亿，2026年将达3.04亿，2039年将高达4亿[1]；我国成为世界老龄人口最多的国家。随着老龄化的发展以及421家庭、失独家庭、空巢家庭和丁克家庭的增多，家庭养老功能弱化消失，我国巨大养老问题日益凸显。社会学家郭正模认为，“9073”模式适合解决巨大养老问题，即居家养老、社区养老与机构养老人数分别占90%、7%与3%，即以居家养老为基础，社区养老为依托，机构养老为补充。可见,居家养老是主要养老模式。因此，居家养老服务应运而生，方兴未艾。

一、何为居家养老服务监督保障机制

居家养老是指以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务为依靠，为居住在家的老年人解决日常生活困难。居家养老服务有狭义和广义之分，狭义的居家养老服务包括为老年人提供生活照料；广义的居家养老服务应该包括衣食住行，而日间托老所、老年餐桌、送餐服务等既是社区服务的内容，也是机构养老服务的一种延伸，对居家养老形成支撑，从而也可视作居家养老服务的内容。狭义的居家养老服务仅指上门入户服务，而广义的居家养老服务包括入户服务与户外服务。其服务形式主要有两种:由经过专业培训的服务人员上门为老年人开展照料服务；在社区创办老年人日间照顾中心，为老年人提供日托服务[2]。从层次方面来看，有基本的居家养老服务、中端居家养老服务和高端居家养老服务，政府应主导基本的居家养老服务，市场主导高端的居家养老服务，中端的则采取混合供给的形式。由于机构养老和传统家庭养老的局限性以及老年人的心理需求，90%以上的老年人主要选择居家养老，故居家养老服务是当前我国实现老有所养的基本途径，居家养老服务具有广阔的社会需求和市场前景。

居家养老服务体系主要涉及政府、居家养老服务中心(组织)和老年人。居家养老服务机制具有监督保障功能，居家养老服务监督保障机制就是以一定的运作方式把居家养老服务体系的各组成部分联系起来，使它们协调运行而发挥作用。可以预言，居家养老服务良性机制一旦建立健全起来，其意义无疑是重大的，影响也是深远的。

二、为何要建立健全居家养老服务监督保障机制

(一)保障老年人特殊权益的需要

绝大部分老年人尤其是高龄老人，由于身体机能衰弱，部分或全部丧失了劳动能力和经济来源，沦为社会典型的弱势群体，被边缘化。而参与市场经济主体唯一动机就是最大限度的获取利润，因此，老年人权益就可能遭到严重侵犯。就像因为监管不力，食品安全事件层出不穷一样，老年人害怕自身权益遭到侵犯，就会对居家养老服务采取谨慎观望的态度，这将影响居家养老服务业的发展，不利于拉动内需和经济增长。居家养老服务带有公益性，关系社会良心与道德底线，故要坚持在保障老年人权益的前提下适当盈利的理念。

(二)提高居家养老服务质量的需要

建立健全有效的社会监督保障机制，可以促进居家养老服务组织提升服务质量，从而提高老年人生活、生命质量，推动居家养老服务业的健康有序发展，打消老年人的顾虑，使居家养老服务业这一朝阳产业做大做强，尽快成为一个新的经济增长点。

(三)维护社会和谐的需要

没有规矩，不成方圆。建立健全有效的居家养老服务监督保障机制可以减少甚至消除老年人与居家养老服务组织的矛盾和纠纷。依法养老，把居家养老服务纳入法治轨道，使居家养老服务有法可依、执法必严、违法必究、有章可循，填补法律的空白，扫除制度的盲点，这也是依法治国、维护家庭和谐、代际和谐、社会和谐稳定的需要。

(四)改善民生的需要

为政之道，民生为本。居家养老服务是一项民生工程，它关系我国两亿多老人的基本人权、生活质量和晚年幸福，关系千家万户，关系促进就业和经济增长，关系国家的长治久安和改革发展稳定的大局。我们党和政府要始终坚持以民为本的原则，贯彻全心全意为人民服务的宗旨，切实建立健全有效的居家养老服务社会监督保障机制，让老年人度过一个幸福美满的晚年，也减轻家庭养老负担，使年轻人全身心地投入工作，为实现中华民族伟大复兴贡献更多的力量。

(五)发挥中国特色社会主义制度优越性的需要

经过改革开放30多年的建设和发展，中国特色社会主义制度的优越性逐步显示出来，人民生活水平不断提高，医疗卫生条件不断改善，人均预期寿命达到76岁，这使得中国特色社会主义制度在世界上越来越具有吸引力，我国软实力也开始“硬”起来。居家养老服务监督保障机制的有效运作，将使老年人幸福指数大大提高，从而进一步释放中国特色社会主义制度的优越性，乃至吸引越来越多的外国老人到我国来养老，届时，我国将成为世界“银发经济”中心。

