公安机关社会矛盾化解机制研究——基于社会治理理论

崔海龙（重庆警察学院　治安系，重庆　401331）



公安机关社会矛盾化解机制研究
——基于社会治理理论

崔海龙
（重庆警察学院治安系，重庆401331）

［摘要］各级公安机关在社会矛盾化解方面做了大量的工作，但仍存在诸多困惑与无奈。为切实履行好维护社会稳定的职责，公安机关应以社会治理理念为指导，从利益表达、矛盾预警、矛盾调解、舆论引导、应急以及监督机制等方面进行多元化、协作性、制度化的探索与尝试，以化解社会矛盾，提升社会治理水平，切实履行公安机关守护一方平安、确保一方稳定的重大政治责任。

［关键词］社会治理；公安机关；社会矛盾化解机制

网络出版：http：//www.

一、引言

当前，我国全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，我们党面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有。公安机关作为巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业的重要职能部门，如何依据自身职责分工，运用法治思维和法治方式，从源头上预防社会矛盾、健全完善社会矛盾化解机制，有效提高社会治理水平，切实担负起守护一方平安、确保一方稳定的重大政治责任，这是各级公安机关正在探索与亟待解决的一项重大课题。

笔者以社会治理理论为视角，围绕公安机关社会矛盾化解工作，以社会治理的核心理念为指导原则，力图在准确描述现行公安机关社会矛盾化解工作的基础上，健全、完善公安机关社会矛盾化解机制，提升公安机关社会治理能力献言献策。

二、基于现代社会治理理论的理论框架

（一）社会治理理论

治理理论于20世纪80年代末期在西方国家和一些国际性组织中兴起，现已成为公共管理的重要价值理念和实践追求。“治理”（Governance）原意是指控制、引导和操纵的行动或方式。20世纪90年代，西方学者赋予“治理”以新的含义，并在此基础上形成了西方治理理论。对西方主流学者的观点进行梳理，可以看出现代治理观的一些共同特征，即：管理主体从传统一元管理主体向多元治理主体转变；政府职能从职能全能走向治理职能有限；政府与市场，尤其与社会组织和公民的关系从单方强制走向自愿平等的协调合作关系；政府更加突出其透明性、责任性、回应性及有效性的特征，等等。治理理论现被西方国家广泛运用于政治发展和行政改革的实践领域。

国内治理理论研究主要集中在社会治理内涵、主体、机制等方面。在内涵方面，强调政府从统治到治理的转变，构建政府主导、社会协同、共建共治共享的社会治理格局；在主体方面，提出了政府、社会组织、公民等多维视角，大力发展社会组织，培育公民的公共精神；在模式研究上，提出突破现有社会管理职能分工，加强社会基层公共组织建设和法律保障体系建设。学界在社会治理方面的研究成果亦逐渐被党和政府认可。“十八大”报告指出，要加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，要求创新社会治理体制，改进社会治理方式，提高社会治理水平。

（二）社会治理理论的核心理念

在《中国期刊全文数据库》上以关键词“社会治理”进行检索，并将检索时间限定在2010～2015年之间，检索范围限定于刊登在我国大陆公开出版发行期刊上的论文，共检索到文献1 819条。浏览文献摘要并选择其中影响因子较高的论文研读后，可以得出一些社会治理理论的核心理念：

第一，社会治理主体的多元化。社会治理的主体既包括在社会管理中一直承担重要甚至主导角色的政府，也包括作为政府重要补充力量的市场、企业、NGO、各类公民组织等。

第二，社会治理活动中各方的协作性。政府与其他治理主体的关系从单方强制走向自愿平等的协作关系。这种协作关系不仅是对公民权利的尊重，也有利于调动公民的主动性、积极性、创造性，有利于公共资源的合理配置，达到社会建设和治理活动良性发展的目的，进而促进社会治理活动的顺利开展。

第三，社会治理活动的制度化。制度具有系统性、非随机性，能够给人民的活动带来某种秩序，让人们可以预见未来，从而能够更好地合作。在西方的社会治理活动中，制度是人际交往和社会发展的“软件”，在各种治理活动中必须用法律、制度来约束各方的行为，明确彼此的责任，保障社会治理活动的有序开展。

（三）启示

在多元化、协作性、制度化等理念指导下，西方国家社会治理活动积极通过公共管理改革，推动公民和社会组织参与社会治理，构建了有序参与的制度，提高了社会治理的效率。西方国家社会治理活动对我国社会治理具有一定的启示和借鉴意义。

