探索与争鸣：责任内阁制在近代中国的传播与影响

张小虎（湘潭大学　法学院，湖南　湘潭　411105）



探索与争鸣：责任内阁制在近代中国的传播与影响

张小虎
（湘潭大学法学院，湖南湘潭411105）

［摘要］相比总统制对近代中国立宪的影响，责任内阁制在中国的发展似乎不那么一帆风顺。从清末立宪开始，内阁制就因分权与制衡的完善而遭清廷弃用，只是在革命大局已定的情况下才在《宪法重大信条十九条》中有所涉及。民国初年，有关内阁制与总统制的争论此起彼伏，《临时约法》等规定了责任内阁制的宪法性文件在实践中执行的不够理想，总统冗权时有发生，责任内阁制最终被具有责任内阁制特征的“半总统制”所替代。

［关键词］民国初年；责任内阁制；《中华民国临时约法》；工具性立宪

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一、责任内阁制思潮传播的理论基础

责任内阁制在中国的传入来源于预备立宪运动，在五大臣出洋考察政治归国后，官制改革成为了“仿行宪政”的第一步。此时，就有大臣对英国的责任内阁制进行了介绍和阐释。戴鸿慈和端方在1906年8月的《请改定全国官制以为立宪预备折》中陈奏：“查东西各国无不有责任内阁，责任内阁者，合首相及各部之国务大臣，组织一合议制之政府，代君主而负责任者也。盖中央政府实一国行政之总枢，一切政策从兹出焉。各部漠不相谋，则政策万难统一。故各国每由君主自擢首相，由首相推荐阁臣，一切施政之方，由阁臣全体议定，然后实施，而得失功罪，则阁臣全体同负其责。”藉此，他们认为清政府在仿行宪政中“宜略仿责任内阁之制，以求中央行政统一”［1］368。

随后，戴鸿慈、端方等人就尝试责任内阁制的立宪改革继续向清廷陈奏：“以军机处归并内阁，而置总理大臣一人兼充大学士，为其首长，以平章内外政事，任国政责成。置左右副大臣各一人，兼充协办大学士，为其辅佐，以协同平章政事，共任国政责成……而令各部尚书皆列于阁臣。此三大臣者，常与各部尚书入阁会议，以图政事之统一，会议既决，奏请圣裁。及其施行，仍由总理大臣、左右大臣及该部尚书副署，使职权既专而无所掣肘，责任复重而无所诿卸，如此则行政之大本立矣。”［1］368-369可见，上述内阁制的提议既有利于加强中央集权，使权责专一，又不会损害君主的权威，“所以必以阁臣负其责者，一则使之忠于职位，无敢倭斜以误国，一则虽有缺失，有阁臣任之，则天下不敢怨君主，所谓神圣不敢干犯者此也。”［1］368-369对此，清政府在1906年11月7日颁布《内阁官制及办事章程》，采纳内阁责任制的建议，并正式设立责任内阁作为中央最高的权力机构，它由总理大臣、协理大臣和各部大臣组成，上述大臣则统称为国务大臣，依照建议，他们的职责是“辅弼皇帝，担负责任”。但是，由于清政府担心责任内阁制会使大权旁落，影响朝纲独揽，直至1908年《钦定宪法大纲》颁布时，责任内阁制度都未见实行。此举引发了立宪派与地方官吏的强烈不满，立宪派甚至借助咨议局组织了3次速开国会的请愿活动，各省督抚也大多支持开国会、建责任内阁，在此情形下，清廷被迫于1910年11月4日发布上谕，同意先设立内阁后召开国会，并于次年5月8日颁布了《内阁官制》和《内阁办事暂行章程》，近代中国第一个责任内阁宣告成立。

然而，第一个责任内阁却是彻头彻尾的骗局，从13名国务大臣的来源上看，皇族5人、满族8人、蒙古族1人、汉族4人，而且重要部门均为满洲贵族所把持。立宪派和地方官僚所呼吁建立的限制封建皇权的责任内阁居然变成了清王朝巩固统治、加强中央集权的工具。于是，带着失望和愤怒，各省咨议局的议长和议员联名上书称：“皇族组织内阁不合君主立宪公例，失臣民立宪之希望……与立宪国之原则相违反，国外报纸屡肆讥评……于东西各立宪国外开一未有之创例。”［2］577-578如此种种，体现了清廷企图借实行“立宪”、组织“责任内阁”之际，加强中央集权，强化满洲贵族集团权力的“良苦用心”；也决定了它不可能完全采用西方君主立宪国家的责任内阁制的精神和原则，清廷所谓的“责任内阁”只不过是借用了西方立宪国“责任内阁”的躯壳而已，与真正宪政意义上的责任内阁不可同日而语［2］87-89。