三、如何建立健全居家养老服务监督保障机制

(一)全社会尊老爱老的认知机制保障

全社会形成尊老爱老的意识，营造良好尊老爱老氛围，是构建和谐社会的前提。全社会应当广泛开展敬老、养老、助老宣传教育活动，树立尊重、关心、帮助老年人的社会风尚[3]。这对激发社会成员人人参与、自觉投入监督工作具有重要意义。

1.老年人原工作单位贯彻体现“终极关怀”的要求

老年人退休以后，原工作单位要对其进行“终极关怀”，让老年人对原单位产生终生的归属感。原单位在逢年过节探望退休老人时要了解老年人生活健康状况，将发现的问题及时向居家养老有关单位反馈，履行好监督职能，让老年人得到更好的服务。

2.功能场所“协调群体”的需要

购物商场、医疗保健单位、文体娱乐活动场所等社交中心，应出于协调群体需要的义务，在工作期间发现居家养老服务老人出现问题和需要服务支持的，要及时主动向有关部门报告，并通过服务者服务需求协调、配合、帮助等途径沟通与服务机构的联系以达到服务者与被服务者供求一致的服务目的。

3.社会全体成员“老吾老以及人之老”的原理依据和行为要求

“老吾老以及人之老”是中华民族的传统美德，在当今社会文明不断进步的前提下，全体社会成员更应该从继承传统美德、弘扬社会精神文明出发，想老人之所想，急老人之所急，力所能及地为身边或所遇到的老人提供必需的服务咨询、行为协调和监督服务，为老年人营造一个宜居、宜行、宜求助的居家养老社会环境，进而惠及自家老人的养老需求和社会服务开展。

(二)居家养老服务评估指标体系保障

为了避免对居家养老服务机构评价的主观随意性，保证评估的科学性和客观性，必须建立健全居家养老服务评估指标体系，针对老年人物质和精神需求，对居家养老服务体系中提供不同服务的各服务机构建立规范评估的标准，同时也要对老年人需求、健康状况、经济能力等建立相应的评估标准，以便对老年人补贴进行准入评估，形成一个完整的居家养老服务评估指标体系。发展中介性评估组织可以将政府从大量的社会事务中解脱出来，更好地发挥监督、保障、政策支持作用，提高运作效率，降低运营成本，同时更加关注老年群体，有效地避免政府失灵[4]。

(三)建立健全居家养老服务信息系统和网络

大数据时代悄然来临，“互联网+养老”势在必行，要实现医养融合和智慧养老，为老年人提供更精准的服务，就必须把老年人的各项信息录入电脑，为老年人建立健康档案和个人资料数据库。建立健全信息系统具体包括四个方面：一是社会监督平台以及参与人员各自都需致力于监督过程有关信息的收集、整理，并将所获取的信息及时准确地传递至相关人员、机构乃至力所能及地帮助涉事人员的诉求兑现，以保持市场化运作的居家养老服务业的时效性开展。二是建立层级之间的信息联通机制，必要时甚至沟通社会监督机构与政府主管部门督导机制的信息共享，以保证上承下达，环环相扣。三是依托社区信息平台，在社区普遍建立为老服务热线、紧急救援系统、数字网络系统等多种求助、服务形式，建设便捷有效的为老服务信息系统。四是机构与机构之间、自然人与自然人之间、法人与自然人之间的监督信息互通、互用，养老服务机构、法人要保持有则改之、无则加勉的健康心态，虚心接受批评意见，改正工作不足，并动态性地把整改措施、效果公告社会和当事人，以求社会的公证、公信，并把监督保障机制周而复始地良性坚持下去，确保居家养老服务的可持续性与效益的最大化。

要保证居家养老服务均等化，实现居家养老服务全覆盖，就必须建立城乡居家养老服务网络，在城市社区和大部分农村乡镇建设综合性居家养老服务中心等基础性服务设施，全面推动专业化的老年医疗卫生、康复护理、文体娱乐、信息咨询、老年教育等服务项目的开展，打造社区为老服务网络，为老年人提供方便的全方位服务。

(四)居家养老服务资金保障机制

居家养老服务具有保障性和公益性，随着全面小康社会的建成，基本的居家养老服务应该成为普遍的社会福利，覆盖所有城乡老年人。然而，由于资金的缺乏，只有少部分经济条件好的城市老人享受到优质养老服务，在广大落后偏僻的农村地区，基本的居家养老服务近乎一片空白，供需矛盾非常突出。为此，资金保障是居家养老服务的重中之重，也是难中之难。笔者窃以为，可以通过设立居家养老服务的专项资金，加大投入力度，提高养老金标准，加大福利彩票、慈善事业和社会捐赠的支持力度，引入社会资本，购买养老保险，以房养老等渠道，为居家养老服务提供资金保障。