第一，构建多元参与的社会矛盾化解机制。在社会矛盾化解过程中，政府应摒弃过去那种“全能政府”的理念，通过各种方式充分调动社会组织、公民等各种力量参与到社会矛盾化解工作中去。

第二，形成协作式的社会矛盾化解机制。在实现协作信息公开、透明的基础上，建立参与主体对等沟通模式，增进与协作主体的信任，确保社会矛盾化解工作的顺利进行。

第三，确立制度化的社会矛盾化解机制。十八届四中全会指出，必须注重发挥法治在国家治理中的重要作用。对于公安机关主导、参与的社会矛盾化解工作，公安机关应进一步提高运用法治思维和法治方式解决问题的能力，让法治思维贯穿到整个社会矛盾化解工作中去，确立制度化的社会矛盾化解机制。

三、公安机关社会矛盾化解工作实践

（一）公安机关社会矛盾化解工作的职责定位

社会矛盾化解工作是公安机关的一项基本任务，是公安民警的一项基本职责①参见公安部.关于深入推进社会矛盾化解工作的指导意见，2010年3月4日。。一方面，依据《宪法》《人民警察法》等相关法律规定，公安机关是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，公安机关的任务就是维护国家安全，维护社会治安秩序。法律赋予公安机关的职责决定了公安机关是社会矛盾化解工作中的重要力量。另一方面，在社会生活中，绝大多数社会矛盾的产生并非由公安机关引发，但是由于公安机关承担着为党委政府分忧、为社会解难的重要使命，社会矛盾的预防、化解和处置均离不开公安机关的参与，以致现阶段公安机关在社会矛盾化解工作中不仅是主力军，往往也扮演着“补位”、“兜底”的角色。

（二）公安机关社会矛盾化解工作的方法考察

对于社会矛盾化解工作，公安机关要紧紧依靠党委、政府，积极配合其他相关部门，深入开展矛盾纠纷排查化解工作，努力从源头上预防和减少社会矛盾，切实维护社会和谐稳定②郭声琨.2015年1月全国公安厅局长会议。。在实际工作中，公安机关根据自身职责，在社会矛盾化解工作中承担着或主导、或辅助的作用。

1.公安机关主导社会矛盾化解工作

公安机关主导社会矛盾化解工作主要体现为矛盾纠纷排查、办理治安案件、处置交通事故等。在这些工作中，公安机关从自身职责出发，依靠群众、搭建平台、运用多种手段化解矛盾纠纷，维护社会稳定。各地公安机关在主导社会矛盾化解工作方面积极作为、主动出击，发挥了牵头引领、主动作为的作用。如自2012年以来重庆警方在以扁平化指挥、网格化布警、一体化巡逻、规范化处警为特征的社会面警务运行机制方面的探索。2013年，山西公安机关以社会矛盾易发高发重点领域为对象，深入排查化解各类不稳定因素，积极布建“六张网络”等多种举措的尝试。

2.公安机关辅助社会矛盾化解工作

公安机关辅助社会矛盾化解工作主要体现在，各地公安机关在当地党委政府的统一领导下，对不属于公安机关职责范围内的矛盾纠纷线索（如征地拆迁、村矿矛盾、劳资纠纷、医患纠纷等领域）积极向党委政府和有关部门预警报告，及时跟踪掌握事件动态，采取有效措施配合相关部门做好矛盾化解工作，维护正常的社会治安秩序。以重庆市渝北区双凤桥街道为例，当地公安机关积极配合基层政府开展社会治理探索，在居委会警务室配备公安干警，协助相关部门开展物业纠纷等社会矛盾的化解工作。

（三）公安机关社会矛盾化解工作的现实困惑

虽然各地公安机关在社会矛盾化解工作中，进行了积极地探索、尝试，取得了一定的成绩，但毋庸置疑，公安机关在社会矛盾化解工作中存在着诸多困惑与无奈：

1.刚性稳定与韧性稳定之困

传统稳定观追求的是刚性稳定，它以社会绝对秩序为管治目标，只要发生游行、上访、示威、罢工、罢市等任何行为，都会被看成是非稳定的，没有矛盾是其理想状态［1］。秉持这种观念，往往会对社会稳定有不切实际的过高期望，也极易把民众的正当利益表达看成是对社会管治秩序的破坏。反映在公安工作中就是绩效考量标准过高，要求的是绝对的社会秩序。在这种思路下，部分公安机关、民警以“是否影响稳定”作为解决问题的标准，对有威胁稳定的情况，就努力解决，甚至“花钱买平安”，对未采取威胁稳定措施的，或者诉求不强烈的，则能拖就拖，这也在客观上助长了部分群众“信访不信法”、“信闹不信法”的错误观念。

