我国现行土地管理制度反思与重构

2016-03-16李凯枫

合作经济与科技 2016年14期

□文/李凯枫

（上蔡县国土资源局河南·上蔡）

我国现行土地管理制度的目标是保护耕地并推进国有土地使用权制度改革，其分别以《土地管理法》中的土地利用总规划、土地利用年度计划制度和国有土地有偿出让制度等为依据，这对保证国家粮食安全、提升国家土地资产价值、维护国有土地市场等方面具有积极的作用，但这种计划管理制度在运行过程中仍存在诸多现实问题。

一、我国现行土地管理制度的反思

（一）我国现行土地管理制度存在的问题

1、我国耕地面积逐年减少、且减少的速度不断加快。我国《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》中规定到2010年全国耕地保有量为12，120万公顷，确保10，400万公顷基本农田数量在质量提升的前提下，数量不缩减，我国之所以在《1997-2010年全国土地利用总体规划纲要》的基础上提前制定新的纲要，直接受全国耕地保有量不断缩减的影响，数据显示，2000～2006年国家耕地保有量由19.2356亿亩快速缩减为18.27亿亩，2015年更是缩减为18.25亿亩，充分证明现行土地管理制度在耕地保护方面存在问题。

2、土地供应量严格控制预期目标未实现。我国现行土地管理制度的目的是通过对建设用地供应量的严格管控实现土地资源合理配置，但在现实中土地被多占少用、优占劣用、占而不用、乱占滥用等问题仍大量的存在，例如湖南省娄底市、郑州市惠济区等地政府办公大楼的占地面积分别达到247亩和530亩，多占少用、乱占滥用等问题突出；另外，在现行土地管理制度中允许高校在划拨土地中占有土地，所以高校的土地占有面积不断增加，多占少用、优占劣用、占而不用等问题广泛存在。

3、加大城市与农村经济发展的差距。在现行土地管理制度的作用下，公开的乡村土地市场小时，致使农民和农民集体的土地自主开发权小时，使农村工业化、城市化发展受到限制，农民为提升生活水平，只能被迫违法对小产权房或其他建筑用地进行出租、出售等，或尽可能创造进城务工的机会，这不仅使城市资源供应、基础设施建设等方面的压力不断加大，而且城乡之间的贫富差距也会越来越大，对社会的稳定发展产生消极的影响。我国尝试通过有偿出让支付和招拍挂制度等推动土地资本化深化发展，但实践证明，这虽然在一定程度上有利于政府经济效益的提升，但对政府宏观调控、市场房价平衡等方面均不利，并不是切实有效完善、优化现行土地管理制度的方法。

（二）我国现行土地管理制度问题原因分析。我国现阶段实施着世界上最严格的土地管理制度，但实践证明其并不能彻底地消除土地问题，笔者将原因归纳为以下方面：

1、中央政府对土地管理的目标设定存在矛盾。中央政府希望通过将土地管理制度严格化保证国家粮食安全，推进国家整体城市化和工业化的深化发展，使国有土地收益不断提升，而且使土地相关权利人的利益得到全面的保护，但现阶段国家并未对各项管理目标的位阶顺序进行明确，何时以何种目标为重点完全取决于国家对国际政治经济形势的判断，如金融危机时国家土地管理将以保证建设项目用地需求为主，提升国家经济的抵制危机能力；民众强烈抗议时以调整房地产征收标准为重点，保证社会稳定等，这使国家土地管理制度自身目标方面出现冲突的概率较高。虽然近年来地方政府尝试通过城市总体规划、乡村规划权、土地复垦等手段对中央下达的存在矛盾的命令或任务进行协调，但其并不能真正地消除中央政府土地管理目标间存在的矛盾，使土地管理中的问题仍然存在，并持续产生消极的影响。

2、地方政府官员的利益冲突。20世纪80年代我国顺应时代发展将工作重心向经济建设转移，并通过对地方官员政治竞争和晋升标准的改革以及建立财政分权体制等推动经济的快速发展。但与此同时中央与地方之间的关系发生着微妙的变化，地方政府在逐渐拥有税收等财政来源的同时，希望通过参加经济、社会发展指标锦标赛等获取政治晋升的机会，所以其在管理的过程中更倾向于推动地方经济、政治指标的提升的方法、手段等。而耕地保护在增加地方政府财政收入、提升其经济快速发展方面的作用相对较小，所以地方政府对耕地保护的重视程度较低，甚至为了自身的利益，采取各种手段减少区域耕地保护指标的同时向外界购买建设用地指标。我国现阶段中央政府虽然将耕地保护作为衡量地方政府业绩的标准，但由于衡量标准较多，且在地方政府达到耕地保护任务的情况下并不会采取惩罚措施，使地方政府在发展区域经济的过程中对土地保护的管理意识和意愿均较低，这也是造成我国耕地面积不断缩减的重要原因之一。

二、我国现行土地管理制度重构分析

（一）对国有土地和集体土地产权进行明确。将耕地使用权落实于农民主体，是防止土地使用权被政府或其他外界权利侵犯的有效途径，利用农民对土地的切实使用权抵制土地管理者和地方政府对耕地的随意占用，这对保证人民的主人翁地位也具有积极的作用，而这需要将国有土地和集体土地的产权进行进一步的明确。

（二）将国有土地和集体土地的法律地位平等化。结合我国宪法的相关规定，国家所有和集体所有的土地所有权模式之间具有法律平等的关系，但我国《土地管理法》中仍将土地所有权的性质进行了区分，所以在《土地管理法》的相关修订中，应结合两种土地所有权法律地位的平等性，对土地结合其区位、用途、经济社会发展中的作用等进行统一的规划；另外，结合两种土地所有权平等的法律地位，对两种土地使用权人的权利进行统一，使其在集体农业用地、建设用地中，当土地使用符合土地利用规划的情况下，在占有、使用、出租、交换等土地应用方面具有相同的权利。

（三）对政府土地管理职能进行有效的转变。公法中的适当性原则、必要性原则、相称性原则等比例原则在土地管理制度中的应用具有积极的作用。适当性原则要求政府在土地管理的过程中应用的行政手段要对行政目标的实现起到明显的推动作用，所以政府在重构土地管理制度的过程中应有意识的对计划管理思维和模式进行调整和合理消除；必要性原则要求政府在土地管理方面应用的法律制度等对行政目标实现具有必要性，避免管理的重复和冗余；相称性原则要求政府以保护粮食安全为前提，对公民或组织的土地使用权进行限制时，与粮食安全、城市化建设等方面真正的达到平衡，保证相应的限制措施具有实际意义。土地管理制度重构实质上是进一步保证其土地分配与土地资源之间达到平衡，满足市场经济体制下的土地发展和保护需要。