最终，在“辛亥革命”的局势下，各省纷纷独立以对抗晚清政府，于是《宪法重大信条十九条》被迫颁布，这部宪法性文件深得英国宪政文化之精神。一方面，为了限制封建皇帝的强权，它采用了英式君主立宪制的原则，虚君制使皇帝仅仅作为国家的政治象征而存在。另一方面，扩大内阁权力，吸收英国议会至上的原则，实行责任内阁制，并任命袁世凯为内阁总理，内阁向议会负责，建立国家权力分立与制衡的宪政体制。可是清廷的努力并没能让其统治苟延残喘，袁世凯也借内阁总理之权组织新内阁，扩张势力，逼宫迫使皇帝退位，最终成功窃取了资产阶级革命的果实。近代中国首次真正意义上的责任内阁制尝试随着清王朝的衰亡而失败。因深知责任内阁制将给最高权力带来巨大限制的袁世凯，在其后的执政和立宪中，时刻提防着实行责任内阁制可能给自己带来的权力限制。可以说，正是责任内阁制在清末立宪中的失败以及袁世凯对责任内阁制的排斥，决定了英美宪政文化中的责任内阁制在近代中国将注定引发的争议与冲突。

二、责任内阁制的实践在民国初年的幻灭

“辛亥革命”后，《中华民国临时约法》将原《中华民国临时政府组织大纲》中确立的总统制改为责任内阁制，相比《组织大纲》，《临时约法》的主要特点在于增加了许多限制临时大总统权力的条款，如“改总统制为责任内阁制，限制袁世凯独裁；扩大参议院的权力，与袁世凯抗衡；规定严格的修改程序，防止袁世凯擅自篡改。”［3］对于这种变化，有民国宪法学者指出：“《组织大纲》采总统制，而《临时约法》则采内阁制。这是一个较为重要的异点。这个异点的发展，乃由于约法制定时的政象。”［4］因为，“革命党希望通过制定《临时约法》，改《组织大纲》的总统制为内阁制，使袁世凯有位无权，制止其破坏共和的图谋，因而有一定的‘对人立法’因素。”［5］基于文本分析，《临时约法》构建了一套兼采责任内阁制特征的宪政体制，一方面，在权力构架上彻底否认了君主专制的独裁统治模式，用权力划分的方式保障“主权在民”的指导思想；另一方面，用责任内阁来限制并预防总统制可能带来的寡头政治。因此，《临时约法》按照美式三权分立与权力制衡的原则，希望建立一个议会制与责任内阁制下的资产阶级共和国，这是近代中国宪政探索中的又一个创造。然而，由于对责任内阁制的认识不足和实践困惑，《临时约法》在参议院与临时大总统的权力均衡与制约上存在设计缺陷［6］：一方面，国会职权过大，造成了权责不均衡的现象。《临时约法》第三十四条规定：“临时大总统任免文武职员。但任命国务员及外交大使公使，须得参议院之同意。”可见内阁所有的组成人员都必须经由大总统提名后才能得到国会批准上任。内阁总理却未获得独立的组阁权，从而造成内阁选举尤为困难、内阁成员更迭频繁，这也为总统操纵国会、军阀干涉政局提供了机会，使责任内阁制分权、限权的优点未能完全发挥出来。另一方面，元首与内阁的职权划分不明朗，导致大总统与阁揆陷入了无止境的暗斗。《临时约法》第十九条规定了参议院的12项职权，第三十至第四十条规定了临时大总统的职权。然而，二者间许多职权内容相互重叠交叉，权力划分不够明确，致使总统与内阁的斗争时有发生。

此后，临时大总统与内阁之间的矛盾日趋扩大，并最终在唐绍仪内阁辞职案中彻底爆发，使得责任内阁制在民国初年的探索以失败而告终。袁世凯上台后，依据《临时约法》任命唐绍仪为国务总理，然而，本以为会听命于自己的内阁，被唐绍仪认真敬业履行内阁职权的作风所打破，甚至在一些重要问题的讨论上，唐绍仪屡屡邀请蔡元培、宋教仁等权威参与议决，这种做法引起袁世凯极大的不满。这导致了内阁总理与临时大总统的矛盾不断激化，最终唐绍仪及其他四位同盟会内阁成员集体辞职，以此抗议袁世凯对责任内阁制和《临时约法》的破坏。

