我国金融行业法律监管制度研究

王舟樯

(中央财经大学，北京　100081)



我国金融行业法律监管制度研究

王舟樯

(中央财经大学，北京100081)

[摘要]文章主要分析了我国现行监管体制分业经营、分业监管的缺陷，提出了建立统一的超级金融监管机构的设想，并结合我国国情规划了具体的制度设计，认为我国当务之急是完善金融监管机构的协调机制。

[关键词]机构监管；混业经营；功能监管；统一超级金融监管机构；协调机制

一、金融行业法律监管制度概述

(一)金融监管的概念

金融监管是监管当局对经济失衡的监督和管理，有狭义和广义之分。狭义金融监管是指金融监管当局依法对整体金融业实施的监督与管理；广义金融监管包括金融机构内部控制、行业协会等自律组织的监管、中介机构监管以及大众的监督。这里指的是狭义的金融监管。[1]

(二)金融行业法律监管的必要性

金融业作为市场经济的一部分，在市场失灵的情况下，应该两只手并用，积极发挥法律监管的作用，以保证金融行业健康、持续、有效地发展。

第一，进行金融行业法律监管是由金融行业趋利性决定的。在利益主体的分析框架下，每个人都是理性人，追求自身利益的最大化，金融行业作为市场主体的一份子同样也会选择高回报的业务，金融机构本质上追求自身利益最大化，但是高回报必然对应着高风险，次贷危机和北岩危机就是实例。金融行业是国民经济的命脉，有自身特殊性，大多数金融行业是负债经营，比如金融行业的核心商业银行是杠杆原理,一旦发生挤提，则是致命的。

第二，进行金融行业法律监管是由金融行业外部性决定的。金融行业最突出的特点是传染性很强，一家金融机构出现危机，会导致公众对其丧失信心，而金融业的核心是信用，一旦公众对其丧失信心，连锁反应迅速发生，整个金融业会崩溃。

第三，进行金融行业法律监管是由金融行业信息偏在决定的。金融行业不仅从事零售型业务，还从事批发型业务，这导致金融行业一般具有专业化技术性极强的特点，而且其业务纷繁复杂，一般客户很难与金融行业在信息掌握上处于平等地位,这就要求监管部门对其信息披露机制进行监管。

第四，进行金融行业法律监管是由金融行业的公共性决定的。金融业从事的是高风险的业务，但其资本大多来源于社会大众的存款，关系到千家万户的经济利益，一旦发生危机，社会影响极广，对经济发展和社会生活造成极大危害，甚至导致政局动荡。

第五，进行金融行业法律监管是由金融行业竞争性决定的。现代金融行业竞争已处于白热化阶段，金融监管可以有效杜绝其不正当竞争，为金融业提供公平竞争的环境，维护金融秩序，提高金融效率。

(三)金融监管模式[2]

1.高度集中统一的金融监管体制。即由单一的监管机构负责金融监督管理。目前世界很多国家采用这种体制，如英国、德国、日本、韩国、新加坡、比利时、瑞士、挪威、冰岛、瑞典、丹麦等国政府均设立专门机构或由中央银行统一负责金融监管。

2.双层多头的金融监管体制。即在中央和地方两级设立多家管理机构共同负责金融监管工作，这种体制多存在于联邦制国家，以美国为代表。

3.单层多头的金融监管体制。即只在中央一级设立几家管理机构分别进行金融监管。法国、波兰、中国等采用此种模式。

4.混合金融监管体制。这种模式又可分为牵头监管和“双峰式”监管模式。牵头式监管是指在多头监管主体之间建立及时磋商和协调机制，为防止混业中的监管真空和监管机构相互扯皮，特别确定某一监管机构为主或作为牵头监管机构负责不同监管主体的协调工作。巴西属于较典型的金融监管模式。“双峰式”监管是指根据监管目标设置两类金融监管机构，一类监管机构负责对所有金融机构进行审慎性监管，控制金融体系的系统风险，以确保金融安全；另一类机构则对不同金融业务行为的规范运作进行监管，以提高金融服务质量，保护消费者利益。澳大利亚、荷兰、奥地利都是这种监管模式的代表。