(五)搭建监督保障平台

1.加强党对居家养老服务工作的领导

党是中国特色社会主义事业的领导核心，老龄事业是中国特色社会主义事业的重要组成部分。要贯彻落实科学发展观，从保民生、保增长的战略高度，做好顶层设计，将居家养老服务纳入经济社会发展规划和各级党委工作的重要议事日程，要将居家养老服务工作的成效作为各级党委政府政绩考核奖惩的重要指标和官员升迁的重要依据,增强为老服务的动力,高度重视居家养老服务工作，为居家养老服务业健康有序运行提供组织保障。

2.立法机关的立法保障

第12届全国人大常委会第14次会议修正的《中华人民共和国老年人权益保障法》是建立健全居家养老服务监督保障机制的法律依据。它是宪法中保护老年人特殊权益精神的具体体现，又是一部维护老年人特殊权益的专门法律，理应成为老年人维护自身特殊权益的有效工具。居家养老服务还有许多法律的盲点和空白，要加强立法，使居家养老服务有法可依。

3.司法机关的司法保障

司法保障是社会公平正义的底线。在司法实践中，人民法院应当继续坚持对涉老案件实行“优先立案、优先审理、优先执行”的“三优先”制度，落实对特困老人投诉案件实行诉讼费缓交、减交、免交制度，对较复杂、易反复的追索养老金等案件实行“回访制度”。

4.行政机关的监督管理

各级行政机关是居家养老服务的管理部门，其主要职责是制定居家养老服务的政策法规，确立居家养老服务整体发展规划和分步推进计划，做好居家养老服务的经费预算、社会服务组织培育、综合协调及有关的监管工作[2]。民政部门要健全居家养老服务的准入、退出与监管制度，指导居家养老服务机构完善管理规范、改善服务质量。对居家养老服务的质量进行检查和监督，并委托独立第三方对社会服务组织所提供服务的质量进行评估。通过以上措施,不断激励所有员工全身心地投入到为老服务工作中去,提升居家养老服务质量和服务水平,让更多的老人得到满意的居家养老服务。有关部门要建立完善居家养老服务业统计制度。其他各有关部门要依照职责分工对居家养老服务业实施监督管理[5]。

5.社会团体的监督保障

(1)老年人原工作单位离退休办

老年人原工作单位离退休办应成为一个重要的监督平台，它对离退休老人的居家养老需求及其动态性信息掌握与提供具有不可推卸的责任，因为它对离退休老人情况了如指掌，更方便联系，且老人退休前对单位做了很多贡献，与原单位结下深厚情谊。因此，离退休办应成为一个重要的监督平台，积极开展各种监督活动，努力为离退休老人居家养老提供督导服务。

(2)居民委员会、村民委员会和依法设立的老年人组织

居民委员会、村民委员会和依法设立的老年人组织可以通过召集一些志愿者或热心人，与原工作单位离退休办一起牵头，整合社会各方力量，成立一个关爱老年人协会，反映老年人需求，维护老年人合法权益，开展群众性的社会监督工作，为老年人服务，以助力于居家养老服务活动。

(3)社会慈善机构

养老服务是社会慈善事业的重要组成部分。社会慈善机构在居家养老服务监督保障体系中有着不可或缺的作用。通过聘请专兼职、义务监督员和租用机器人的形式，分担和配合经常性、流动性、特殊性的居家养老服务活动监督工作，确保无时空差异地有人办事，避免流于形式主义。

(4)养老服务行业协会

要积极培育和发展养老服务行业协会，发挥好行业自律作用。

6.居家养老服务网络等媒体监督

在信息时代条件下，居家养老服务网站应当成为重要的监督平台。人们可以通过网络将侵犯老年人权益的行为曝光，电视、报纸、广播等新闻媒体也应成为监督的重要渠道，切实为居家养老服务起好监督保障作用。

(六)居家养老服务工作协调机制保障

居家养老服务工作是一项庞大复杂的系统工程，必须整合社会资源，加强协调合作，才能形成合力。当前，老龄工作已成为国家战略，各地应成立老龄工作领导小组，本着“一切了老年人，为了一切老年人，为了老年人一切”的方针，由党政一把手担任组长，定期召开老龄工作联席会议，来统筹民政、财政、卫生、工商、司法、人大、政协、社保、金融、老龄委等相关部门的工作，形成齐抓共管的联动机制，改变互相推诿、九龙治水的局面，保证各项居家养老服务监督保障工作落到实处。