此外，由革命党人、立宪派和北洋势力所组成的责任内阁自组建起就因政治派系之间的斗争而效率低下，赵秉钧掌内务、段祺瑞掌陆军却均为袁世凯亲信，蔡元培、王宠惠、宋教仁、陈其美分掌教育、司法、农林和工商却都为同盟会暗中争权，熊希龄执掌财政却是立宪派的代言人。不仅总统与总理陷入争斗，就连内阁成员之间也是派系争斗激烈，因此，没能吸收责任内阁制之精髓的中华民国第一届责任内阁仅仅成立两个月便告夭折。

随着唐绍仪内阁的失败，袁世凯再次以武力胁迫参议院通过了赵秉钧组建的责任内阁，在袁世凯的操纵下，赵之内阁完全沦为大总统的辅政机构，责任内阁制开始变异。于是，在宋教仁的倡议下，同盟会改组为国民党，宋教仁希望以政党政治的方式争取议会多数席位，从而组建政党内阁架空袁世凯的总统权力，再推荐湖北首义派系的黎元洪担任大总统，以实现真正的责任内阁。然而，刚刚完成国民党改组工作的宋教仁在北上会见袁世凯并宣传责任内阁制的过程中，于1913年3月20日在上海火车站被刺杀身亡，革命党人构建责任内阁制的美梦最终破灭。

半年后，袁世凯任命熊希龄为国务总理，再次组建所谓的“名流内阁”。可是汪大夑、张謇、梁启超等社会名流完全无法对抗手握总统大权的袁世凯，而此次责任内阁就在袁世凯的威逼利诱下替他完成了两大夙愿：“一是在袁世凯解散国民党和国会的命令上副署，二是在袁世凯颁布的《政治会议组织命令》上副署。正是这个‘政治会议’，产生了后来的‘约法会议’，并通过它‘合法’地撕毁了《临时约法》，炮制了《中华民国约法》，彻底葬送了辛亥革命最后一项革命成果。《临时约法》所建立的责任内阁制，至此寿终正寝了。”［2］

袁世凯死后，北洋军阀各派攫取政权，相继出炉皖系的段祺瑞内阁及段祺瑞扶持的钱能训内阁，周旋于直奉两系间的靳云鹏内阁、梁士诒内阁、张绍曾内阁、孙宝琦内阁等唯军阀马首是瞻，看实力派军阀眼色行事已是内阁存在的基本条件。至1924年11月，冯玉祥发动“北京政变”，贿选总统曹锟成了阶下囚，内阁瓦解，“猪仔国会”消散。至此内阁制在形式上也不复存在了［7］。

三、责任内阁制思想在民国立宪中的反复

“辛亥革命”结束后，中华民国建立起了以美式总统制为特征的资产阶级共和国，用责任内阁制限制即将继任大总统的袁世凯的行政权力并防范其独裁专制成了《中华民国临时约法》在政体设计上的主要思想。可是《临时约法》对元首与内阁的职权划分不清导致大总统与内阁陷入了无止境的争斗。可以说，《临时约法》未能在防止个人独裁和专制复辟上发挥出应有的作用，从而造成了袁世凯等人对权力的垄断，破坏了宪政精神。

在汲取了《临时约法》中责任内阁制限权缺陷的教训后，1913年的《中华民国宪法草案》（又称“天坛宪草”）对责任内阁制进行了改造，为了扩充责任内阁的权力，特意添加了“第七章，国务院”的规定。从“天坛宪草”第七十八条至第八十三条的内容来看：其一，凸显国务员的行政权力，使其对众议院负责，以限制大总统。第八十一条规定“国务员赞襄大总统，对于众议院负责。大总统所发命令及其他关系国务之文书，非经国务员之副署，不省效力”。其二，国务总理在国会开会期由众议院同意任命，在闭会期由国会委员会同意任命。第八十条规定“国务总理之任命，须经众议院之同意。国务总理于国会闭会期内出缺时，大总统经国会委员会中同意，得为署理之任命。”其三，总统的行政权来源于国务员的赞襄。第五十五条规定了“中华民国之行政权，由大总统以国务员之赞襄行之”。因此，“《天坛宪法草案》规定的国务员副署权，既分散了总统的权力，又加强了对总统行使权力的监督，是资产阶级防止总统独断专行最重要的筹码。”［8］114可见，“天坛宪草”确定了国务院作为中央政府的地位，实际构建的是一套责任内阁制的宪政模式。然而，1913年的《中华民国宪法草案》还未正式颁行实施，就被北洋政府的法律顾问有贺长雄、古德诺等人批判的一无是处。他们认为用责任内阁制对大总统的权力进行限制不仅不利于治理乱世，反而增加了政治改革的风险，于是“天坛宪草”1914年被大总统独裁制定的《中华民国约法》（又称“袁记约法”）所取代。内阁责任制的实践失败使袁世凯的总统大权得以凌驾于立法权与司法权之上，总统成为了行政权力的中心，权力分立与制衡的宪政体制被打破。