二、我国金融行业法律监管的现状及不足

(一)我国金融行业法律监管现状

我国现行监管是机构监管，所谓机构监管是指将金融机构类型作为划分监管权限的依据，即同一类型金融机构均由特定的监管者监管，这是历史上金融监管的主要方式。换言之，当下中国监管体制强调的是基于金融机构的类型划分而确定监管权力的边界，即由银监会负责监管商业银行和信托投资公司，证监会负责监管证券公司和基金管理公司，而保监会监管保险公司。在这样的体制下，监管者的权力行使的指向主要不是针对金融机构的某项业务或某种产品，而是金融机构本身。如：对于银监会而言，只要是商业银行的经营活动，都被纳入其监管权力的覆盖范围，而不问商业银行的具体业务或其产品在法律定性上属于存贷款还是证券或保险范畴。[3]

我国目前实施的是机构监管下的分业经营、分业监管，这主要是由当时的历史、经济、国情决定的，主要分为四个阶段：第一阶段是自改革开放到1992年，我国混业经营，央行负责全面监管，形成大量不良资产。第二阶段是1992年到1998年，提出了分业经营、分业监管的政策，且成立了证监会，保监会。第三阶段是1998年到2003年，颁布了《银行业监督管理法》，确立了银监会对商业银行，金融资产管理公司，信托公司进行监管。中国人民银行，银监会，证监会，保监会各自职责明确，自此“一行三会”格局，分业经营、分业监管在我国确立。第四阶段是2003年至今，金融创新日新月异，金融衍生品层出不穷。银行资产证券化，保险公司提供储蓄性质保险产品，证券公司提供资产管理服务，业务不断交叉，更重要的是光大集团——金融控股公司集团第一次被政府承认，这一标志事件意味着今后金融控股公司的空前繁荣。

(二)我国金融行业法律监管的不足

监管部门如何监管，法律并未明确。而我国分业经营分业监管明显无法解决金融业务的交叉和金融控股集团的问题。尽管我国开始关注金融监管机制协调制度，建立金融监管联席会议制度，金融调控和金融监管合作机制，对一定的重大问题进行磋商，已经建立不同金融监管机构之间有效地监管信息数据库共享机制，但仍存在很多理论和操作上的问题：

第一，银监会、证监会、保监会同直属于国务院，同属部级机构，三级平起平坐，因此部门之间仅是协调合作的关系，并不是领导与被领导的关系，因此一旦意见出现分歧和部门利益的冲突则束手无策。

第二，央行对整个金融行业稳定进行宏观调控，对防范系统性风险发挥着举足轻重的作用。央行在维护金融业稳定中处于核心地位，但是联席会议却把央行作为观察员列席，这显然不妥当。

第三，《备忘录》中监管机制设计中，监管各方缺乏向他方披露信息的动力与约束，而联席会议机制并无强制效力。[4]

美国联邦储备理事会主席沃尔克曾说过：“要进行行之有效的监督，具有一个强有力的监督机构是十分重要的，如果监督机构软弱无力，就不能那么有效实施谨慎性、安全性和健全性的各种职能。”我国与国际间金融逐渐一体化，金融衍生品等金融创新的出现，金融控股公司的蓬勃发展，以及准混业经营的现状都对分业经营、分业监管提出了挑战：

第一，监管效率低下。金融创新等金融衍生品日新月异，金融衍生品是一种“金融合成物”，本身有跨行业、跨市场的合成特征，其本身具备了银行或证券或保险或信托的多重特征。当一个金融工具出现时，由于其本身的多重属性，因此形成机构监管的多个部门进行协调，但是各个监管部门的监管目标却不同，监管标准也不同，因此极大地浪费了监管成本，不符合有效监管的理念。而且那些将混合物拆分为基本元素分别进行监管的方法已经不奏效，因为这些“基础成分”不是机械地混合在一起，而是发生了合成式的化学反应，从而使事物的性质发生了根本性变化。[5]而这样极易出现监管真空或重复监管，监管效率低下。

第二，浪费监管成本。我国金融控股公司已经小有规模，诸如光大集团是被国务院承认的有名有实的金融控股集团，从事银行、证券、信托、保险等众多业务。金融控股集团已经成为混业经营的一种重要载体，这样的金融集团其业务复杂，且业务之间互有利益冲突和利益背反。比如银行业注重银行系统的安全和储蓄人的利益，证券则更关心信息的披露等公平，而且金融集团内部有关联交易、大量内幕信息的透露等，这对分业监管都是难题。金融集团极易形成垄断，因此各行其是的监管机构难以与之抗衡，对其整体系统风险难以评估，也难以有效调度监管资源，极大地浪费了监管成本。