2.主导与重要力量之困

对于社会矛盾化解工作，公安机关到底是主导，还是只是其中的一支重要力量？实践中，公安机关时时刻刻处在社会矛盾化解工作的第一线，其角色定位随着社会矛盾事件化解阶段的不同呈现出不同的特点。一是先期主导后期参与；二是先期参与后期主导；三是既主导又参与［2］。由于公安机关在社会矛盾化解中的广泛参与，极易让人形成“公安机关就是解决社会矛盾的主体”的观念，以致公安机关不得不放弃“警务活动”与“非警务活动”的争论，进入本不属于人民警察法定职责的工作领域，导致“社会事务公安化”。究其原因，既有法律规定不到位、彼此冲突的因素，也有传统“威权文化”以及群众头脑中“有困难找警察”的固有思维定势。

3.“运动式”与制度化之困

每面临重要节日、敏感节点，各地都会加大力度做好矛盾排查工作，加强网络舆情防控引导，及时掌握动态，采取各种措施，最大限度把不稳定因素化解在萌芽、解决在当地。但这种“集中力量、集中精力、集中资源”化解矛盾纠纷的做法往往会随着阶段性任务的结束而结束。如果公安机关习惯于这种工作模式，在客观上就会导致对日常社会矛盾监测、预警、调处工作的忽视，相关机制会反应迟缓乃至失效，无法建立长效工作机制，陷入“运动式社会矛盾化解”的困境。

对于实践工作中存在的以上问题，公安机关应以社会治理理念为指导，调整工作思路，在明确公安机关职责的前提下，对社会矛盾化解工作进行多元化、协作性、制度化等方面的治理探索。

四、结论与建议

（一）结论

当前，我国正处于社会转型期，随着改革开放的不断深入和利益格局的深度调整，社会矛盾纠纷日益多样化、复杂化，化解社会矛盾成为各级政府社会治理工作中的头等大事。公安机关作为政府部门维护社会治安、化解社会矛盾的重要力量，对其在社会矛盾化解工作中存在的困惑与无奈，要善于运用社会治理理念指导社会矛盾化解工作。一是要整合社会资源，让公共部门、社会组织和公民共同参与社会矛盾化解工作，形成多元化的社会矛盾化解格局；二是要采用协作方式化解社会矛盾，加强与其他社会治理主体的沟通、对话，形成“政府主导、社会协同、公众参与”的社会矛盾化解格局；三是要注重制度建设，以治理理论为指导，从公安机关角度，健全完善利益表达机制、预警机制、调解机制、舆论引导机制、应急机制以及监督机制，最终确保社会治理活动能够实现和达到预期的目的。

（二）建议

1.利益表达机制建设

利益表达就是一定的利益表达主体，通过一定渠道直接或间接地向利益表达客体反映情况、提出意见、主张利益，并以一定的方式努力实现其既有目的的一种政治参与行为。利益表达机制是公民有序政治参与的重要保障［3］，也是社会治理过程的重要环节。在社会转型时期，不满情绪累积直至产生激烈行为的主要原因就是群众表达渠道不畅，缺乏完善的利益表达机制。通过完善利益表达机制不但可以聚合民意、疏导民怨，还能够有效避免因利益分配失衡而导致的阶层对立，使之成为有效的社会治理事前防范机制。完善利益表达机制一方面应充分发挥现行体制中人大代表、人民政协、社会团体的利益表达功能，另一方面则应搭建更多的利益表达的制度性平台，充分利用信息技术，创新利益表达渠道。各级公安机关组织召开的大走访、大下访、警民恳谈会、局长接待日，利用信息技术开通的QQ群、微信公众号、微博等，都很好地畅通了民意表达渠道。这些方法的使用不仅能方便群众以理性合法的方式表达诉求、宣泄不满，督促公安机关改进工作，同时还有助于公安机关及时、准确了解民意，掌握社会矛盾隐患和不稳定苗头。