此后的十年间，总统制几乎垄断了北洋政府的立宪内容。直至1923年直系军阀曹锟以恢复“法统”为名，重新恢复《临时约法》的效力，召开国会展开立法，并以贿选手段诱使国会议员们迅速制定通过了1923年《中华民国宪法》。这部“贿选宪法”再次构建了以分权原则为基础的责任内阁制：

第一，规定中华民国之立法权由国会行之。规定“国会由参议院、众议院构成之”。国会的具体职权包括立法权、修宪权和宪法解释权、财政权、弹劾权等。如，第一百零三条规定了国会与政府的立法提议权，“两院议员及政府，各得提出法律案。但经一院否决者，于同一会期，不得再行提出”。第一百三十六条和一百四十条规定了国会可以提议修宪，且由国会议员组成的宪法会议进行修改解释，“国会得为修正宪法之发议”“宪法会议，由国会议员组织之”等等。

第二，规定中华民国之行政权，由大总统以国务员之赞襄行之。宪法第七十九条至八十九条规定了大总统的职权范围，包括参与立法，发布命令，任命文武官员，统率海陆军，外交宣战、媾和、缔约，宣布紧急状态以及赦免权等等。与此同时，宪法第8章规定，国务院的行政机关协助大总统行使行政权，而国务总理之任命须经众议院同意。国务员虽协助大总统行政，却对众议院负责，同时国务员享有限制大总统的副署权，即，第九十五条之规定“国务员赞襄大总统，对于众议院负责任。大总统所发命令及其他关系国务之文书，非经国务员之副署，不生效力；但任免国务总理，不在此限”。从国务院协助大总统行政且国务员享有副署权来看，“贿选宪法”实际上再次将责任内阁制作为了国家宪政探索的主要模式。

第三，规定中华民国之司法权由法院行之。规定最高法院院长的任命须经参议院同意，而且不再设平政院，一切案件均归属普通法院审理，“法院以法律受理民事、刑事、行政及其他一切诉讼；但宪法及法律有特别规定者，不在此限”。同时，第一百零一和一百零二条还规定了司法独立原则，“法官独立审判，无论何人，不得干涉之”。“法官在任中，非依法律，不得减俸、停职或转职”。

纵观1923年《中华民国宪法》的宪政体制设计，它明显继承了《临时约法》构建限权政府、防止总统独裁的特点。在法院、大总统和国会的三权分立中，将立法权设置于权力的中心，以此保障国会的独立性，对总统的权力进行了最大限度的限制。如禁止议员兼任国务员、废止总统的紧急教令权、严禁总统撤销国会委员会等，而且突出国务院的行政辅助权和国务员的副署权，以期实现内阁对总统的权力制衡。但是，由于北洋时期政治局面混乱，这种责任内阁制最终沦落为军阀武力强弱的对抗机制，决定总统与内阁关系的不是宪法和法律，而是武力的强弱，这导致1923年“贿选宪法”中的责任内阁制成了一纸空文。

此后的二十余年里，又先后经历了北洋政府的“工具性”立宪，20年代“私拟宪草”的高峰期，再到1931年《训政时期约法》所确立的国民党一党独裁统治，最后到1946年《中华民国宪法》，总统制在近代中国似乎走入了困境。于是，我们可以看到在1946年的《中华民国宪法》中再次出现了类似于1912年《临时约法》的责任内阁制的政权设计。