第三，监管不公平。分业经营的界限已经逐渐模糊，其已丧失分业监管的基础理论。现在商业银行、保险公司、证券公司的业务不断交叉，其理财产品逐渐出现混同的倾向，保险公司提供储蓄性质的保险产品，商业银行买股票进入证券业等。业务出现交叉混同时三大监管机构极易出现监管真空和监管重复，而且对不同的金融机构开展相同的金融业务出现了不同的监管标准，形成了不公平的竞争环境。于被监管者，则出现监管套利现象，[6]造成监管的不公平。

三、我国金融行业法律监管展望

从世界范围看，金融业混业经营是大势所趋，目前主要发达国家已经采用混业经营，主要有美国的金融控股公司和德国的全能银行两种模式。金融控股公司是集团下有许多子公司，子公司分别从事不同的证券、银行、保险等业务，彼此分业经营、分业管理。德国的全能银行则是集团内部多块执照、多项业务，同时涉及银行、证券、保险、信托，只有一个法人资格。

混业经营于现今看来已经是避无可避，随着全球金融一体化进行，各国都在提高金融机构的竞争力。混业经营可以促进金融创新，提高资源配置率，可以分散风险。多元化经营可以扩大经营的范围，形成金融巨头，形成范围经济和规模经济。而分业经营的格局，把资本市场和货币市场割裂开来，妨碍资本融通，信息共享。如银行资产项目的集中，证券融资渠道的不通畅，保险效益的低下，违背了金融一体化的趋势。金融混业中的极端典型，德意志银行被欧洲杂志评为世界最佳银行。

我国金融业已有混业经营的趋势，证券公司可以向银行贷款，保险公司也可以买股票进入证券市场，银行证券保险资金可以自由流通。我国已经出现金融控股公司：一类是有名有实的金融控股公司，如中国光大集团，通过独资控股参股的方式，有光大证券、光大银行、光大信托等；一类是金融机构控股，如平安集团、中信集团；还有一类是实业资本形成的金融控股公司，如海尔，近年来一直通过重组、购并、参新股等方式向金融领域渗透。因此，有学者认为我国目前金融业经营是准混业状态，面对如此迥然不同的形势，我国金融行业法律监管也必将与时俱进，以符合时代的要求。

现代监管核心在于有效，而有效监管的目标构成要素是金融稳定和金融效率。金融稳定即金融安全，金融效率是指最小的监管成本达到最大的效益，即帕累托最优化。中国银监会成立以来一直在寻找银行业创新发展和防范风险的最佳平衡点，一直在寻找监管当局和银行企业的最佳平衡点，一直在寻找油门与刹车的最佳平衡点。[7]而如何协调两者，达到两者的最佳平衡就是有效的监管。有效监管首先要设立一个有效的监管机构。

(一)监管模式的选择

1.功能监管的概念

1997年诺贝尔经济学奖得主罗伯特·默顿提出了一个新的金融监管理论——功能型监管理论。基于该理论，默顿提出了功能型监管模式，即立足于金融体系基本功能的发挥去寻求最适当的监管权力分配方式，以提高监管效率的金融监管模式。所谓功能型监管模式是根据金融机构业务活动的类型及其所发挥的基本经济功能，对金融市场进行监督管理的金融监管形式。它可以建立在单一监管结构基础上，也可以采用一线多头监管结构来构建其监管体系。[8]

2.功能监管的优点

第一，功能监管可以提高监管的效率。功能监管是以金融产品所体现的功能来划分，并非依据机构类型来划分，因此只需向一个部门进行报备，而不需多个部门进行协调，节省了协调成本，提高监管的效率。而且解决了现在金融创新综合性特征难以确定归属的问题，避免了监管真空和监管重复现象。

第二，功能监管可以节约监管成本。根据功能划分的监管权归属，责任明确，被监管者只需服从一个监管机构的管理，从而大大降低了其行政开支，避免了监管真空和监管重复的现象，节约了监管成本。