2.预警机制建设

化解矛盾，预防为主。在当前的社会矛盾化解工作中，要坚持从苗头出发，把矛盾防患于未然。重视预警机制的建设，促成社会成本最小、社会收益最大的局面。公安机关在社会矛盾预警机制建设上，应加强情报信息主导下的警务工作。为此，必须着重抓好以下几个方面的工作：一是健全完善情报信息的收集机制，组建情报机构，形成纵横相连的大情报格局。情报信息收集工作应紧紧围绕征地拆迁、农村土地纠纷、基本建设用地、环境保护、劳动保障、医疗卫生、交通事故、物业管理等不安定因素突出的重点行业、重点领域。二是健全完善情报信息报送机制。对收集到的情报信息，分门别类、归口管理。对重大社会矛盾要及时汇报，对一般社会矛盾要编辑维稳专报，送党委、政府和相关职能部门，为党委政府正确决策提供参考。三是健全，完善情报信息分析研判机制。善于发现规律性、苗头性的问题，强化社会安全危机预警防范。积极推动落实重大项目社会稳定风险公安机关与第三方联合评估制度，推动建立重大决策合法性审查机制和重大决策终身责任追究机制。四是健全完善情报信息预警通报机制。创建情报信息综合运用平台，打破部门藩篱，努力实现信息跨部门共用、共享，协同政府外部各种组织，高效便捷实施社会矛盾化解工作，最大限度地发挥情报信息的效用。

3.调解机制建设

公安机关要在全面排查社会矛盾纠纷的同时，汲取“依靠和发动群众，坚持矛盾不上交”为特征的“枫桥经验”的精髓。努力探索以“公调对接”①2008年底，江苏省苏州市公安局针对公安机关职责范围外的矛盾纠纷，创新推出“公调对接”工作机制，在基层派出所成立“驻所人民调解工作室”，搭建矛盾纠纷调解平台，实现矛盾化解的专业化运行。、“警调衔接”、“警民联调”为代表的行政调解与人民调解、司法调解衔接互动的工作机制，推动行业协会、第三方民间力量以及有法律知识、善于调解并乐于调解的人员参与调解工作，形成协力治理。进一步完善“大调解”工作体系，推进矛盾纠纷联动工作一体化、常态化。这样不仅有利于化解一线公安机关警力不足、非警务活动过多的矛盾，使基层公安机关能够集中精力干好公安主业，同时对于非公安机关职责范围内的矛盾纠纷则可以通过相关程序、手续及时移交“大调解”机构受理调处，真正实现“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”的良性循环，提升矛盾纠纷化解能力，有效推进社会矛盾化解工作。

4.舆论引导机制建设

社会矛盾化解工作应以人为本，在重视人的物质需求的同时，要更加重视关心人的情感需求，最大程度地化解群众心中不满，促进社会和谐。一方面，要重视心理引导，从宏观层面，营造理性、平和、包容的社会氛围。重庆市云阳县在社会矛盾化解工作中创造性地提出了“人人和善、家庭和气、邻里和睦、社会和谐”的工作目标，并围绕一个“和”字大做文章，构建了“和文化”化解社会矛盾工作体系，取得了较为显著的实践效果［4］。另一方面，要注重舆论引导，关注社会舆情特别是网络舆情动向，主动引导、疏通，防止不满情绪的升温、发酵，减除矛盾激化的导火索。完善公安机关新闻发布制度，一旦发生重大涉警舆情，能够在第一时间客观公正地发布权威信息、公布真相、引导舆论，把握主动权［5］。同时，要加强与媒体的联系沟通，主动向媒体介绍情况，提供事件准确信息，最大程度地争取媒体对公安工作的理解和支持，通过媒体让公众了解事实真相，赢得公众信任，创造社会矛盾化解的良好环境。