1946年12月25日，国民大会三读通过了《中华民国宪法》。作为中华民国最后一部宪法，该法在政权组织形式和国家宪政体制上沿袭了权力分立与制衡的原则：立法院是国家最高立法机关，它相当于英美民族国家的议会，其立法委员由人民选举产生；监察院是国家最高监察机关，行使弹劾权、监察权和同意权，其检察委员由各省级会议和民族自治区会议选举产生；行政院是国家最高行政机关，行政院长由总统提名后经立法院同意任命，并需对立法院负责。如，立法院对行政院全体不信任时，行政院院长或辞职、或提请总统解散立法院，但同一行政院长，不得再提请解散立法院。根据上述分权制衡原则，相比先前数十年间的宪法文本，1946年《中华民国宪法》具有“修正内阁制”的特征［9］。根据宪法第五章的规定，“行政院为国家最高行政机关……行政院院长由总统提名，经立法院同意任命之”。行政院向立法院负责，行政院院长和各部会首长可列席会议或到会备询，但行政院院长没有解散立法院的职权。同时，第五十七条规定了行政院的具体职权及其对立法院负责的制度。即，“一、行政院向立法院提出施政方针及施政报告之责，立法委员在开会时，有向行政院院长及行政院各部会首长质询之权；二、立法院对于行政院之重要政策不赞同时，得以决议移请行政院变更之。行政院对于立法院之决议，得经总统之核可，移请立法院复议。复议时，如经出席委员三分之二维持原决议，行政院院长应即接受该决议或辞职；三、行政院对立法院决议之法律案、预算案、条约案，如认为有窒碍难行时，得经总统之核可，于该决议案送达行政院十日内，移请立法院复议。复议时，如经出席委员三分之二维持原案，行政院院长应即接受该决议或辞职。”［10］此外，第三十七条还赋予了行政院院长和部会首长以副署权，“总统依法公布法律、发布命令，须经行政院院长之副署，或行政院院长及有关部会首长之副署”。由此可见，1946年《中华民国宪法》对政权组织形式的设置体现出典型的内阁制特征。不过，“立法院不能对行政院院长进行不信任投票，立法委员不得兼任行政官吏等规定，又使1946年《中华民国宪法》所规定的‘内阁制’与英国和日本等国实行的议会内阁制有所区别。”［8］425综上，诚如民国宪法之父张君劢先生所言：“若仅从静态的制度层面考虑，我们认为，1946年宪法规定的政权组织形式偏向‘内阁制’，但增添了一些‘总统制’的特征，故可将其称之为‘修正的内阁制’。［11］”

［参考文献］

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［3］曾宪义.中国法制史［M］.北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2004：283.

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［8］周叶中，江国华主编.从工具选择到价值认同——民国立宪评论［M］.武汉：武汉大学出版社，2010.

［9］荆知仁.中国立宪史［M］.台北：联经出版事业公司，1984：439.

［10］夏新华，胡旭晟等整理.近代中国宪政历程：史料荟萃［Z］.北京：中国政法大学出版社，2004：1108.

［11］张君劢.中华民国民主宪法十讲［M］.上海：商务印书馆，1947：71.

责任编辑：刘少霞

Exlorations and Discussions：Communication and Influence of Responsibility Cabinet System in Modern China

ZHANG Xiao-hu
（School of law，Xiangtan University，Xiangtan 411105，China）

［Abstract］Compared with the influence of presidential system on constitutionalism in modern China，responsibility cabinet system seemes not to have been going smoothly in modern China. Ever since the late Qing Dynasty，responsibility cabinet system was abandoned by the imperial government of Qing Dynasty because of improvement of the powers separation and checks and balances. Responsibility cabinet system was only referred to in Article 19 of the Constitution Major Convictions under the foregone trend of the revolution. Rounds of disputes emerged between responsibility cabinet system and presidential system in early Republic of China. Provisional Constitution stipulated dissatisfactory implementation of the constitutional documents of responsibility cabinet system in practice，breeding the presidents' redundant power every now and then，and ultimate semipresident system replacement of responsibility cabinet system.

［Key words］early Qing Dynasty；responsibility cabinet system；Provisional Constitution of the Republic of China；instrumental constitution

［中图分类号］K258

［文献标识码］A

［文章编号］1008-9438（2016）02-0010-05

收稿日期：2015-11-23

基金项目：教育部规划项目“借鉴与移植：外国宪政文化对中国的影响”（11YJA820086）

作者简介：张小虎（1986-），男，湖南衡阳人，湘潭大学法学院博士研究生，主要从事外国法制史和宪政文化研究。