第三，功能监管可以提供公平的环境。针对金融业务不断交叉，混业经营下，机构监管会出现不同的监管标准和监管目标，使从事相同业务的金融机构形成一种不公平的状态，导致监管套利的发生。而功能监管根据其功能来划分金融业务，相同金融业务只服从一套规则，形成公平竞争的环境，保持金融业持续、稳定、健康发展。

(二)监管机构的设立

功能监管下，许多模式可供选择，我认为我国应建立统一的超级金融监管机构。

1.统一超级监管机构的优势[9]

第一，管制机构的统一使得一些稀缺的资源得以共享，从而带来一定程度的规模经济。第二，统一的监管机构对不同的职能领域和业务领域进行管制还能形成范围经济。第三，统一的强有力的监管机构有可能更好地与金融超大型企业相抗衡，从而更有效地监控业务多元化的金融集团。第四，统一的监管机构原则上可以避免政出多门可能导致的政策不一致，相互重叠或出现管制缺口。第五，有可能管制人才匮乏的问题，使有限的人才资源得到有效利用。第六，统一监管机构下更容易确定和分清监管责任，避免相互推诿的发生。

2.建立统一超级监管机构的具体问题

一个合理有效的金融监管模式应该是既尊重历史传统，又符合现实国情，同时还要考虑金融发展趋势。既要技术上可行，又要成本经济(以最低的成本实现最优的监管)，同时还要具有一定的弹性。一国选择何种金融监管体系模式或金融监管体系变迁的路径则取决于其经济、金融运行的内外部综合环境。[10]目前，金融监管体制所面临的问题主要有三大类：[11]第一类是中央银行以及金融监管机构与党中央、国务院和全国人大的关系问题；第二类是中央银行以及金融监管机构之间的关系问题；第三类是中央与地方的关系问题。笔者认为，应当建立一个超级金融监管局，直属国务院，与央行分离但是协调合作，按行政区划分级设下属机构，地方机构由地方和中央双重领导。这样的制度设计具体问题有三个：

第一，与政府的关系问题。根据巴塞尔委员会《有效银行监管核心原则》确立的监管主体独立性原则中的机构独立，监管机构必须独立于政府部门，防止受到干涉。但是监管本身就是政府提供的公共产品，其根本原因就是市场失灵而由政府干预进行监管，所以不可能独立于政府。但为防止收到其他政府部门的干涉，金融监管总局为正部级机构，直属国务院。

第二，中央与地方分权的问题。金融监管总局下属机构有金融监管总局和地方政府双重领导，其实是一种矛盾的协调。因为金融日新月异，且内部情形复杂多变，大大小小事务全部由金融监管总局监管会顾此失彼，而一些小型金融机构，比如一些地方小银行和担保公司等金融机构可以由地方金融监管机构监管，这可以参照美国州政府负责监管大量地方中小银行。赋予地方政府一定的权限，在面对瞬息万变的金融市场出现紧急情况时可以做出迅速反应，而不必上报总局等待审批以免错过良机。但是为防止地方不正当干预，如达到一定规格仍要上报金融总局。

第三，金融监管总局与央行的关系。随着银监会的设立，央行与金融监管部门的分离已经不需要争论。央行负责货币政策，目标在于防范系统性风险，维护整个金融的稳定。央行作为法定支付手段的唯一提供者和支付清算体系的监护者，应当维护金融市场运行和金融体系稳定的角色，成为防范金融风险的“watch dog”—看门人。[12]二者的高度专业化及目的的冲突决定分离是明智之举。但是两者的协调十分重要，由于央行具有技术优势，人才的特殊优势，其在货币政策和金融整体情况上有信息优势，当金融机构陷入流动性危机时，央行还可以提供资金的支持，如北岩银行的危机就是根源于此协调机制的缺乏。所以金融监管总局需要与央行建立合作协调机制。

在我国建立统一超级金融监管总局，设下属机构符合我国历史传统和现实国情。随着混业经营的发展，超级监管机构更有利于监管，提供一个金融监管的综合超市，于技术上是可行的，极大地节约了监管成本，而且具有一定的弹性，完全符合现代有效监管的理念。