(七)服务队伍与组织保障

要提高居家养老服务质量，保证居家养老服务的可持续性，就必须加强队伍和组织建设。各高校要根据市场需求开设与居家养老服务相关的专业，培养专业人才，实现居家养老服务的专业化和职业化，例如要实现医养结合需要大量的全科医生和护理人员，这就需要医科大学加强此类人才的培养，以满足老年人医养需求。

要鼓励各类职业培训机构和职业院校对居家养老服务人员开展职业技能培训，考试合格者发放相应的职业资格证书，务必让所有从业人员持证上岗。同时，加强居家养老服务人员的职业道德教育，以改善和提高服务队伍的思想道德素质。通过逐步提高和改善居家养老服务人员的地位和待遇，可以减少人员的流动性，保证服务队伍的稳定性。要积极培育和发展居家养老服务组织，鼓励居家养老服务机构发展统一管理、连片辐射、连锁经营的服务模式。

(八)落实监督保障措施

在全社会统一思想认识，搭建好监督平台以后，就可以落实监督措施了。对居家养老服务的监督涉及到服务的各个环节，其内容主要包括服务机构及其服务人员的硬件和软件设施配备是否达标，老年人的诉求是否真实及其行为选择到位与否。如硬件中包括服务人员的数量和结构，是否持证上岗，档案的建立与管理，设备的配置和老年人的家庭经济、身体素质和健康状况等；软件中包括提供服务的质量、工作效率和老年人的服务诉求是否兑现等；诚然，民政、社保等政府机构职责履行是否到位，资金分配是否合理公平，是否依法行政等也理应属于社会监督保障的基本内涵。

在监督方法上要做到“三结合”，即定员与不定员相结合、定点与不定点相结合、定期与不定期相结合。要把确定的监督人员、确定的地点、确定的日期与不确定人员、不确定地点、不确定日期结合起来，以提高监督的实效。尤其是后者带有突袭检查性质，服务机构及人员往往没有时间掩饰其不足和缺点，这样最能了解真实情况，最为给力服务与被服务双方的沟通和整改，因而最具有广泛的应用性。

对于督查的结果应及时向服务机构反馈，在全社会公布，并责令其制定整改措施，一段时间以后还要跟进“回访”，避免“一阵风”、“走过场”，务必建立健全全社会监督保障的长效机制。

总之，一旦政府主导、市场运作、社会参与的社会监督保障机制建立健全起来，居家养老服务的“夕阳红”新戏就一定能够唱好！

参考文献：

[1]中华人民共和国驻美利坚合众国大使馆.国家统计局:2005年末中国人口13.0756亿[EB/OL].(2006-03-17)[2016-03-12].http://www.china-embassy.org/chn/gyzg/t240782.htm.

[2]陈友华.居家养老及其相关的几个问题[J].人口学刊,2012(4):52.

[3]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国老年人权益保障法[Z].2015-04-24.

[4]李兵水,等.我国居家养老服务保障供求关系研究[J].广西经济管理干部学院学报,2011(2):28.

[5]中华人民共和国民政部.国务院关于加快发展养老服务业的若干意见(国发〔2013〕35号)[EB/OL].(2013-10-23)[2016-03-12].

收稿日期：2016-03-25

基金项目：肇庆市哲学社会科学规划项目“肇庆市老龄化人口动态预测与养老对策研究”(15YB-07)。

作者简介：陈益华,1978年生，男，湖南邵阳人，讲师，硕士，研究方向：社会保障学。

中图分类号：C913.7

文献标识码：A

文章编号：1671-9743(2016)06-0045-04

On Home Care Service Supervision and Guarantee Mechanism

CHEN Yi-hua1,2

(1.GuangdongCollegeofBusinessandTechnology，Zhaoqing，Guangdong526020；2.GuangdongSouthChinaHealthyPensionIndustryResearchInstitute,Zhaoqing，Guangdong526020)

Abstract：At present,home-based care for the aged is one of our country mainly pension modes and a people’s livelihood project.For protecting the special rights and providing more high-quality public services for the elderly and promoting home endowment service industry healthy and orderly operation,we must establish and improve the effective social supervision and guarantee mechanism.Firstly,it is necessary to establish one old love the cognitive mechanism of support in the whole society.Secondly,it is necessary to establish an evaluation index system of safeguard.Thirdly,it is necessary to establish and perfect home endowment service information system and network.Fourthly,it is the pension that occupy the home service funds safeguard mechanism;Fifthly,we should set up supervision and security platform;Sixthly,it is the pension that occupy the home service coordination mechanism safeguard;Seventhly,it is service team and organization guarantee.Finally,we should take the supervision and safeguard measures.

Key words：home-based care for the aged;the people’s livelihood;supervision;guarantee;mechanism