5.应急机制建设

社会矛盾化解的应急机制是指当社会矛盾发生激烈冲突，甚至酿成严重群体性事件时，能够及时调动各种社会力量，积极应对，妥善处理，迅速恢复社会秩序，并将事件带来的危害尽量降低到最小程度的组织体系和制度安排［6］。公安机关在社会矛盾化解应急机制建设上应注意以下方面：一是制定科学、合理的应急处置预案。明确预案的启动条件、程序、事件处置指挥权限、人员职责等。一旦发生社会矛盾突发事件，迅速判明事件性质、社会影响，根据突发事件所处阶段，综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法，千方百计疏导群众的对立情绪，把握时机、果断处置，最大程度减少事件危害。二是要建立整体联动机制。由于对社会矛盾突发事件的应急处置并非由公安一家就可以完成，往往涉及多个职能部门，因此要建立跨部门的整体联动机制。各部门应在统一指挥协调下，相互配合，共同完成对社会矛盾突发事件的应急处置。三是要把应急处置寓于常态管理中，切实形成“源头治理、系统治理、综合治理”机制。从我国突发事件处置实践看，尽管大多数突发事件的爆发具有相当的偶然性和不可预测性，但不难发现，很多突发事件的导火索与日常管理的诸多弊端存在直接联系。2013年7月20日首都机场爆炸案①2013年7月20日首都机场爆炸案案情为，冀中星因对相关部门处理其受伤致残一事感觉受到不公正对待，经上访10多年后，仍未得到令其满意结果，遂于2013年7月20日，携带装有自制爆炸装置及印有“报仇雪恨”字样的传单的绿色帆布背包，坐轮椅从山东省鄄城县乘坐长途汽车前往北京首都机场实施爆炸行为。，就是相关部门对已经发生多年的社会矛盾事件推诿扯皮、敷衍拖延，当事人的权益无法通过正当途径得到救济，最终导致突发事件的出现。因此，在日常管理中，要扎扎实实做好各项工作，理顺关系、化解矛盾，把问题消灭在萌芽状态。

6.监督机制建设

公安机关要做好社会矛盾化解工作必须建立健全监督、考核和追究机制。一是要明确公安机关各部门、个人社会矛盾化解工作的职能、职责，相关主体要切实承担起相应的部门责任和个人责任。二是要加强全程监控，能够根据社会矛盾的性质、特点和发展情况，及时发现社会矛盾化解工作中存在的弊端与不足。需要注意的是，由于公安机关行政调解缺乏法律效力，公安机关应及时跟进了解社会矛盾化解最终效果，真正做到“案结事了”。三是要形成科学的绩效考核指标体系，发挥绩效考核指标体系的引领、导向作用。绩效指标的确立应具有全面性、客观性、可操作性，实现定性与定量分析相结合。四是完善事后调查分析制度。对社会矛盾的化解，尤其是对由于社会矛盾导致突发事件的应急处置工作，要积极做好事后调查分析，剖析事件发生的深层次原因，总结经验教训，并以此为鉴、举一反三。五是健全责任追究制度，将行政责任与法律责任进行对接，强化法律责任的威慑力。这有利于相关主体责任意识的提高，约束和规范自身行为，进而提高公安队伍的整体素质。

［参考文献］

［1］于建嵘.刚性稳定：中国社会形势的一个解释框架［J］.当代社科视野，2009（6）：46.

［2］倪义福.公安机关主导参与的矛盾纠纷多元化解机制研究［J］.公安研究，2011（11）：15.

［3］张惟英，姚望.当代中国利益表达机制构建研究［J］.科学社会主义，2007（6）：73.

［4］人民网.云阳县：以理念创新全面构建“大调解”工作格局［DB/OL］.（2014-07-15）［2015-07-27］.http：//leaders.people. com.cn/n/2014/0715/c382918-25284516.html.

［5］孟建柱.着力强化五个能力建设全面提升维护稳定水平［J］.求是，2009（23）：6.

［6］靳江好，王郅强.和谐社会建设与社会矛盾调解机制研究［M］.北京：人民出版社，2008：329.

责任编辑：高山

Research on Social Contradictions Resolving Mechanism for the Public Security Organizations：Based on Theory of Social Governance

CUI Hai-long
（Department of Public Security，Chongqing Police Academy，Chongqing 401331，China）

［Abstract］Different levels of public security organization have done a great quantity of work in resolving social contradictions，which are still confronted with a lot of bewilderments and helplessness. To efficiently perform the duties of maintaining social stability，the public security organizations are expected to make diverse，collaborative and institutionalized social governance theory-guided explorations and attempts from the perspectives of interests expression，early warning and mediation of contradictions，public opinions guidance，emergency and supervision mechanism with a view to resolving social contradictions，enhancing the level of social governance，and performing the political responsibility of guaranteeing social security nad stability.

［Key words］social governance；public security organizations；social contradictions resolving mechanism

［中图分类号］D630

［文献标识码］A

［文章编号］1008-9438（2016）02-0058-05

收稿日期：2015-11-24

基金项目：2015年重庆市教委科学技术研究项目（KJ1501501）；2015年重庆市教委人文社会科学研究项目（15SKG211）；2015年重庆市公安局软科学研究计划项目（R2015-21）

作者简介：崔海龙（1976-），男，重庆人，重庆警察学院治安系副教授，法律硕士，主要从事公共安全危机研究。