对于中国金融业而言，分业经营是权宜之计。[13]我国现在还不具有统一监管的资质，现实性是建立统一监管的必备条件。我国商业银行股权改革，建立银监会、证监会、保监会，分业监管的时间不是很久，而混业经营目前不是主流，大部分还是金融控股公司。因此分业监管还将是我国金融业监管的现状，但在分业监管中，协调机制显得很重要。2004年6月28日，银监会、证监会、保监会，联合签署了《备忘录》，建立联席会议，加强三个部门之间的交流与沟通及重大问题的磋商等，这些都为以后混业监管积累宝贵的经验，在某种程度上是混业监管的过渡形式。目前协调机制存在很多问题，而建立一套行之有效的协调机制显然是当务之急。于我国而言，必将有分业经营走向混业经营，所以我们必须尽早做出应对之策，完成由机构监管向功能监管的过渡，建立一套健全的统一超级监管体制，为未来金融股繁荣发展保驾护航，促进国民经济持续、快速、健康发展。

金融危机爆发后，美国进行了最大的金融法律和监管体制改革。奥巴马签署了《多德—弗兰克(Dodd-Frank)华尔街改革和消费者保护法案》，一方面加强了金融市场的监管，结束了“大而不能倒”的机制，同时推进“葬礼计划”；另一方面强化了对消费者的保护，成立了专门的监管机构。美国作为世界上金融规则的主要制定者，其监管体制的改革对我国具有一定的借鉴意义。国际间金融监管组织也一致认为要建立金融宏观审慎监管的基本框架。

在全球下的金融背景下，笔者认为，要建立统一的宏观审慎监管标准，否则金融机构势必会从监管严格的国家转到监管松懈的国家，即为监管套利，造成金融监管的短板，所酿成区域性的金融风险又会由于负外部性传导至整个全球性的系统性金融风险。G20通过历次峰会呼吁一个全球性的监管协调机制的建立。我国作为世界第二大经济体，势必要参与其中。

最后，从监管者的约束机制上看，“谁来监督监管者”是一个新的问题，金融业的有效监管不仅要有有效的监管制度，更需要有效的执行，关于监管者执行力和问责制度，还需要进一步研究。

[参考文献]

[1]丁建臣，李言斌，赵霜茁．金融监管教程[M].北京：对外经贸大学出版社，2010.

[2]朱大旗．金融法[M]．北京：中国人民大学出版社.

[3]黄韬．我国金融市场从“机构监管”到“功能监管”的法律途径——以金融理财产品监管规则的改进为中心[J]．法学，2011，(7).

[4]常建．试论我国金融控股公司监管立法的完善[J]．天津政法干部学院学报，2004，(3)．

[5]葛敏，郑人玮．金融衍生品市场统一监管法律制度的构建[J]．环球法律评论，2005，(6)．

[6]韩龙．当下国际金融监管法律制度改革的焦点问题[J]．法学家，2010，(5).

[7]唐双宁．分类监管——中国银行业有效监督的必然选择[R]．2005(中国)银行家论坛.

[8]葛敏，郑人玮．金融衍生品市场统一监管法律制度的构建[J]．环球法律评论，2005，(6).

[9]李海涛．混业经营与金融监管模式重构[D]．北京大学，2004.

[10] 何德旭．金融监管：世界趋势与中国的选择——兼论中国银监会的设立[J]．管理世界，2003，(9).

[11]王子恢．金融监管体制改革：入世后绕不开的难题[N]．中国经济时报，2002-11-15.

[12]景学成．中国金融体制创新：理论新思路和政策新框架[N]．金融时报，2003-12-01.

[13]刘文勇．从美国金融业经营模式的转变看中国金融业的未来[N]．中国信息报，2004-07-23.

责任编辑：李新红

Legislative Supervision System of Financial Industry

WANG Zhou-qiang

(Central University of Finance and Economics，Beijing 100081，China)

Abstract：It is studied the shortcomings and inadequacies in China’s current supervision system in terms of separate operation and separated supervision. It is proposed to establish a united super financial regulation organization. Considering the current situation in China，a concrete system design is made. It is believed that it is urgent to improve the coordination mechanism.

Key words：institutional regulation；mixed management；function regulation；a united super financial regulatory agencies；coordination mechanism

[收稿日期]2015-07-23

[作者简介]王舟樯(1990-)，女，硕士，主要从事经济法研究。

[文章编号]1004—5856(2016)04—0023—05

[中图分类号]D922.28

[文献标识码]A

doi：10.3969/j.issn.1004-5856.2016.04.007